III SA/Kr 1409/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Halina Jakubiec (spr.) Sędziowie WSA Barbara Pasternak WSA Janusz Bociąga Protokolant Aleksandra Grabiec po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 lutego 2017 r. sprawy ze Starosty D na wystąpienie pokontrolne Wojewody z dnia 31 maja 2016 r. nr [...] w przedmiocie nakazu powołania na stanowisko Dyrektora Powiatowego Urzędu Pracy w D osoby spełniającej warunki wynikające z przepisu ustawy skargę oddala. Wojewoda, powołując się na przepis art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (t. jedn., Dz.U z 2015 r., poz. 149 ze zm. – dalej ustawa o.p.z.) w wystąpieniu pokontrolnym z dnia 31 maja 2016 r. nr [...] poprzedzonym kontrolą doraźną, której celem było określenie spełnienia przez Dyrektora Powiatowego Urzędu Pracy w D S. P. wymogów kwalifikacyjnych określonych dla dyrektorów urzędów pracy w przepisie art. 9 ust. 5 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (t. jedn., Dz.U. z 2015 r., poz. 149 ze zm.), nakazał Staroście D powołanie na to stanowisko osoby spełniającej warunki określone ustawą o.p.z. W treści wystąpienia Wojewoda powołał art. 9 ust. 5 ustawy o.p.z. stanowiący, że starosta powołuje dyrektora powiatowego urzędu pracy wyłonionego w drodze konkursu spośród osób posiadających wykształcenie wyższe oraz co najmniej 3 - letni staż pracy w publicznych służbach zatrudnienia lub co najmniej 5 – letni staż pracy w innych instytucjach rynku pracy. Starosta odwołuje dyrektora powiatowego urzędu pracy po uzyskaniu opinii powiatowej rady rynku pracy. Opinia powiatowej rady rynku pracy nie jest wymagana w przypadkach, o których mowa w art. 52 i 53 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. – Kodeks pracy oraz w przypadku odwołania dyrektora powiatowego urzędu pracy na jego wniosek". Przepis art. 6 ust. 2 tej ustawy określa, że: publiczne służby zatrudnienia tworzą organy zatrudnienia wraz z powiatowymi i wojewódzkimi urzędami pracy, urzędem obsługującym ministra właściwego do spraw pracy oraz urzędami wojewódzkimi, realizującymi zadanie określone ustawą. Przepis art. 2 ust. 1 pkt 17 ustawy o.p.z. stanowi, że organami zatrudnienia są: minister właściwy do spraw pracy, wojewodowie, marszałkowie województw i starostowie. Instytucjami rynku pracy realizującymi zadanie określone w ustawie są wymienione w art. 6 ust. 1 pkt 2 – 6 ustawy: Ochotnicze Hufce Pracy, agencje zatrudnienia, instytucje szkoleniowe, instytucje dialogu społecznego oraz instytucje partnerstwa lokalnego. W dniu kontroli udostępnione zostały kontrolującym dokumenty aplikacyjne S. P. złożone przez niego na potwierdzenie spełniania wymogów kwalifikacyjnych na etapie przeprowadzanego naboru na stanowisko Dyrektora Powiatowego Urzędu Pracy w D: CV aplikanta, list motywacyjny aplikanta, dyplom ukończenia Akademii Rolniczej i uzyskania tytułu magistra inżyniera rolnictwa z dnia 21 czerwca 1974 roku (kserokopia), świadectwo pracy z dnia 30 czerwca 1977 roku, wydane przez Zakład Doświadczalny Uprawy Nawożenia i Gleboznawstwa, B (kserokopia), świadectwo pracy z dnia 31 października 1990 roku, wydane przez Urząd Wojewódzki (kserokopia), świadectwo pracy z dnia 4 lipca 1994 roku, wydane przez Wojewódzką Stację Kwarantann i Ochrony Roślin (kserokopia), świadectwa pracy: z dnia 19 listopada 2002 roku, dwa z dnia 2 grudnia 2010 roku i z 5 grudnia 2014 roku, wydane przez Urząd Gminy (kserokopie), uchwała Nr [...] Rady Miejskiej w D z 24 września 2000 roku w sprawie przystąpienia Gminy D do Stowarzyszenia "P" (kserokopia), statut Stowarzyszenia "P" (kserokopia), str. l - 15, wydruk z internetowej bazy organizacji pozarządowych i instytucji z daty 11 grudnia 2014 roku, dotyczący Stowarzyszenia "P", wydruk z Biuletynu Informacji Publicznej w Województwie: uchwała Nr [...] Rady Miejskiej w D z 28 października 2010 roku w sprawie wystąpienia Gminy D ze Stowarzyszenia "P" (kserokopia), uchwała NR [...] Rady Miejskiej w D z dnia 28 października 2010 roku w sprawie przystąpienia Gminy D jako członka zwyczajnego do Lokalnej Grupy Działania, stowarzyszenia w rozumieniu ustawy z dnia 7 marca 2007 roku o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. Nr 64, poz. 427) o nazwie Partnerstwo dla Rozwoju obszarów Wiejskich Ekonomika - Nauka - Tradycja "P" Lokalna Grupa Działania (kserokopia), statut Stowarzyszenia Partnerstwo dla Rozwoju Obszarów Wiejskich Ekonomika-Nauka - Tradycja "P" Lokalna Grupa Działania (kserokopia), str. 1-9. Ponadto, przedstawiono kontrolującym umowę o pracę z 31 grudnia 2014 roku, z której wynika, iż S. P. został zatrudniony na stanowisku Dyrektora Powiatowego Urzędu Pracy w D, od dnia 1 stycznia 2015 roku. Z wyjaśnień Starosty D z dnia 31 marca 2016 r. wynikało, że Komisja konkursowa powołana do wyłonienia kandydata na stanowisko Dyrektora Powiatowego Urzędu Pracy w D w I etapie konkursu stwierdziła posiadanie przez S. P. co najmniej pięcioletniego stażu pracy w innych instytucjach rynku pracy (zgodnie z przepisem art. 9 ust. 5 ustawy o promocji i instytucjach rynku pracy). Stowarzyszenie Partnerstwo dla Rozwoju Obszarów Wiejskich Ekonomika-Nauka-Tradycja "P" Lokalna Grupa Działania w M, którego wiceprezesem był S. P. działa w zakresie aktywizacji oraz rozwoju obszarów wiejskich oraz działa na rzecz rozwoju społeczno-gospodarczego obszarów wiejskich, z czego wynika, że przeciwdziała bezrobociu. Ponadto ze Statutu Stowarzyszenia "P" wynika, że również działa ono na rzecz partnerstwa lokalnego. S. P. przedstawił ponadto świadectwa pracy, które potwierdziły ponad 40-letnie doświadczenie na stanowiskach kierowniczych, w tym od ponad 20 lat na stanowisku Burmistrza. Starosta D potwierdził, że nie posiada indywidualnej interpretacji Ministerstwa Pracy i Polityki Społecznej w kwestii czy S. P. spełnia wymogi z w/w ustawy, natomiast Komisja Konkursowa podczas prac pozyskała wydruki ze strony Ministerstwa Pracy i Polityki Społecznej dotyczące interpretacji pojęcia "Instytucje rynku pracy", do których zaliczane są "Instytucje partnerstwa lokalnego", rozumiane jako instytucje realizujące inicjatywy partnerów rynku pracy, tworzone na rzecz realizacji zadań określonych ustawą i wspieranych przez organy samorządu terytorialnego. Ponadto Komisja Konkursowa zapoznała się z podręcznikiem "Przez współpracę do sukcesu". W oparciu o przedstawioną dokumentację Wojewoda uznał, że S. P. w dniu powołania na stanowisko Dyrektora Powiatowego Urzędu Pracy w D posiadał wykształcenie wyższe, tym samym spełniał warunek dotyczący poziomu wykształcenia, wynikający z przepisu art. 9 ust. 5 ww. ustawy o.p.z. Natomiast ocena dokumentów przedłożonych przez S. P. na potwierdzenie posiadanego stażu pracy na etapie przeprowadzonego naboru na stanowisko Dyrektora Powiatowego Urzędu Pracy w D doprowadziła organ nadzoru do wniosku, że S. P. nie wykazał wymaganego ustawą stażu pracy ani w publicznych służbach zatrudnienia ( co nie jest sporne ) ani w innych instytucjach rynku pracy, a mianowicie odmówił uznania reprezentacji przez S. P. jako Burmistrza Gminy D w Stowarzyszeniu Partnerstwo dla Rozwoju Obszarów Wiejskich Ekonomika-Nauka-Tradycja "P" Lokalna Grupa Działania w M oraz w Stowarzyszeniu "P" , uznanych ( bezspornie ) za instytucje rynku pracy. Ocena została ujęta w formie tabeli str. 4-6 wystąpienia. Organ nie zaliczył okresów zatrudnienia wskazanych w tabeli od nr 1 do 7 do ustawowego wymaganego stażu pracy w rozumieniu ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy: w Urzędzie Miasta D: na stanowisku Burmistrza D, w Wojewódzkiej Stacji Kwarantanny i Ochrony Roślin Oddział Rejonowy D na stanowisku Kierownika Oddziału Rejonowego, w Urzędzie Miasta i Gminy Ż na stanowisku Kierownika Referatu Rolnictwa i Handlu, w Urzędzie Wojewódzkim na stanowisku Dyrektora Wydziału Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej i zastępcy Dyrektora Wydziału oraz w Zakładzie Doświadczalnym Uprawy, Nawożenia i Gleboznawstwa B na stanowisku stażysty, specjalisty, starszego specjalisty kierownika gospodarstwa, z uwagi na fakt, że nie można uznać, że było to zatrudnienie w publicznych służbach zatrudnienia lub innych instytucjach rynku pracy. Ocena ta nie jest między stronami kontrowersyjna. Sporne jest natomiast stanowisko organu nadzoru odmawiające zliczenia do "okresu stażu pracy " w publicznych służbach zatrudnienia lub innych instytucjach rynku pracy" reprezentacji przez S. P. Gminy D w Stowarzyszeniu P oraz w Stowarzyszeniu Partnerstwo dla Rozwoju Obszarów Wiejskich Ekonomika – Nauka – Tradycja P Lokalna Grupa Działania w M, a własnie ten okres uznany został przez komisje konkursową za spełnienie wymogu z art. 9 ust. 5 ustawy o.p.z. jako staż pracy w instytucjach rynku pracy. Zdaniem Wojewody cechą wspólną dla pojęć "staż pracy" jest łączny okres zatrudnienia, od którego uzależnione jest uzyskanie określonego prawa. Do stażu pracy zalicza się wykonywanie pracy na podstawie umowy o pracę oraz umów cywilnoprawnych. Kryterium stażu kandydata na dyrektora powiatowego urzędu pracy pozostaje w ścisłym związku z potrzebą realizacji ustawowych celów Państwa w zakresie promocji zatrudnienia, łagodzenia skutków bezrobocia oraz aktywizacji zawodowej. We wnioskach wystąpienia wskazano, że okresy zatrudnienia, wykazane w tabeli w poz. 1-7, udokumentowane przedłożonymi świadectwami pracy, nie mogą zostać zaliczone do ustawowo wymaganego dla kandydata na stanowisko dyrektora powiatowego urzędu pracy stażu pracy, z uwagi na to, iż poszczególni pracodawcy nie stanowią instytucji rynku pracy w rozumieniu ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. Odnosząc się do ustaleń, iż S. P. w trakcie sprawowania funkcji Burmistrza D reprezentował Gminę D w Stowarzyszeniach: "P" oraz Partnerstwo dla Rozwoju Obszarów Wiejskich Ekonomika - Nauka - Tradycja "P" Lokalna Grupa Działania organ nadzoru powołując się na przepis art. 6 ust. 7 ww. ustawy stanowiący, że instytucją partnerstwa lokalnego jest grupa instytucji realizujących na podstawie umowy przedsięwzięcia i projekty na rzecz rynku pracy, przyznał, że w świetle tego przepisu, ww. stowarzyszenia mogą zostać uznane za instytucje partnerstwa lokalnego. Jednakże, pomimo tego, że ze statutów ww. Stowarzyszeń wynika, że wśród zadań statutowych znajdowały się zadania z zakresu promocji zatrudnienia, okresy pełnienia funkcji reprezentanta Gminy D przez S. P. nie mogą zostać zaliczone do ustawowo wymaganego stażu pracy. Wskazuje na to fakt, że w okresach tych S. P. nie był związany z ww . Stowarzyszeniami umową o pracę ani umową cywilnoprawną, w których dominowałyby cechy stosunku pracy, a funkcja wiceprezesa Zarządu Stowarzyszenia Partnerstwo dla Rozwoju Obszarów Wiejskich Ekonomika - Nauka — Tradycja "P" Lokalna Grupa Działania pełniona przez okres 2 lat nie wpływa na ocenę długości stażu pracy w instytucjach rynku pracy ( który winien w tym przypadku wynosić 5 lat). Podsumowując, organ wskazał, że S. P. w świetle ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, zarówno w dniu powołania jak i dniu kontroli, nie spełniał określonych ustawowo wymogów w zakresie posiadania co najmniej 3-letniego stażu pracy w publicznych służbach zatrudnienia lub co najmniej 5-letniego stażu pracy w innych instytucjach rynku pracy. Oznacza to, iż powołanie S. P. na stanowisko Dyrektora Powiatowego Urzędu Pracy w D, nastąpiło z naruszeniem art. 9 ust. 5 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. Funkcję Dyrektora Powiatowego Urzędu Pracy w D pełni obecnie osoba, nie spełniająca wymogów wynikających z art. 9 ust. 5 ww. ustawy. Organ nie zakwestionował przy tym funkcji S. P. jako reprezentanta Gminy D w ww. stowarzyszeniach i zaliczył je do "innych instytucji rynku pracy", jednak uznał, że nie został wykazany odpowiedni staż pracy. Staż pracy jest utożsamiany z pojęciem zatrudnienia. Nie można z tego względu zaliczyć jako 6 – letniego stażu pracy w dwóch stowarzyszeniach i równocześnie 20 letniego stażu pracy na stanowisku Burmistrza. Współpraca z podmiotami gospodarczymi, samorządami gminnymi i stowarzyszeniami na terenie powiatu wynikała z funkcji i zadań, jakie zostały powierzone S. P., w ramach obowiązków wynikających z pełnionej funkcji Burmistrza i zawartej z nim umowy o pracę. Zdaniem organu należy mieć na względzie, iż zgodnie z art. 8 ustawy z dnia 21 listopada 2008 roku o pracownikach samorządowych (Dz.U. z 2014 r., poz. 1202 ze zm.) pracodawcą dla wójta, burmistrza jest urząd gminy, który w świetle przepisów ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, nie stanowi publicznych służb zatrudnienia, ani instytucji rynku pracy. W związku z tym, pełnienie funkcji Burmistrza i roli reprezentanta Gminy w poszczególnych stowarzyszeniach, nie stanowi stażu pracy, o jakim mowa w art. 9 ust. 5 ww. ustawy. Pomimo, iż ze statutów ww. stowarzyszeń wynika, że wśród zadań statutowych znajdowały się zadania z zakresu promocji zatrudnienia, okresy pełnienia przez S. P. funkcji reprezentanta Gminy D, nie mogą zostać zaliczone do ustawowo wymaganego stażu pracy, w świetle art. 9 ust. 5 ustawy, a dołączone do pisma z 5 maja 2016 roku, znak: [...], referencje S. P., wydane w dniu10 grudnia 2014 roku przez Partnerstwo dla Rozwoju Obszarów Wiejskich Ekonomika - Nauka - Tradycja "P" Lokalna Grupa Działania, nie mają wpływu na dokonaną ocenę. Zalecenia pokontrolne wskazywały na konieczność powołania na stanowisko Dyrektora Powiatowego Urzędu Pracy w D osoby spełniającej warunki wynikające z przepisu art. 9 ust. 5 ustawy o promocji zatrudnieni i instytucjach rynku pracy w trybie tym przepisem określonym w terminie do 90 dni od otrzymania niniejszego wystąpienia pokontrolnego. Starosta D pismem z dnia 14 czerwca 2016 r. (nadanym w dniu 15 czerwca 2016 r.) wniósł zastrzeżenia do zalecenia pokontrolnego, zarzucając naruszenie przepisu art. 9 ust. 5 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że do stażu pracy w rozumieniu tego przepisu mogą zostać zaliczone jedynie okresy świadczenia pracy na podstawie umowy o pracę lub umowy cywilnoprawnej. Wojewoda odpowiedział w dniu 23 czerwca 2016 r., pismem doręczonym Staroście D w dacie 27 czerwca 2016 r., którego treść jest tożsama ze stanowiskiem wyrażonym w wystąpieniu pokontrolnym. Starosta D w dniu 8 lipca 2016 r. wezwał Wojewodę do usunięcia naruszenia prawa. Wojewoda udzielił odpowiedzi na wezwanie pismem z dnia 21 lipca 2016 r., doręczonym stronie skarżącej w dniu 1 sierpnia 2016 r. Wystąpienie pokontrolne stało się przedmiotem skargi Starosty D do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, w której Starosta D zarzucił naruszenie przepisu art. 9 ust. 5 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że do stażu pracy w rozumieniu tego przepisu mogą zostać zaliczone wyłącznie okresy świadczenia na podstawie umowy o pracę lub umowy cywilnoprawnej oraz wnosząc o jego uchylenie. Przyjęcie wykładni Wojewody co do rozumienia stażu pracy w instytucjach partnerstwa lokalnego prowadzi według Starosty do bezpodstawnej eliminacji osób posiadających wieloletnie doświadczenie nabyte w okresie pracy na rzecz tych instytucji, jedynie z tego powodu, że podstawą świadczenia pracy nie była umowa o pracę, ani umowa cywilnoprawna. Wykładnia pojęcia "stażu pracy" winna uwzględniać cel ustawodawcy, by kandydaci ubiegający się o stanowisko dyrektora urzędu pracy legitymowali się odpowiednią wiedzą i doświadczeniem. Skarga podnosi też okoliczność, iż stowarzyszenia, w których S. P. pełnił funkcje są zrzeszeniami osób o celach niezarobkowych. Brak odpłatnej umowy wiążącej stowarzyszenie z jego członkami czy osobami pełniącymi funkcję nie oznacza, że między tymi podmiotami nie istnieje jakikolwiek stosunek prawny. Istnieje bowiem więź organizacyjno - prawna, która powstaje mocą aktu powołania, natomiast dla powstania stosunku pracy czy zlecenia niezbędna jest dodatkowa czynność prawna w postaci zawarcia umowy o pracę czy umowy zlecenia. S. P. był członkiem założycielem w Stowarzyszeniu P od dnia 18 kwietnia 2006 r. Od dnia 24 września 2008 r. do dnia 28 października 2010 r. reprezentował Gminę D w stowarzyszeniu. Funkcję członka Rady Opiniodawczo – Doradczej tego stowarzyszenia pełnił od dnia 18 kwietnia 2006 r. do dnia 28 października 2010 r. (ponad 4 lata). Natomiast w L pełnił funkcję wiceprezesa od dnia 26 października 2012 r. do dnia 7 kwietnia 2015 r. (również przez okres ponad 4 – letni). Spełniał zatem na dzień naboru na stanowisko dyrektora urzędu pracy wymóg legitymowania się co najmniej 5 – letnim stażem pracy w innych instytucjach rynku pracy. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów powszechnych (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 1066) oraz w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm., dalej p.p.s.a.) kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 cytowanej ustawy dokonywana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W zakresie kognicji sadów administracyjnych leży także rozstrzyganie sporów kompetencyjnych o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Eliminacja z obrotu prawnego aktu wydanego przez organ administracyjny jest możliwa tylko wtedy, gdy sąd stwierdzi, że doszło naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a.), a także, gdy decyzja lub postanowienie organu dotknięte jest wadą nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Przed przystąpieniem do merytorycznej analizy sprawy wskazać należy, że zaskarżone do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zalecenie pokontrolne zawarte w wystąpieniu pokontrolnym Wojewody z dnia 31 maja 2016 r. r. należy zakwalifikować, jako akt nadzoru z art. 3 § 2 pkt 7 p.p.s.a., w szerokim rozumieniu wymienionego przepisu, gdyż dotyczący również starosty, który wprawdzie nie jest organem jednostki samorządu terytorialnego (których to organów dotyczy nadzór kontrolowany przez sądy administracyjne z mocy art. 3 § 2 pkt 7 p.p.s.a.), to jednak na podstawie art. 5 § 2 pkt 6 kpa, jest traktowany jako organ jednostki samorządu terytorialnego (por. wyrok WSA w Kielcach z dnia 28 lutego 2012 r. sygn. akt II SA/Ke 46/12, wyrok NSA z dnia 7 lutego 2013 r. sygn. akt I OSK 1278/12, Lex). Wobec powyższego, po myśli art. 1 § 1 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz art. 1 ustawy p.p.s.a., skarga w niniejszej sprawie była dopuszczalna. Stosownie do treści art. 53 § 2 p.p.s.a. przed wniesieniem skargi do Sądu skarżący wezwał organ do usunięcia naruszenia prawa, a wezwanie to nie zostało przez organ nadzoru uwzględnione. Skarga wniesiona została na zalecenie pokontrolne, które było wynikiem postępowania nadzorczego Wojewody przeprowadzonego w trybie art. 10 ust. 1 pkt 2 i 5 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy ( u.p.z.). Stosownie do treści art. 10 ust. 1 pkt 2 i 5 o.p.z. do zadań wojewody w zakresie polityki rynku pracy należy sprawowanie nadzoru nad realizacją zadań wykonywanych przez marszałka województwa lub starostę, wojewódzkie lub powiatowe urzędy pracy, oraz inne podmioty, zwane dalej "jednostkami kontrolowanymi", w szczególności w zakresie spełniania wymogów kwalifikacyjnych określonych dla dyrektorów i pracowników urzędów pracy oraz kontroli realizacji innych zadań, wynikających z ustawy, wykonywanych przez samorząd terytorialny lub inne podmioty. Art. 111 stanowi, że wojewoda sprawuje nadzór, o którym mowa w art. 10 ust. 1, w szczególności przez: 1) badanie dokumentów i danych, niezbędnych do sprawowania nadzoru lub kontroli; 2) wykonywanie niezbędnych do celów nadzoru lub kontroli odpisów, wyciągów z dokumentów lub kserokopii oraz zestawień i obliczeń sporządzonych na podstawie dokumentów; 3) przeprowadzanie oględzin obiektów i pomieszczeń oraz obserwację przebiegu czynności objętych nadzorem lub kontrolą; 4) żądanie od pracowników kontrolowanej jednostki udzielania informacji w formie ustnej i pisemnej w związku z czynnościami nadzorczymi lub kontrolnymi; 5) wzywanie i przesłuchiwanie świadków; 6) zwracanie się o wydanie opinii przez biegłych i specjalistów z zakresu rynku pracy. informacje o jednostce W myśl art. 9 ust. 5 ustawy starosta powołuje dyrektora powiatowego urzędu pracy wyłonionego w drodze konkursu spośród osób posiadających wykształcenie wyższe oraz co najmniej 3-letni staż pracy w publicznych służbach zatrudnienia lub co najmniej 5-letni staż pracy w innych instytucjach rynku pracy. Starosta odwołuje dyrektora powiatowego urzędu pracy po uzyskaniu opinii powiatowej rady rynku pracy. Opinia powiatowej rady rynku pracy nie jest wymagana w przypadkach, o których mowa w art. 52 i art. 53 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. - Kodeks pracy, oraz w przypadku odwołania dyrektora powiatowego urzędu pracy na jego wniosek. W ocenie organu nadzoru S. P., który w wyniku konkursu, został wybrany na stanowisko Dyrektora Powiatowego Urzędu Pracy D, nie udokumentował spełnienia warunku wynikającego z art. 9 ust. 5 ustawy, tj. 5 – letniego stażu pracy w innych instytucjach rynku pracy. Należy zauważyć, że z treść normatywna przytoczonego powyżej art. 111 ustawy wskazuje na szerokie uprawnienia organu w trakcie postępowania nadzorczego. Organ nie tylko poddaje analizie przedłożoną dokumentację, ale również ma prawo sięgnąć po instrumenty natury procesowej, takie jak przesłuchanie świadków, oględziny, a nawet zwrócenie się o opinię do biegłego. Dowodzi to tego, iż celem postępowania nadzorczego jest ustalenie istotnych dla sprawy okoliczności, a nie samo jedynie stwierdzenie, że postępowanie konkursowe, mogło być ewentualnie dotknięte uchybieniami. Organ nadzoru został upoważniony do stosowania instrumentów procesowych pozwalających na zbadanie i ustalenie czy stan faktyczny sprawy odpowiada przepisowi prawa materialnego, a dopiero w wyniku negatywnych ustaleń w tym zakresie, na podstawie art. 113 ust. 1 ustawy może przekazać jednostce kontrolowanej odpowiednie zalecenia, pouczenia oraz wnioski i uwagi. W analizowanej sprawie przedmiotem badania organu nadzoru była kwestia spełnienia przez wyłonionego w drodze konkursu kandydata na stanowisko Dyrektora Powiatowego Urzędu Pracy w D wymogu 5 – letniego stażu pracy w instytucjach rynku pracy – w rozumieniu ustawy. Należy przypomnieć, że w sprawie nie jest sporne zagadnienie interpretacji użytego w art. 9 ust. 5 pojęcia – "inne instytucje rynku pracy". Organ nadzoru podzielił stanowisko Starost D, że instytucje rynku pracy, w których kandydat na stanowisko dokumentował staż pracy (Stowarzyszenie Partnerstwo dla Rozwoju Obszarów Wiejskich Ekonomika Nauka Tradycja "P" Lokalna Grupa Działania w M oraz Stowarzyszenie "P" ) spełniają ustawowe wymogi, a przeprowadzona przez strony interpretacja jest w tym zakresie zgodna z przepisami prawa. Istotę sporu w sprawie stanowi kwestia udokumentowania przez S. P. stażu pracy w tych instytucjach rynku pracy, bowiem według organu nadzoru do wymaganego stażu pracy można zaliczyć jedynie taką pracę na rzecz tych instytucji ryku pracy , która była świadczona na podstawie umowy o pracę, lub w oparciu o umowy o charakterze cywilnoprawnym. Uczestnictwo w działalności tych Stowarzyszeń polegające na reprezentowaniu Gminy w której S. P. był Burmistrzem nie mieści się w zakresie pojęcia "stażu pracy". Natomiast argumentacja Starosty D skupiona jest wyłącznie na aspekcie uzyskania przez S. P. wiedzy i doświadczenia w zakresie stosowania instrumentów przewidzianych ustawą o promocji zatrudnienia. Strona skarżąca interpretuje "staż pracy" jako szeroko rozumianą działalność na rzecz tych Stowarzyszeń, niezależnie od charakteru stosunku pranego stanowiącego tytuł tej działalności. Istotnie przepisy ustawy o promocji zatrudnienia nie definiują pojęcia stażu pracy, natomiast posługują się pojęciem okresu zatrudnienia jak np. w art. 1 ust.3 pkt 1 ustawodawca określił, że ustawa ma zastosowanie do obywateli polskich poszukujących i podejmujących zatrudnienie lub inną pracę. Takie użycie wyrażeń "zatrudnienie lub inna praca zarobkowa" sugeruje, że pojęcie pracy zakresem swym obejmuje zarówno zatrudnienie jak i inne formy pracy. Podobnie też uprawnienie do świadczeń ustawą tą przewidzianych ( tj. uprawnienia do zasiłku ) ustawodawca uzależnił między innymi od zatrudnienia i osiągania wynagrodzenia w kwocie co najmniej minimalnego(...) ( art. 71 ust.1 pkt 2 lit. a ustawy u.p.z. ) lub wykonywania pracy w oparciu o umowę o pracę nakładczą ( lit. b tego przepisu ) lub świadczenia usług na podstawie umowy agencyjnej lub umowy zlecenia czy innej umowy i osiągania z tego tytułu dochodu ( .... ). Należy stąd wnioskować, że staż pracy jest pojęciem szerokim, obejmującym łączny okres zatrudnienia tj. czas, w którym pracownik pozostawał w stosunku pracy, czyli wykonywał pracę na podstawie umowy o pracę, powołania, wyboru, mianowania lub spółdzielczej umowy o pracę, a także( co pozostaje też w zgodnie z orzecznictwem Sądu Najwyższego ), wykonywana pracy w oparciu o umowy cywilnoprawne, bowiem z zasady swobody umów wynika prawo stron do wyboru rodzaju stosunku pracy, na podstawie którego praca będzie świadczona. Należy jednak z całą stanowczością zauważyć, że na tle nawet tak szerokiego pojęcia stażu pracy statuują je dwa podstawowe elementy: po pierwsze - zatrudnienia, które obejmuje świadczenie pracy w oparciu o umowę o pracę, a także w oparciu o inne umowy cywilnoprawne, oraz po wtóre- uzyskiwanie z tego tytułu dochodu. Nie sposób zatem z pojęciem stażu pracy jakim posługuje się ustawodawca na gruncie analizowanej ustawy o.p.z., łączyć inne formy aktywności, nawet jeżeli jej efektem jest uzyskanie szczególnej wiedzy lub praktycznych umiejętności. Wbrew sugestiom i stanowisku strony skarżącej, analiza przepisu art. 9 ust.5 ustawy o.p.z. nie pozostawia wątpliwości, że nie ma podstaw do odmiennego rozumienia stażu pracy w publicznych służbach zatrudnienia od stażu pracy w innych instytucjach rynku pracy. Z tego powodu nie można uznać za trafny argument, że skoro Stowarzyszenie Partnerstwo dla Rozwoju Obszarów Wiejskich Ekonomika Nauka Tradycja "P" Lokalna Grupa Działania w M oraz Stowarzyszenie "P" prowadziły działalność non profit, to nie można wymagać aby działalność w tych stowarzyszeniach miała charakter zatrudnienia w oparciu o jakakolwiek umowę o charakterze odpłatnym. Nawiasem mówiąc nie jest wykluczone nieodpłatne wykonywanie umowy np. umowy zlecenia ( art. 735 kodeksu cywilnego) . Gdyby ustawodawca określając warunki, jakie spełniać powinien kandydat na dyrektora urzędu pracy, odmiennie traktował kwestie stażu pracy w publicznych służbach zatrudnienia od stażu pracy w innych instytucjach rynku pracy, to niewątpliwie uczyniłby to. Nie można przyjąć, że użycie tego pojęcia w tym samym przepisie zarówno w odniesieniu do publicznych służb zatrudnienia, jak i innych instytucji rynku pracy jest przypadkowe i niezamierzone. Zadaniem tego przepisu było uściślenie kryteriów, których spełnienie jest warunkiem koniecznym do zajmowania stanowiska dyrektora urzędu pracy, w przeciwnym wypadku ustawodawca posłużyłby się innym wyrażeniem jak np. posiadanie doświadczenia w związku ze stosowaniem przepisów ustawy o promocji zatrudnienia. Z przedłożonej dokumentacji aplikacyjnej wynika, że S. P. pełniąc w okresie od 4 lipca 1994 do 5 rudnia 2014 r. ( łącznie ) funkcję Burmistrza Gminy D, na mocy uchwał :Nr [...] Rady Miejskiej w D z 24 września 2000 r. w sprawie przystąpienia Gminy D do Stowarzyszenia "P Województwie [...]: (uchwała Nr [...] Rady Miejskiej w D z 28 października 2010 r. w sprawie wystąpienia Gminy D ze Stowarzyszenia "P") uchwały NR [...] Rady Miejskiej w D z 28 października 2010 r. w sprawie przystąpienia Gminy D jako członka zwyczajnego do Lokalnej Grupy Działania o nazwie Partnerstwo dla Rozwoju obszarów Wiejskich Ekonomika - Nauka - Tradycja "P, reprezentował Gminę D w tych Stowarzyszeniach. W świetle powyższych rozważań reprezentowanie Gminy nie stanowi zatrudnienia odpowiadającego stażowi pracy wymaganemu w art. 9 ust. 5 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, choć niewątpliwie przyczyniło się do uzyskania doświadczenia i wiedzy w zakresie objętym działalnością w/w Stowarzyszeń. Tym samym okres reprezentowania Gminy D przez pełniącego funkcje Burmistrza tej Gminy - S. P. , w stowarzyszeniach uznanych za instytucje ryku pracy, nie jest stażem pracy w tych stowarzyszeniach , lecz stażem pracy , zgodnie z przedłożonymi świadectwami pracy - w Urzędzie Gminy D. Mając na uwadze, że poza w/w Stowarzyszeniami, żaden z podmiotów gdzie zatrudniony był S. P. nie stanowił instytucji rynku pracy ani publicznych służb zatrudnienia ( co jest bezsporne ), nie można uznać , że spełniony został warunek posiadania stażu pracy określonego przepisem art.9 ust.5 o.p.z. Z tych względów skarga została oddalona na podstawie art. 151 p.p.s.a.