III SA/Kr 1410/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Kazimierz Bandarzewski Sędziowie WSA Janusz Kasprzycki (spr.) WSA Barbara Pasternak Protokolant sekretarz sądowy Renata Nowak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 lutego 2017 r. sprawy ze skargi I. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 9 sierpnia 2016 r. nr [....] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia wychowawczego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji Zaskarżoną przez I. S., dalej skarżącą, decyzją z dnia 9 sierpnia 2016 r. nr [...], wydaną na podstawie przepisu art. 2, 5, 7 ust. 1 – 3 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowaniu dzieci (Dz. U. z 2016 r., poz. 195, zwanej dalej ustawą o pomocy państwa w wychowaniu dzieci), art. 3 pkt 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 114 ze zm., dalej zwanej ustawą o świadczeniach rodzinnych) oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. jedn., Dz.U. z 2016 r., poz., 23) Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Miasta i Gminy z dnia [...] 2016 r. nr [...] orzekającą o odmowie przyznania skarżącej (uprzednio I. N.) świadczenia wychowawczego na dziecko K. N., data urodzenia [...] 2007 r. Powyższa decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym: Na skutek wniosku skarżącej, złożonego w dniu 4 kwietnia 2016 r., Burmistrz Miasta i Gminy w dniu [...] 2016 r. wydał decyzję nr [...] orzekając o odmowie przyznania skarżącej (uprzednio I. N.) świadczenia wychowawczego na dziecko K. N., data urodzenia [...] 2007 r., ze względu na przekroczenie kwoty progowej miesięcznego dochodu rodziny. Odwołując się od powyższej decyzji, skarżąca podniosła, że organ niezasadnie doliczył do dochodu rodziny za 2014 r. dochód jej obecnego męża - M. S. - podczas gdy w 2014 r., nie był on jeszcze członkiem jej rodziny. Związek małżeński z M. S. zawarła dopiero w dniu 16 kwietnia 2016 r. Natomiast wniosek o świadczenie wychowawcze został złożony w dniu 4 kwietnia 2016 r. Opisaną na wstępie decyzją z dnia 9 sierpnia 2016 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu tak podjętego rozstrzygnięcia, działające jako organ odwoławczy Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, że świadczenie wychowawcze przysługuje na pierwsze dziecko osobom uprawionym, jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę nie przekracza kwoty 800,00 zł (art. 5 ust. 3 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci). Jeżeli członkiem rodziny jest dziecko niepełnosprawne, świadczenie wychowawcze przysługuje na pierwsze dziecko osobom uprawnionym, jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę nie przekracza kwoty 1 200,00 zł (art. 5 ust. 4 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci). Uprawnienie skarżącej rozpoznawane jest pod kątem przepisu art. 5 ust. 3 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci. Zgodnie z art. 2 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci, ilekroć w ustawie jest mowa o dochodzie — oznacza to dochód w rozumieniu przepisów o świadczeniach rodzinnych. Dochodem rodziny jest suma dochodów członków rodziny, natomiast dochodem członka rodziny jest przeciętny miesięczny dochód członka rodziny osiągnięty w roku kalendarzowym poprzedzającym okres, na jaki jest ustalane prawo do świadczenia wychowawczego. Zgodnie z treścią art. 3 pkt 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych: ilekroć w ustawie jest mowa o dochodzie, oznacza to po odliczeniu kwot alimentów na rzecz innych osób, przychody podlegające opodatkowaniu na zasadach określonych w art. 27, 30b, 30c, 30e, 30f ustawy z dnia 26 lipca 1991 r. o podatku dochodowym od osób fizycznych (Dz. U. z 2012 r. poz. 361 ze zm.), pomniejszone o koszty uzyskania przychodu, należny podatek dochodowy od osób fizycznych, składki na ubezpieczenie społeczne niezaliczone do kosztów uzyskania przychodu oraz składki na ubezpieczenie zdrowotne. Kolegium dokonało przeliczenia dochodu rodziny skarżącej i ustaliło, że dochód skarżącej za 2014 r. należy uznać za dochód utracony. Wobec tego dochód skarżącej to dochód uzyskany w październiku 2015 r. (zgodnie z zaświadczeniem zamieszczonym na karcie 21 akt sprawy) wynoszący 678,08 zł netto. Od kwoty tej należało dodatkowo odjąć koszty uzyskania przychodu wynoszące 111,25 zł. Dochód skarżącej wyniósł zatem 564,83 zł. Następnie do dochodu skarżącej doliczono dochody jej męża M. S. Dochód ten wynoszący 48 007,59 zł, należało następnie pomniejszyć o należny podatek, oraz składki na ubezpieczenie społeczne i zdrowotne a także kwotę alimentów świadczonych przez męża skarżącej. Obliczony w ten sposób dochód wyniósł 32 223,01 zł. Miesięczny dochód męża skarżącej wynosi zatem 2 685,25 zł. Do dochodu tego należało następnie dodać miesięczny dochód skarżącej (564,83 zł) oraz miesięczną kwotę alimentów (550 zł) otrzymywanych przez nią na syna K. Miesięczny dochód rodziny wyniósł 3800,08 zł. Na osobę w rodzinie (rodzina 3 osobowa) przypada więc dochód w wysokości 1266,69 zł i przekracza kryterium dochodowe, stąd wynika odmowa przyznania świadczenia wychowawczego na syna K. N. Odnosząc się do zarzutów odwołania Kolegium wskazało, że wobec faktu, iż skarżąca oraz M. S. są obecnie małżeństwem, w świetle art. art. 2 pkt 16 ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dzieci stanowią więc teraz rodzinę. Zatem obliczając dochód rodziny należy uwzględnić dochód obojga małżonków. Bez znaczenia prawnego pozostaje okoliczność, iż w 2014r. (roku bazowym dla obliczania dochodu rodziny) nie byli jeszcze małżeństwem. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skarżąca powtórzyła zarzuty podniesione w odwołaniu od decyzji organu I instancji, w szczególności wywodzi, że dochody jej obecnego męża nie powinny być brane pod uwagę przy określeniu kwoty dochodu rodziny skarżącej . W odpowiedz na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie, wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. jedn., Dz. U. z 2014 r., poz. 1647.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz. U. 2016 r., poz. 718 dalej w skrócie P.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do rażącego naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia nieważności, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 P.p.s.a. Sąd administracyjny nie rozstrzyga więc merytorycznie, lecz ocenia zgodność decyzji z przepisami prawa. Skarga zasługiwała na uwzględnienie. Przeprowadzona bowiem kontrola wydanych w tej sprawie decyzji według wyżej wskazanych kryteriów doprowadziła Sąd do stwierdzenia, że zaskarżona decyzja, jak i utrzymana nią w mocy decyzja organu I instancji nie odpowiadają prawu. Materialnoprawną podstawę orzekania w niniejszej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowaniu dzieci (Dz. U. z 2016 r., poz. 195, zwanej dalej ustawą o pomocy państwa w wychowaniu dzieci). Zgodnie z art. 5 ust. 1 ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dzieci świadczenie wychowawcze przysługuje osobom, o których mowa w art. 4 ust. 2 ustawy, w wysokości 500,00 zł miesięcznie na dziecko w rodzinie. W rozpoznawanej sprawie orzekające organy załatwiły negatywnie wniosek skarżącej z dnia 4 kwietnia 2016 r. o przyznanie świadczenia wychowawczego na syna K. N. argumentując, że dochód w przeliczeniu na osobę w rodzinie, przekroczył kryterium dochodowe, wskazane w ust. 3 art. 5 ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dzieci. Ustaliły bowiem, biorąc pod uwagę dochody M. S., z którym w związku małżeńskim skarżąca jest od 16 kwietnia 2016 r., że dochód rodziny w przeliczeniu na osobę przekracza 800,00 zł. W ocenie Sądu orzekające organy prowadząc postępowanie w przedmiocie przyznania skarżącej wnioskowanego świadczenia wychowawczego naruszyły przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik tej sprawy. Nie ustaliły bowiem wszystkich istotnych dla treści rozstrzygnięcia co do istoty sprawy okoliczności, nie spełniając tym samym wymogów jakie stawiają organom w tym względzie przepisy artykułów: 7, 77 § 1 ustawy z dnia z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. jedn., Dz.U. z 2016 r., poz., 23, zwanej dalej w skrócie – k.p.a.). Przy czym naruszenie wskazanych przepisów postępowania miało swoją genezę w niedokonaniu wykładni przepisów ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dzieci we wzajemnym powiązaniu, w tym zwłaszcza przepisu określającego podmioty uprawnione do świadczenia wychowawczego i cel tego świadczenia, przepisu zawierającego definicję legalną rodziny, przepisów regulujących kwestie związane z ustalaniem dochodu w rodzinie oraz przepisów regulujących postępowanie w sprawach o świadczenia wychowawcze i przepisu art. 48 ust. 2, zawartego w Rozdziale 7 "Przepisy przejściowe, dostosowujące i przepis końcowy" ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dzieci. Jak stanowi art. 13 ust. 1 ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dzieci ustalenie świadczenia wychowawczego oraz jego wypłata następuje odpowiednio na wniosek, w tym matki dziecka. Istotnie, zgodnie z art. 5 ust. 3 ustawy świadczenie to przysługuje na pierwsze dziecko osobom, o których mowa w art. 4 ust. 2 ustawy, jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę w rodzinie nie przekracza 800,00 zł. Stosownie do treści art. 2 pkt 16 ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dzieci, zawierającym definicję legalną, ilekroć jest mowa w ustawie o rodzinie, oznacza to odpowiednio następujących członków rodziny: małżonków, rodziców dzieci, opiekuna faktycznego dziecka oraz zamieszkujące wspólnie z tymi osobami, pozostające na ich utrzymaniu dzieci w wieku do ukończenia 25 roku życia, a także dzieci, które ukończyły 25 rok życia, legitymujące się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, jeżeli w związku z tą niepełnosprawnością przysługuje świadczenie pielęgnacyjne lub specjalny zasiłek opiekuńczy albo zasiłek dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów (Dz. U. z 2016 r. poz. 162); do członków rodziny nie zalicza się dziecka pozostającego pod opieką opiekuna prawnego, dziecka pozostającego w związku małżeńskim, a także pełnoletniego dziecka posiadającego własne dziecko; w przypadku gdy dziecko, zgodnie z orzeczeniem sądu, jest pod opieką naprzemienną obojga rodziców rozwiedzionych lub żyjących w separacji lub żyjących w rozłączeniu, dziecko zalicza się jednocześnie do członków rodzin obydwojga rodziców. Z kolei zgodnie z art. 2 pkt 13 ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dzieci osoba samotnie wychowującej dziecko to: panna, kawaler, wdowa, wdowiec, osoba pozostającą w separacji orzeczonej prawomocnym wyrokiem sądu, osoba rozwiedziona, chyba że wychowuje wspólnie co najmniej jedno dziecko z jego rodzicem. W myśl natomiast art. 2 ustawy ilekroć jest mowa w ustawie o dochodzie – oznacza to dochód w rozumieniu przepisów o świadczeniach rodzinnych, zaś jak stanowi pkt 2 tego przepisu dochód członka rodziny, to przeciętny miesięczny dochód członka rodziny osiągnięty w roku kalendarzowym poprzedzającym okres, na jaki jest ustalane prawo do świadczenia wychowawczego, z zastrzeżeniem art. 7 ust. 1 – 3 ustawy, w których prawodawca unormował kwestie związane z korektą dochodu w związku z przypadkami utraty dochodu przez członka rodziny w roku kalendarzowym poprzedzającym okres na jaki ustala się prawo do świadczenia wychowawczego lub po tym roku, jak i uzyskania dochodu przez członka rodziny w roku kalendarzowym poprzedzającym okres na jaki ustala się prawo do świadczenia wychowawczego, uzyskania przez członka rodziny dochodu po roku kalendarzowym poprzedzającym okres na jaki ustala się prawo do świadczenia wychowawczego. Wreszcie, w myśl art. 48 ust. 1 ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dzieci pierwszy okres, na który jest ustalane prawo do świadczenia wychowawczego rozpoczyna się z dniem wejścia w życie ustawy, tj. z dniem 1 kwietnia 2016 r., i kończy się z dnia 30 września 2017 r. zgodnie natomiast z ust. 2 art. 48 ustawy, w przypadku ustalania prawa do świadczenia wychowawczego, na okres wskazany w ust. 1, rokiem kalendarzowym, z którego dochody stanowią podstawę ustalenia prawa do świadczenia wychowawczego, jest rok kalendarzowy 2014 i, jak stanowi zdanie końcowe tego przepisu, prawo do tego świadczenia ustala się z uwzględnieniem określonych ustawą przepisów o utracie i uzyskaniu dochodu. Żaden jednakże z orzekających organów, ani Samorządowe Kolegium Odwoławcze, ani tym bardziej organ I instancji, którego uzasadnienie jest bardzo lakoniczne, nie tłumaczy do końca z jakich powodów doszło do przekroczenia ustawowego kryterium dochodowego, nie wskazał z jakich to konkretnie regulacji prawnych, zawartych w ustawie o pomocy państwa w wychowaniu dzieci w poczet składników dochodu rodziny skarżącej, organy mają wliczyć dochód M. S., który jest mężem skarżącej od 16 kwietnia 2016 r. Wobec tego Sąd, będąc zobowiązany nie tylko do kontroli działalności organów administracji publicznej pod względem przestrzegania przepisów prawa procesowego, ale i prawa materialnego, w tym do oceny prawidłowości przeprowadzonej wykładni tych przepisów i ich zastosowania, nie może wypowiedzieć się, czy stwierdzenia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że "...wobec faktu, iż pani I. S. i pan M. S. są obecnie małżeństwem, a zatem w świetle art. art. 2 pkt 16 ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dzieci stanowią obecnie rodzinę to obliczając dochód rodziny należy uwzględnić dochód obojga małżonków." oraz, że " Bez znaczenia prawnego pozostaje okoliczność, iż w 2014 r. (roku bazowym dla obliczania dochodu rodziny) nie byli jeszcze małżeństwem" są wynikiem prawidłowo przeprowadzonej wykładni wskazanych przepisów ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dzieci. Organy nie przedstawiły bowiem toku swojego rozumowania i nie wskazały z jakich to konkretnie regulacji ustawowych wnioski te wynikają. Zauważyć jednak tylko należy, że wprost z ust. 2 art. 48 ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dzieci wynika, że rokiem kalendarzowym, z którego dochody stanowią podstawę ustalenia prawa do świadczenia wychowawczego, jest rok kalendarzowy 2014 a prawo do tego świadczenia ustala się z uwzględnieniem określonych ustawą przepisów o utracie i uzyskaniu dochodu – tj. przepisu art. 7 ust. 1 - 3 ustawy. Korekta dochodu możliwa jest więc tylko w przypadku, gdy osoba w rodzinie, przez którą rozumie się także małżonka, którym jest M. S., ale dopiero od 16 kwietnia 2016 r., uzyska dochód również i w roku kalendarzowym poprzedzającym okres na jaki ustala się świadczenie wychowawcze, ustalając dochód członka rodziny osiągnięty w tym roku dzieli się przez liczbę miesięcy, w których dochód ten był uzyskiwany, jeżeli dochód ten jest uzyskiwany w okresie, na jaki ustalane jest prawo do świadczenia wychowawczego. Natomiast w przypadku uzyskania przez członka rodziny dochodu po roku kalendarzowym poprzedzającym okres na jaki ustala się prawo do świadczenia wychowawczego, dochód członka rodziny ustala się na podstawie dochodu członka rodziny powiększonego o kwotę dochodu za miesiąc po miesiącu, w którym nastąpiło uzyskanie dochodu, jeżeli dochód ten jest uzyskiwany w okresie, na jaki jest ustalane jest prawo do świadczenia wychowawczego. Rozumienia tych przepisów, w szczególności art. 48 ust. 2 w zw. z art. 7 ust. 2 i 3 ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dzieci organy jednak nie przedstawiły, czego skutkiem było również niedokonanie w tym względzie koniecznych ustaleń okoliczności wskazanych w ich treści, a mających znaczenie dla rozstrzygnięcia co do istoty sprawy. Pomimo, że okolicznością bezsporną jest, że skarżąca wraz z M. S. zawarli związek małżeński dopiero w dniu 16 kwietnia 2016 r., to Sąd, ani nie może domyślać się, co legło u podstaw podjętego przez organy rozstrzygnięcia, ani tym bardziej z uwagi na swoje kompetencje, w przeważającej mierze tylko kasacyjne, nie może w żadnym względzie ustaleń tych za organy poczynić. Powyższe obrazuje zatem naruszenia przepisów postępowania – artykułów: 7 i 77 § 1 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, jak i przepisów prawa materialnego – artykułów: 2 pkt 2, 13, 16, art. 48 ust. 2 w zw. z art. 7 ust. 2 i 3 ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dzieci. W ponownym rozpoznaniu sprawy organy zobowiązane będą do dokonania wykładni przepisów ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dzieci, które mają zastosowanie w sprawie, we wzajemnym powiązaniu z uwzględnieniem powyższych uwag Sądu. Dokonanie tego pozwoli organom dopiero prawidłowo ustalić sytuację dochodową skarżącej i jej rodziny i ocenić czy kryterium dochodowe uprawniające do uzyskania świadczenia wychowawczego zostało, czy też nie zostało przez nią spełnione. Zwrócić też należy organom uwagę, co do sposobu ustalania przeciętnego miesięcznego dochodu przypadającego na osobę w rodzinie, w celu ustalenia prawa do żądanego świadczenia. Zdaniem Sądu odbywać się to powinno przez zsumowanie dochodów wszystkich członków rodziny uzyskanych w roku kalendarzowym bazowym, a otrzymaną w ten sposób kwotę należy podzielić przez 12, a następnie na liczbę osób w rodzinie. Także w sytuacji zaistnienia okoliczności powodujących dokonanie korekty dochodu ( utraty bądź uzyskania dochodu), stosownie do treści art. 7 ust. 1 – 3 ustawy, kwoty dochodu utraconego bądź uzyskanego należy uwzględniać w chwili dokonywania ww. działań matematycznych, a nie np. odpowiednio odejmując lub dodając je od lub do wyliczonego uprzednio miesięcznego dochodu uzyskanego w wyniku dzielenia dochodu rodziny przez 12, a nie do całości dochodu rodziny. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn., Dz. U. 2016 r., poz. 718), orzekł jak w sentencji wyroku.