III SA/Kr 1407/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wojciech Jakimowicz (spr.) Sędziowie NSA Krystyna Kutzner WSA Dorota Dąbek Protokolant Monika Wójcik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 maja 2014 r. sprawy ze skargi K. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 21 sierpnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu wypłaconych świadczeń z funduszu alimentacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. Pismem z dnia 28 lutego 2013 r. K. K. wystąpił do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej z wnioskiem o umorzenie zobowiązań wobec funduszu alimentacyjnego wraz z ustawowymi odsetkami z tytułu wypłaconych świadczeń z funduszu alimentacyjnego na osoby uprawnione: N. K., J. K. oraz B. K. W aktach organu pierwszej instancji znajduje się również pismo z dnia 28 lutego 2013 r. kierowane m.in. do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej zatytułowane jako "zgłoszenie udziału w sprawach" Fundacji Ochrony Praw Dziecka K. Z treści tego pisma wynika, że Fundacja zgłasza swój udział we wszystkich postępowaniach "dotyczących alimentów i ich egzekucji, kontaktów i wykonywania władzy rodzicielskiej" nad N. K., J. K. oraz B. K. Kierownik Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej działając z upoważnienia Burmistrza Miasta decyzją z dnia [...] 2013 r. znak: [...], na podstawie art. 27 ust. 1 oraz art. 30 ust. 1-3 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów, orzekł o odmowie umorzenia K. K. należności wraz z ustawowymi odsetkami z tytułu wypłaconych świadczeń z funduszu alimentacyjnego na osoby uprawnione: N. K., J . K. oraz B. K. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że wnioskiem z dnia 28 lutego 2013 r. K. K. zwrócił się do organu pierwszej instancji o umorzenie w całości należności z tytułu wypłaconych świadczeń z funduszu alimentacyjnego na osoby uprawnione: N. K., J. K. oraz B. K. W ocenie organu podniesione przez stronę okoliczności nie zasługują na uwzględnienie i zastosowanie art. 30 ust. 2 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów, w szczególności nie uzasadnia umorzenia przebywanie w zakładzie karnym. Ponadto zaległości powstały jeszcze przed umieszczeniem K. K. w zakładzie karnym. Organ przeanalizował również możliwość umorzenia należności na podstawie art. 30 ust. 1 ustawy, niemniej jednak stwierdził, że nie zostały spełnione przesłanki określone w powołanym przepisie. W uzasadnieniu decyzji podkreślono również, że rozpoznając wniosek uwzględniono nie tylko sytuację strony, ale również interes społeczny i słuszny interes obywateli. Od powyższej decyzji odwołanie w ustawowym terminie złożył K. K. Do odwołania dołączył kopię pozwu o zapłatę przeciwko Miejskiemu Ośrodkowi Pomocy Społecznej. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 21 sierpnia 2013 r., nr: [...], działając na podstawie art. 30 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (t.j.: Dz.U. z 2012 r. poz. 1228 ze zm.) oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że w przedmiotowej sprawie zastosowanie znajdują przepisy ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (t.j.: Dz. U. z 2012 r. poz. 1228). Zgodnie z art. 30 ust. 2 ustawy, organ właściwy wierzyciela może na wniosek dłużnika alimentacyjnego umorzyć jego należności z tytułu wypłaconych świadczeń z funduszu alimentacyjnego łącznie z odsetkami w całości lub w części, odroczyć termin płatności albo rozłożyć na raty, uwzględniając sytuację dochodową i rodzinną. Podkreślono, że rozstrzygnięcie w sprawie umorzenia należności z tytułu wypłaconych świadczeń z funduszu alimentacyjnego zapada w ramach uznania administracyjnego, o czym przesądza treść wyżej cytowanego art. 30 ust. 2 ustawy. Kontrola decyzji uznaniowej dokonywana przez Kolegium ma ustalić, czy dopuszczalne było wydanie decyzji zawierającej określone w niej rozstrzygnięcie, czy organ pierwszej instancji przy wydaniu decyzji nie przekroczył granic uznania dozwolonego prawem, czy właściwie ocenił stan faktyczny sprawy i czy należycie uzasadnił rozstrzygnięcie z uwzględnieniem obowiązujących przepisów prawa. W złożonym wniosku K. K. wniósł o umorzenie w całości należności z tytułu wypłaconych świadczeń z funduszu alimentacyjnego, wskazując, że obecnie przebywa z zakładzie karnym. W ocenie Kolegium organ pierwszej instancji słusznie wskazał, że przebywanie w zakładzie karnym nie uzasadnia umorzenia powstałego zadłużenia z tytułu wypłaconych świadczeń z funduszu alimentacyjnego. Umorzenie należności z tytułu wypłaconych świadczeń z funduszu alimentacyjnego ma charakter wyjątkowy i zachodzi jedynie wówczas, gdy na skutek obiektywnych okoliczności sytuacja dochodowa i rodzinna uniemożliwia zobowiązanemu wywiązanie się z ciążącego na nim obowiązku alimentacyjnego. Jak wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w wyroku z dnia 27 listopada 2012 r. (sygn. akt II SA/Ol 1196/12, LEX nr 1241109), odbywanie kary pozbawienia wolności nie jest okolicznością obiektywną lecz stanowi efekt - zabronionych z punktu widzenia prawa - działań osoby i nie może stanowić okoliczności uzasadniających umorzenie w trybie art. 30 ust. 2 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów należności z tytułu wypłaconych świadczeń z funduszu alimentacyjnego. Nie uzasadnia też umorzenia sama tylko hipotetyczna możliwość nie znalezienia pracy po opuszczeniu zakładu karnego (stanowisko takie zajął również Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 20 października 2011 r., sygn. akt I OSK 881/11, LEX nr 1149451, a także Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w wyroku z dnia 10 marca 2011 r., sygn. akt II SA/Bk 3/11, LEX nr 786775). Ponadto nawet trudna sytuacja materialna dłużnika alimentacyjnego aktualnie przebywającego w więzieniu, który jest człowiekiem w wieku produkcyjnym i zdrowym, może ulec korzystnej zmianie po opuszczeniu przez niego zakładu karnego i uzyskaniu wówczas możliwości podjęcia pracy. Jednocześnie podkreślono, że umorzenie należności w przedmiotowej sprawie prowadziłoby do przerzucenia obowiązku utrzymania dzieci dłużnika na wszystkich podatników, a zatem sprzeciwia się temu interes społeczny. Skargę na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 21 sierpnia 2013 r., nr: [...] złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie K. K. Skarżący zarzucił, że wydana decyzja sprzeciwia się interesowi społecznemu. Ponadto opisał swoją trudną sytuację życiową. Do skargi dołączył poświadczenie wydane przez Zastępcę Dyrektora Zakładu Karnego, że ubiegał się o zatrudnienie podczas pobytu w zakładzie karnym. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze podtrzymało swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniosło o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Podstawowa zasada polskiego sądownictwa administracyjnego została określona w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269), zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Zasada, że sądy administracyjne dokonują kontroli działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, została również wyartykułowana w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz.U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.). Z istoty kontroli wynika, że zasadność zaskarżonej decyzji podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania zaskarżonego rozstrzygnięcia. Kontrola działalności organów administracyjnych sprawowana jest przez Sąd pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Określone przez ustawodawcę kompetencje Sądu w fazie orzekania w sprawach ze skarg na decyzje administracyjne lub postanowienia zawarte w art. 145 § 1 pkt 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wskazują na kolejność kontroli dokonywanej przez Sąd z punktu widzenia istoty wad aktu administracyjnego, przy czym w pierwszej kolejności akt podlega badaniu z punktu widzenia istnienia wad skutkujących jego nieważnością, w dalszej kolejności wad postępowania uzasadniających wznowienie postępowania administracyjnego, następnie pozostałych wad postępowania z punktu widzenia możliwości ich istotnego wpływu na wynik postępowania, a wreszcie uchybień polegających na naruszeniu prawa materialnego mających wpływ na wynik sprawy. Stwierdzenie istnienia wad istotniejszych w myśl wyżej przyjętej hierarchii eliminuje potrzebę ustalania istnienia pozostałych wad (por. T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2005, s. 461). Podkreślić należy, że w świetle art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd nie ma obowiązku, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, do badania tych zarzutów i wniosków, które nie mają znaczenia dla oceny legalności zaskarżonego aktu (tak NSA w wyroku z dnia 11 października 2005 r., sygn. akt: FSK 2326/04). Sytuacja taka ma miejsce w przedmiotowej sprawie, w której Sąd dopatrzył się wad postępowania z punktu widzenia możliwości ich istotnego wpływu na wynik postępowania, które to wady nie były przedmiotem zarzutów skarżącego. W szczególności w tym stanie rzeczy tracą znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy zarzuty dotyczące kwestii poprawności merytorycznego rozstrzygnięcia. Nie można bowiem przyjąć, że rozstrzygnięcie, które zapadło w postępowaniu przeprowadzonym z takim naruszeniem prawa, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, jest rozstrzygnięciem prawidłowym. Zgodnie z art. 31 § 1-3 k.p.a. organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby występować z żądaniem: 1) wszczęcia postępowania, 2) dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny. Organ administracji publicznej, uznając żądanie organizacji społecznej za uzasadnione, postanawia o wszczęciu postępowania z urzędu lub o dopuszczeniu organizacji do udziału w postępowaniu. Na postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania lub dopuszczenia do udziału w postępowaniu organizacji społecznej służy zażalenie. Organizacja społeczna uczestniczy w postępowaniu na prawach strony. Z powyższej regulacji wynika, że z chwilą wpłynięcia do organu wniosku organizacji społecznej, którego treść wskazuje na to, że wyraża ona wolę uczestnictwa w postępowaniu administracyjnym, obowiązkiem organu jest ocena tego wniosku z punktu widzenia treści art. 31 § 1-3 k.p.a. Prowadzenie postępowania bez rozpatrzenia takiego wniosku jest istotnym naruszeniem prawa procesowego przejawiającym się w niewyjaśnieniu katalogu wszystkich podmiotów uprawnionych do uczestniczenia w tym postępowaniu, w sytuacji gdy ustawodawca zagwarantował organizacji społecznej prawo złożenia zażalenia – a w konsekwencji i skargi do sądu administracyjnego - na postanowienie o odmowie dopuszczenia do udziału w postępowaniu organizacji społecznej. Nierozpatrzenie wniosku organizacji społecznej o dopuszczenie do udziału w postępowaniu administracyjnym nie tylko zamyka temu podmiotowi prawo do drugiej instancji administracyjnej i narusza prawo do sądu w kwestii dopuszczenia do udziału w postępowaniu, lecz także z góry, bez zbadania ustawowych podstaw dopuszczenia, wyklucza możliwość uczestniczenia przez organizację społeczną w postępowaniu administracyjnym na prawach strony, a tym samym eliminuje możliwość brania przez nią czynnego udziału w postępowaniu ze wszystkimi tego konsekwencjami. Niewątpliwie zatem nierozpatrzenie wniosku organizacji społecznej z dnia 28 lutego 2013 r. o dopuszczenie do udziału w postępowaniu administracyjnym może mieć istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż może determinować treść merytorycznego rozstrzygnięcia. Niedostrzeżenie tego uchybienia przez organ odwoławczy wskazuje z kolei na dokonanie nieprawidłowej kontroli decyzji organu pierwszej instancji i nieprzeprowadzenie w sprawie należytego postępowania wyjaśniającego z naruszeniem art. 7 i art. 107 § 3 k.p.a. mogącym mieć w konsekwencji również wpływ na treść merytorycznego rozstrzygnięcia. Mając powyższe na uwadze należało uchylić decyzje organów obydwu instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 135 tej ustawy, zgodnie z którym sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. W przedmiotowej sprawie należy stwierdzić, że wskazane wyżej uchybienia dotyczą postępowań organów obydwu instancji i nie mogą być konwalidowane w postępowaniu przed organem drugiej instancji, gdyż działanie takie naruszałoby zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. W związku z tym uchylenie decyzji organów obydwu instancji jest niezbędne dla końcowego załatwienia sprawy. Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy, organ pierwszej instancji przed przystąpieniem do merytorycznego rozpoznania sprawy, rozpozna wniosek Fundacji Ochrony Praw Dziecka K z dnia 28 lutego 2013 r. zatytułowany jako "zgłoszenie udziału w sprawach", z treści którego wynika, że Fundacja zgłasza swój udział we wszystkich postępowaniach "dotyczących alimentów i ich egzekucji, kontaktów i wykonywania władzy rodzicielskiej" nad N. K., J. K. oraz B. K. W związku z pismem skarżącego z dnia 15 kwietnia 2014 r. "o doprowadzenie na posiedzenie sądu" należy wskazać, że w wyniku jego skargi uchylono decyzje organów obydwu instancji, a obecność stron na rozprawie nie jest obowiązkowa. Ich niestawiennictwo nie wstrzymuje rozpoznania sprawy.