III SA/Kr 1402/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Pasternak (spr.) WSA Elżbieta Kremer Sędziowie WSA Janusz Kasprzycki Protokolant Honorata Kuźmicka-Wełna po rozpoznaniu w dniu 26 czerwca 2012 r. na rozprawie sprawy ze skargi K. J. na pismo Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia 28 października 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wypłaty należności z tytułu równoważnika pieniężnego postanawia skargę odrzucić Pismem z dnia 19 sierpnia 2011 r. skierowanym do Komendanta Powiatowego Policji K. J. domagał się niezwłocznej wypłaty w trybie egzekucji administracyjnej, zaległych świadczeń z tytułu przysługującego mu równoważnika za brak lokalu mieszkalnego od dnia 1 maja 2005 r., tj. od bezprawnego wstrzymania ich wypłaty, wraz z odsetkami ustawowymi, oraz naprawienia szkody wyrządzonej działaniami polegającymi na bezprawnym wstrzymaniu wypłaty równoważnika. Wnosił o niezwłoczne zarządzenie wypłaty należności głównych wraz z odsetkami ustawowymi za zwłokę, oraz wydanie stosownego rozstrzygnięcia w przedmiocie roszczeń odszkodowawczych i zadośćuczynienia. Na uzasadnienie tak sformułowanego żądania podawał, że decyzja KPP nr [...] funkcjonuje w obrocie prawnym i na jej podstawie przysługuje mu równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego, także w przypadku przejścia w stan spoczynku. Nadto podnosił, że w sprawie nie ma zastosowania wyrok WSA w Krakowie utrzymujący w mocy decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji, natomiast wiążące są przepisy Konstytucji RP, oraz wyrok WSA w Warszawie II SA/Wa 1032/08. W odpowiedzi na powyższe pismo Komendant Powiatowy Policji wskazał, że zgodnie z prawomocnym wyrokiem WSA w Krakowie z dnia 14 kwietnia 2011 r. sygn. akt III SA/Kr 1018/09 , decyzja [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji orzekająca o wygaśnięciu z dniem 1 maja 2005 r. prawa do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego wysokości przysługującej policjantom posiadającym rodzinę jest zgodna z obowiązującym stanem prawnym. W kolejnym piśmie skierowanym do Komendanta Powiatowego Policji K. J. przedstawił na uzasadnienie swojego stanowiska obszerne uzasadnienie, z którego wynika, że Komendant błędnie interpretuje wyrok WSA w Krakowie III SA/Kr 1018/08. Zdaniem wnioskującego, decyzja [...] (przyznająca równoważnik) nie może być zastąpiona żadną inną decyzją, gdyż taka naruszałaby art. 156 kpa. Decyzja [...] orzekała także o przysługiwaniu równoważnika w zakresie przejścia w stan spoczynku. W piśmie przedstawiono treść wyroków sądów administracyjnych w przedmiocie prawa policjantów emerytów do lokalu mieszkalnego i pomocy mieszkaniowej. W konkluzji K. J. wnosił o niezwłoczne zarządzenie wydania orzeczenia w trybie egzekucji administracyjnej należności głównych od dnia 1 maja 2005 r., w przedmiocie ustawowych odsetek, zarządzenie dalszego wypłacania należności finansowych, oraz wydania wiążącego orzeczenia w formie oświadczenia woli co do roszczenia odszkodowawczego za straty spowodowane bezprawnym działaniem organów władzy, w wysokości 30 000 złotych, oraz zadośćuczynienia za krzywdy wyrządzone wnioskującemu i jego rodzinie. K. J. powołał się na fakt wypłacania równoważnika za brak lokalu mieszkalnego emerytom policyjnym, na podstawie wyroków sądów administracyjnych. Pismem z dnia 20 września 2011 r. Komendant Powiatowy Policji poinformował K. J., że nie widzi podstaw do zmiany swojego stanowiska, które zostało poddane kontroli sądowej, w wyniku czego zapadł prawomocny wyrok WSA w Krakowie, III SA/Kr 1018/09. Interpretacja przepisów dotyczących przysługiwania emerytom policyjnym równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego była przedmiotem kontroli Trybunału Konstytucyjnego w sprawie U 4/08. W wyroku z dnia 27 października 2008 r. Trybunał wyraził pogląd, że uprawnienia związane z zaspokojeniem potrzeb mieszkaniowych przysługujące funkcjonariuszom, które nie zostały wyraźnie wymienione w ustawie emerytalnej, nie przysługują emerytom i rencistom policyjnym. TK jednoznacznie określił, że z przepisów ustawy emerytalnej nie wynika uprawnienie emerytów i rencistów policyjnych do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Na powyższe pismo K. J. złożył w dniu 30 września 2011r. do Komendanta Wojewódzkiego Policji skargę twierdząc, że pismo Komendanta Powiatowego z dnia 20 września 2011 r. jest decyzją w sprawie odmowy zarządzenia w trybie ustawy o egzekucji administracyjnej należności głównych wraz z odsetkami, jako świadczenia przysługującego i wymagalnego z mocy prawa i wykonalnej decyzji administracyjnej numer [...] KPP, oraz odmowy wydania orzeczenia w przedmiocie roszczeń cywilnoprawnych w postaci odszkodowania w kwocie 30 000 złotych, oraz zadośćuczynienia. Podtrzymana została argumentacja przedstawiana w kolejnych pismach. Pismem z dnia 28 października 2011 r. Komendant Wojewódzki Policji poinformował K. J., że podtrzymuje informacje zawartą w piśmie Komendanta Powiatowego z dnia 20 września 2011 r., oraz że pismo to stanowi odpowiedź na żądanie wypłaty należności wraz z odsetkami, oraz odszkodowania. Komendant Wojewódzki podkreślił, że w sprawie obowiązuje wyrok WSA w Krakowie z dnia 14 kwietnia 2001 r. sygn. akt III SA/Kr 1018/09 . K. J. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na powyższe pismo Komendanta Wojewódzkiego Policji. Zdaniem skarżącego pismo Komendanta Wojewódzkiego Policji numer [...] jest decyzją administracyjną, utrzymującą w mocy decyzję Komendanta Powiatowego , którą stanowi pismo nr [...], w przedmiocie odmowy podjęcia czynności materialno-technicznej naliczenia i wypłaty należności finansowych z tytułu równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Obowiązek ten wynika zdaniem skarżącego z prawomocnego wyroku WSA w Warszawie z dnia 14 stycznia 2009 r. sygn. akt II SA/Wa 1032/08. Skarżący zarzucił, że organy bezpodstawnie powołują się na wyrok WSA w Krakowie II SA/Kr 1018/09. Wyrok ten bowiem nie stanowi o pozbawieniu skarżącego prawa do równoważnika pieniężnego i nie jest wyrokiem rozstrzygającym sprawę merytorycznie. Jest on rozstrzygnięciem proceduralnym pozostającym bez wpływu na decyzję [...], ponieważ WSA w Warszawie w wyroku II SA/Wa 1032/08 wykazał brak podstaw prawnych do wzruszenia decyzji [...]. w piśmie z dnia 4 listopada 2011 r. skarżący powtórzył argumentacje przywołaną w skardze. W odpowiedzi na skargę Komendant Wojewódzki Policji wniósł o jej odrzucenie z uwagi na brak właściwości sadu administracyjnego, względnie o jej oddalenie. Zdaniem organu skargi K. J. nie mieszczą się w katalogu określonym art. 3 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Pisma Komendanta Powiatowego Policji, oraz Komendanta Wojewódzkiego Policji nie stanowiły decyzji administracyjnych a jedynie rozstrzygnięcia przewidziane w dziale VIII kpa, które nie podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Natomiast w zakresie roszczeń cywilnoprawnych jedyną drogą jest wystąpienie do sądu cywilnego o zapłatę. W ustosunkowaniu się do odpowiedzi na skargę K. J., w piśmie z dnia 1. 12. 2011 r. zarzucił skarżonemu organowi bezczynność w postępowaniu egzekucyjnym, w egzekwowaniu należnego mu świadczenia na podstawie decyzji [...] co do której brak podstaw prawnych do jej wzruszenia. Wezwany do sprecyzowania, czy wniesiona skarga jest skargą na jak określa - decyzję KWP [...], czy skargą na bezczynność, a jeżeli tak to w jakim konkretnie postępowaniu egzekucyjnym, skarżący wyjaśnił pismem z dnia 9. 12. 2011 r., że jest ona skargą na decyzję oraz skarga na przewlekłość postępowania przed skarżonymi organami, wobec nie rozpatrzenia i nie wydania w prawem określonych terminach stosownych aktów administracyjnych. Skarżący wniósł o łączne rozpoznanie tych skarg z uwagi na zbieżność przedmiotową i podmiotową. Skarżący zarzucił, że organy uporczywie odmawiają uznania prawomocnego wyroku WSA w Warszawie, II SA/Wa 1032/08 co powoduje niewykonywanie decyzji źródłowej [...]. Na rozprawie w dniu 26 czerwca 2012 r. skarżący ostatecznie sprecyzował przedmiot i żądanie skargi podając, że jest ona skarga na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia 28. 10. 2011 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Sądowa kontrola administracji publicznej odbywa się na zasadach przewidzianych w przepisach ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a. Zgodnie z treścią art. 3 § 2 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4a Na podstawie art. 2 § 3 ustawy Sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach. Podstawową kwestią w sprawie jest zatem konieczność ustalenia, czy zaskarżone przez skarżącego pismo Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia 28 października 2012 r., które skarżący uważa za decyzję administracyjną, mieści się w kategorii rozstrzygnięć podlegających kontroli sądu administracyjnego, wymienionych w przepisie art. 3 § 2 p.p.s.a. Wyjść należy od tego, iż .bezsporne jest, że skarżący w swoich pismach kierowanych w pierwszej kolejności do Komendanta Powiatowego Policji, a następnie w piśmie zwanym skargą, skierowanym do Komendanta Wojewódzkiego Policji domagał się : wypłacenia zaległych od 1 maja 2005 roku kwot z tytułu przysługującego mu równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, oraz wypłacania go w przyszłości, odsetek od tych kwot za zwłokę w ich wypłaceniu, odszkodowania w wysokości 30 000 złotych tytułem strat spowodowanych bezprawnym działaniem organów władzy (czy też wydania wiążącego oświadczenia woli codo roszczenia odszkodowawczego), oraz zadośćuczynienia, przy czym skarżący nie określił wysokości kwoty jak jego zdaniem należy mu się tytułem zadośćuczynienia. Na uzasadnienie żądania wypłacenia zaległych kwot tytułem równoważnika, oraz odsetek od tych kwot skarżący wskazywał, że decyzja przyznająca mu prawo do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego obowiązuje i podlegać powinna egzekwowaniu w drodze egzekucji administracyjnej. Przedmiot żądań skierowanych przez skarżącego do Komendanta Powiatowego i Komendanta Wojewódzkiego Policji determinował więc rodzaj czynności podjętych przez te organy na skutek wniesienia tych żądań. Z urzędu sądowi wiadomo (akta tut. Sądu III SA/Kr 1018/09), że Komendant Wojewódzki Policji, decyzją z dnia [...] 2009 r. nr [...] znak: [...] orzekł (m.in.) uchylił w całości decyzję Komendanta Powiatowego Policji z dnia [...] 2009 r. nr [...], przyznającą K. J. od dnia 1 maja 2005 r. do dnia 12 maja 2005 r. równoważnik pieniężny za brak lokalu i wygaszającą z dniem 13 maja 2005 r. decyzję z [...] 1999 r. i orzekł o wygaśnięciu z dniem 1 maja 2005 r. decyzji Komendanta Powiatowego Policji nr [...] z dnia [...] 1999 roku o przyznaniu K. J. równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego w wysokości przysługującej policjantowi posiadającemu rodzinę. Powyższa decyzja Komendanta Wojewódzkiego była przedmiotem kontroli tut. Sądu, na skutek skargi wniesionej przez K. J. Wyrokiem z dnia 14 kwietnia 2011 r. sygn. akt III SA/Kr 1018/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę K. J. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia [...] 2009 r. nr [...]. Wyrok ten jest prawomocny, skarżący nie wniósł skargi kasacyjnej. Organy w pismach kierowanych do skarżącego twierdziły, że sprawa przysługiwania skarżącemu, będącemu obecnie emerytem policyjnym, równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego została ostatecznie załatwiona w/w decyzją KWP, która była przedmiotem kontroli sądowej w sprawie III SA/Kr 1018/09. Zdaniem sądu stanowisko organów należy uznać za słuszne i odpowiadające prawu. Istotnie, sprawa przysługiwania skarżącemu, jako emerytowi policyjnemu równoważnika za brak lokalu mieszkalnego została ostatecznie rozstrzygnięta decyzją Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia [...] 2009 r. nr [...]. Natomiast wyrok WSA w Warszawie w sprawie II SA/Wa 1032/08, był wynikiem kontroli sądowej decyzji administracyjnej stwierdzającej nieważność decyzji Komendanta Powiatowego Policji nr [...], przyznającej skarżącemu prawo do równoważnika. Sąd nie rozstrzygał natomiast kwestii uprawnienia do równoważnika za brak lokalu mieszkalnego skarżącego. Skoro zostało ostatecznie rozstrzygnięte, że skarżącemu nie przysługuje równoważnik za lokal mieszkalny od dnia 1 maja 2005 r., to w konsekwencji nie ma żadnych podstaw prawnych do rozważania i rozstrzygania kwestii wypłaty skarżącemu zaległych kwot - tj. tytułem równoważnika od 1 maja 2005 r. do dnia skierowania do skarżącego przez Komendanta Wojewódzkiego Policji pisma z dnia 28 października 2011 r., które skarżący określa mianem decyzji administracyjnej. Kwestia natomiast samej wypłaty równoważnika w okolicznościach wstrzymania tej wypłaty mogłaby być rozważana wówczas, gdyby skarżącemu istotnie prawo do równoważnika przysługiwało, natomiast organy nie wypłacałyby go, pomimo istnienia ku temu tytułu. Natomiast rozstrzyganie przez organy Policji po raz kolejny w przedmiocie przysługiwania skarżącemu prawa do równoważnika za brak lokalu mieszkalnego, w formie decyzji administracyjnej wyczerpywałoby przesłankę określoną przepisem art. 156 § 1 pkt. 3 kpa. Trzeba także wskazać, że obowiązującej ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz.U. z 2000, Nr 98, poz. 1071 ze zm.) nie zawiera przepisu, który mógłby stanowić podstawę do wydania decyzji w przedmiocie wypłacenia zaległego, należnego równoważnika za brak lokalu mieszkalnego. Pozostała żądania kierowane przez skarżącego do organów Policji począwszy od dnia 19 sierpnia 2011 r. aż do skierowania do skarżącego przez Komendanta Wojewódzkiego Policji pisma z 28 października 2011 r. także nie mogły być przedmiotem rozstrzygnięcia w formie decyzji administracyjnej. Zarówno kwestia odsetek od zaległych i należnych - jak twierdzi skarżący - kwot równoważnika, jak i odszkodowanie i zadośćuczynienie należą do roszczeń cywilnych, które rozpoznawane są przez sądy powszechne a nie na drodze administracyjnej. Organy Policji i w tych sprawach nie mogły wydać decyzji administracyjnej - ani korzystnej ani niekorzystnej dla skarżącego, ponieważ rozstrzyganie w tych sprawach nie leży w ich kompetencji Jeżeli natomiast skarżący uważa, że decyzja nr [...] o przyznaniu mu równoważnika pozostaje w mocy i nie ma wpływu na jej ważność i skuteczność prawomocny wyrok tut. Sądu III SA/Kr 1018/99, to egzekwowanie tej decyzji od organów Policji nie jest objęte przepisami ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2005 r. Nr 229, poz. 1954 ze zm.), co wynika z treści art. 2 tej ustawy, lecz egzekucji uregulowanej przepisami kodeksu postępowania cywilnego. Skoro wbrew twierdzeniom skarżącego wniesiona skarga nie dotyczyła decyzji administracyjnej, ani żadnego z aktów określonych w art. 3 § 2 p.p.s.a. to na podstawie przepisu art. 58 § 1 pkt. 1 p.p.s.a. należało orzec jak w sentencji.