III SA/Kr 1415/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grażyna Danielec Sędziowie WSA Halina Jakubiec WSA Barbara Pasternak (spr.) Protokolant Renata Nowak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 lutego 2012 r. sprawy ze skargi D. B. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 16 września 2010 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania I. skargę oddala, II. przyznaje od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na rzecz adwokata K. P. - Kancelaria Adwokacka K ul. [...] tytułem zwrotu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu kwotę 240 zł (słownie: dwieście czterdzieści złotych) podwyższoną o podatek od towarów i usług przewidziany dla tego rodzaju czynności. Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia 16 września 2010 r. znak: [...], wydanym na podstawie art. 134 kpa, stwierdziło niedopuszczalność odwołania od czynności organu polegających na wystąpieniu do Wydziału Ewidencji Pojazdów i Kierowców UM z wnioskiem o zatrzymanie prawa jazdy dłużnikowi alimentacyjnemu oraz wystąpieniu do Prokuratury Rejonowej z wnioskiem o ściganie za przestępstwo z art. 209 § 1 Kodeksu karnego. Postanowienie powyższe wydane zostało w następującym stanie faktycznym i prawnym : Dnia 5 stycznia 2010 r. działający z upoważnienia Prezydenta Miasta, zastępca Dyrektora Wydziału Świadczeń Socjalnych UM złożył do Wydziału Ewidencji Pojazdów i Kierowców UM wniosek o zatrzymanie prawa jazdy dłużnikowi alimentacyjnemu D. B., z uwagi na spełnione przesłanki z art. 5 ust. 3 ustawy z dnia 7 września 2007r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów. Ten sam organ złożył również w dniu 25 września 2009 r. do Prokuratury Rejonowej wniosek o ściganie D. B. za przestępstwo z art. 209 § 1 kodeksu karnego. W związku z tymi wnioskami D. B. złożył dnia 18 lutego 2010 r. pismo zatytułowane "Skarga i Wniosek", w którym m.in. wniósł o uchylenie lub unieważnienie czynności Wydziału Świadczeń Socjalnych, których efektem był wniosek o ściganie i wniosek o zatrzymanie dłużnikowi prawa jazdy. Zdaniem Kolegium w rozpatrywanym przypadku zachodziła niedopuszczalność odwołania z przyczyny przedmiotowej, ponieważ zarówno wniosek o zatrzymanie prawa jazdy jak i wniosek o ściganie nie posiadają cech decyzji administracyjnej ani też postanowienia, na które służy zażalenie. Kolegium wyjaśniło, że są to czynności materialne - techniczne mające na celu wszczęcie postępowania w danej sprawie i nie przysługuje od nich środek odwoławczy. Zatem nieistnienie w sensie prawnym przedmiotu zaskarżenia, skutkuje stwierdzeniem niedopuszczalności odwołania. Kolegium wskazało, iż pismo D. B. z dnia 18 lutego 2010 r. zostało przekazane odnośnie pozostałych wniesionych w nim zarzutów do organu l instancji z uwagi na fakt, iż SKO decyzją z dnia [...] 2009 r. uchyliło decyzję wydaną z upoważnienia Prezydenta Miasta z dnia [...] 2009r. znak: [...], w sprawie zwrotu przez dłużnika alimentacyjnego należności z tytułu wypłaconych świadczeń z funduszu alimentacyjnego na rzecz osoby uprawnionej i przekazało sprawę organowi l instancji do ponownego rozpatrzenia. Na powyższe postanowienie SKO D. B. złożył skargę, wnosząc jednocześnie o przywrócenie terminu do jej złożenia. Wniosek o przywrócenie terminu Strona uzasadniła pomyłką spowodowaną dużą liczbą postępowań, w których uczestniczy. Skarżący zarzucił też, że Kolegium błędnie odczytano treść jego pisma, w którym domagał się on przeprowadzenia kontroli czynności organu l instancji. SKO wniosło o oddalenie skargi i podtrzymało swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Referendarz sądowy WSA w Krakowie postanowieniem z dnia 28 stycznia 2011 r. zwolnił skarżącego do kosztów sądowych i ustanowił dla niego radcę prawnego z urzędu. Pełnomocnik skarżącego zakwestionował rzetelność prowadzonego w stosunku do skarżącego postępowania w przedmiocie zaległości alimentacyjnych, poprzedzającego złożenie wniosku o ściganie skarżącego za przestępstwo z art. 209 § 1 kk, oraz wystąpienie z wnioskiem o zatrzymanie skarżącemu prawa jazdy. Przedstawił okoliczności powodujące po stronie skarżącego trudności związane z wywiązywaniem się z obowiązku alimentacyjnego - zarówno z powodu braku środków finansowych, jak i wynikające ze stanu zdrowia skarżącego. Wskazał, że Komisariat Policji postanowieniem [...] z dnia 28 grudnia 2009 r. odmówił wszczęcia przeciwko skarżącemu dochodzenia w sprawie o przestępstwo z art. 209 § 1 kk. Zarzucił, że sam wniosek o zatrzymanie prawa jazdy jest dodatkową - poza inicjowanym postępowaniem przygotowawczym - sankcją karną a w związku z tym urząd winien wykazać istnienie przesłanek uprawniających do wystąpienia z takim wnioskiem. Podkreślił, że skarżący podejmuje wysiłki w celu poprawy swojej sytuacji materialnej, zaś trudności finansowe związane z jego działalnością gospodarczą nie powstały z winy skarżącego. Uchybienia, jakich zdaniem pełnomocnika dopuścił się urząd skutkują wadliwością złożonych wniosków. Pełnomocnik podniósł, że zatrzymanie prawa jazdy dłużnikowi alimentacyjnemu powinno być stosowane jedynie w przypadkach szczególnie uzasadnionych i nie może stanowić zwykłej represji wobec dłużnika. Wskazał na wątpliwości co do konstytucyjności samej procedury zatrzymania prawa jazdy, które wytknął Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 22 września 2009r. sygn. akt P 46/07. WSA w Krakowie postanowieniem z dnia 20 lipca 2011 r. odmówił skarżącemu przywrócenia terminu do wniesienia skargi, lecz w wyniku zażalenia skarżącego Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 5 października 2011 r. sygn. akt l OZ 741/11 uchylił postanowienie WSA w Krakowie i przywrócił skarżącemu termin do wniesienia skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a., sądy administracyjne powołane są do kontroli działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związany granicami skargi, stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a. Orzekanie - w myśl art. 135 ustawy następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem ówcześnie obowiązujących przepisów prawa. Uwzględnienie skargi następuje w przypadkach naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a) p.p.s.a.), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt. 1 lit. b), oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt.1 lit. c) p.p.s.a.). W przypadkach, gdy zachodzą przyczyny określone w art. 156 kodeksu postępowania administracyjnego sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia (art. 145 § 1 pkt. 2 p.p.s.a.), jeżeli zachodzą przyczyny określone w innych przepisach, sąd stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa. Skarga jako nieuzasadniona podlegała oddaleniu. Z uwagi na treść zaskarżonego rozstrzygnięcia, oraz zarzuty podniesione w skardze i pismach procesowych, zaskarżone postanowienie podlegać winno kontroli w granicach wynikających z art. 134 p.p.s.a., przy rozważeniu jednak wpływu treści wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 22 września 2009 r. sygn. akt P 46/07 (OTK-A 2009/8/126, Dz.U. 2009/159/1261 na jego legalność. W pierwszej kolejności wskazania wymaga zatem, że materialnoprawną podstawą zaskarżonego postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego jest przepis art. 134 kpa, zgodnie z którym "Organ( odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne". Należy tu wskazać także na treść art. 127 § 1 kpa, zgodnie z którym od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy stronie odwołanie tylko do jednej instancji. Treść tego przepisu wskazuje, że odwołanie służy od decyzji administracyjnej, która jest jednostronną czynnością organu administracji publicznej, określającą konsekwencje stosowanej normy prawnej w odniesieniu do konkretnie oznaczonego adresata w sprawie indywidualnej, posiadającą odpowiednią formę prawną (por. M. Jaśkowska, A. Wróbel Kodeks postępowania administracyjnego Komentarz Lex, wyd. LEX a Wolters Kluwer business, 4 wydanie, komentarz do art. 104 kpa). Zgodnie z art. 104 § 1 i § 2 kpa, decyzja administracyjna stanowi formę rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, rozstrzyga tę sprawę co do jej istoty w całości albo w części albo kończy sprawę w danej instancji w inny sposób. Składniki decyzji administracyjnej określa art. 107 § 1 kpa, jednak w doktrynie i orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się jednolicie, że o uznaniu konkretnego pisma za decyzję administracyjną nie może przesądzać zgodność jego formy z treścią art. 107 § 1 kpa. Wystarczające jest istnienie minimum elementów niezbędnych do zakwalifikowania go jako decyzji, do których to elementów należy zaliczyć: oznaczenie organu administracji wydającego akt, wskazanie adresata aktu, rozstrzygnięcie o istocie sprawy, oraz podpis osoby reprezentującej organ administracji (por. wyrok NSA z dnia 20 lipca 1981 r., SA 1163/81, OSP, z. 9-10/1982, poz. 169, teza nr 2, także M. Jaśkowska, A. Wróbel, op.cit.). Słusznie Kolegium wskazało, że niedopuszczalność odwołania, o której mowa w art. 134 kpa może wynikać z przyczyn przedmiotowych, lub podmiotowych. Do przyczyn przedmiotowych należy zaliczyć obok wyłączenia możliwości wniesienia środka odwoławczego lub wyczerpania środków odwoławczych, brak przedmiotu zaskarżenia - czyli nieistnienie decyzji administracyjnej. Skoro zatem odwołanie służy od decyzji administracyjnej, oznacza to, że nie jest dopuszczalne odwołanie od czynności organu administracji publicznej, która nie jest decyzją administracyjną (por. A. Wróbel, Komentarz do art. 134 Kpa, System Informacji Prawnej Lex (Lex Omega) 05/2012. Odnosząc powyższe uwagi do kontrolowanego w niniejszym postępowaniu postanowienia wskazać należy, że wydane ono zostało w związku z zaskarżeniem przez D. B. czynności organu polegających na skierowaniu wniosku o zatrzymanie prawa jazdy oraz wniosku o wszczęcie postępowania karnego o przestępstwo z art. 209 § 1 kk. Powyższe wnioski zostały skierowane do Starosty i Prokuratury na podstawie art. 5 ust. 3 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (Dz.U. z 2009 r. Nr 1 , poz. 7), zwanej dalej ustawą, w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonego postanowienia. W stanie faktycznym sprawy przytoczenia wymagają także przepisy art. 3 ust. 1 i ust. 5, oraz art. 4 ust. 1 tej ustawy. Art. 3 ust. 1 stanowi, że w przypadku bezskuteczności egzekucji osoba uprawniona może złożyć do organu właściwego wierzyciela wniosek o podjecie działań wobec dłużnika alimentacyjnego, natomiast zgodnie z ust. 5 tego przepisu "organ właściwy wierzyciela występuje z wnioskiem do organu właściwego dłużnika o podjecie działań wobec dłużnika alimentacyjnego w przypadku : 1.otrzymania wniosku, o którym mowa w ust. 1, 2. przyznania osobie uprawnionej świadczenia z funduszu alimentacyjnego. Zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy po otrzymaniu wniosku, o którym mowa w art. 3 ust. 5, organ właściwy dłużnika przeprowadza wywiad alimentacyjny, w celu ustalenia sytuacji rodzinnej, dochodowej i zawodowej dłużnika alimentacyjnego, a także jego stanu zdrowia oraz przyczyn niełożenia na utrzymanie osoby uprawnionej, odbiera od niego oświadczenie majątkowe oraz informuje dłużnika o przekazaniu do biura informacji gospodarczej o zobowiązaniu lub zobowiązaniach dłużnika alimentacyjnego wynikających z tytułów, o których mowa w art. 28 ust. 1 pkt. 1 i 2, w razie powstania zaległości za okres dłuższy niż 6 miesięcy. Z kolei art. 5 ust.2 stanowi : "W przypadku gdy dłużnik alimentacyjny nie może wywiązać się ze swoich zobowiązań z powodu braku zatrudnienia, organ właściwy dłużnika: 1) zobowiązuje dłużnika alimentacyjnego do zarejestrowania się jako bezrobotny albo jako poszukujący pracy w przypadku braku możliwości zarejestrowania się jako bezrobotny; 2) informuje właściwy powiatowy urząd pracy o potrzebie aktywizacji zawodowej dłużnika alimentacyjnego. 3. W przypadku gdy dłużnik alimentacyjny uniemożliwia przeprowadzenie wywiadu alimentacyjnego lub odmówił: 1) złożenia oświadczenia majątkowego, 2) zarejestrowania się w powiatowym urzędzie pracy jako bezrobotny albo poszukujący pracy, 3) bez uzasadnionej przyczyny, w rozumieniu przepisów o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, przyjęcia propozycji odpowiedniego zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, wykonywania prac społecznie użytecznych, prac interwencyjnych, robót publicznych, prac na zasadach robót publicznych albo udziału w szkoleniu, stażu lub przygotowaniu zawodowym dorosłych - organ właściwy dłużnika składa wniosek o ściganie za przestępstwo określone w art. 209 § 1 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. - Kodeks karny (Dz. U. Nr 88, poz. 553, z późn. zm.) oraz kieruje wniosek do starosty o zatrzymanie prawa jazdy dłużnika alimentacyjnego. Na podstawie wniosku, o którym mowa w ust. 3, starosta wydaje decyzję o zatrzymaniu prawa jazdy ( art. 5 ust. 5). Zwrot zatrzymanego prawa jazdy następuje na wniosek organu właściwego dłużnika, gdy dłużnik umożliwi przeprowadzenie wywiadu alimentacyjnego, złoży oświadczenie majątkowe, zarejestruje się jako bezrobotny albo poszukujący pracy, podejmie pracę albo inną formę aktywizacji zawodowej zaproponowaną przez powiatowy urząd pracy (art. 5 ust. 6). Z regulacji art. 5 ust. 3 i ust. 5 ustawy wynika, że wniosek o zatrzymanie prawa jazdy dłużnika alimentacyjnego organu właściwego dłużnika kierowany przez organ właściwy dłużnika do starosty, oraz wniosek o ściganie za przestępstwo określone w art. 209 § 1 kk w stanowią czynności organu inicjujące postępowania zakończone : wydaniem decyzji o zatrzymaniu prawa jazdy, mającej podstawę prawną w art. 5 ust. 5 ustawy, oraz stosownym rozstrzygnięciem organu prowadzącego dochodzenie w sprawie o przestępstwo z art. 209 § 1 kk. Wnioski te nie mają charakteru decyzji administracyjnych w rozumieniu art. 104 § 1 kpa, ani postanowień wydawanych w postępowaniu jurysdykcyjnym. Skierowane są one do starosty i do organu właściwego do wszczęcia i prowadzenia postępowania karnego w sprawach o przestępstwa z art. 209 kk, a nie do indywidualnego podmiotu. Wnioski te nie stanowią także rozstrzygnięcia stanowiącego "załatwienie sprawy", o którym mowa w art. 104 § 1 kpa. Na podstawie wniosku skierowanego do starosty, organ ten wszczyna postępowanie zakończone wydaniem decyzji o zatrzymaniu prawa jazdy, natomiast wniosek o ściganie powoduje skutki przewidziane w przepisach kodeksu postępowania karnego. Należy jednak zwrócić uwagę, że zakończenie postępowania wszczętego wnioskiem o wydanie decyzji lub wnioskiem o ściganie nie zawsze musi nastąpić w drodze rozstrzygnięcia merytorycznego, a może zakończyć się rozstrzygnięciem o charakterze procesowym, np. umorzeniem postępowania na podstawie art. 105 § 1 kpa., lub odmową wszczęcia postępowania karnego. Sam zatem fakt złożenia wniosków, o których mowa w art. 5 ust. 3 ustawy nie powoduje bezpośrednio skutków mających charakter rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej. Nie można jednak zgodzić się z poglądem Kolegium, że czynności organu właściwego dłużnika polegające na złożeniu powyższych wniosków są czynnościami materialno-technicznymi. Czynności materialno-techniczne to prawnie uregulowane formy działania administracji, wywołujące skutki prawne poprzez działanie o charakterze faktycznym. Ustawodawca przewiduje załatwianie spraw administracyjnych w formie czynności materialno-technicznej w przypadkach, kiedy z uwagi na bezpośrednią regulację postępowanie jurysdykcyjne staje się zbędne. W takich przypadkach nie jest wymagane rozstrzygnięcie formie decyzji administracyjnej, ponieważ załatwienie sprawy administracyjnej jest skutkiem czynności, których przedmiotem jest ustalanie (odmowa ustalenia), stwierdzanie (odmowa stwierdzenia), potwierdzanie (odmowa potwierdzenia) określonego uprawnienia lub obowiązku wynikającego z mocy powszechnie obowiązującego przepisu prawa (por. uzasadnienie uchwały składu pięciu sędziów NSA z 23 czerwca 1997 r. , sygn. akt OPK 1/97, ONSA, z. 4/1997, poz. 1 ). Wniosek o zatrzymanie prawa jazdy dłużnika alimentacyjnego - bez względu na legalność czynności go poprzedzających stanowi jedyną i wystarczającą podstawę wydania decyzji o zatrzymaniu prawa jazdy dłużnikowi alimentacyjnemu. Jak wynika z art. 5 ust. 5 decyzja ta jest decyzją związaną a starosta, jak i organ II instancji nie mają podstaw do prowadzenia kontroli jego zasadności, zatem nie prowadzą żadnego postępowania w przedmiocie weryfikacji wniosku, o którym mowa w art. 5 ust. 3 ustawy. Także ewentualna kontrola sądowo administracyjna decyzji starosty o zatrzymaniu prawa jazdy dłużnika alimentacyjnego nie obejmuje merytorycznej zasadności wniosku kierowanego do starosty przez organy samorządowe miejsca zamieszkania dłużnika alimentacyjnego. Z powyższych względów zarzuty skarżącego kierowane - oprócz samego kwestionowania zasadności wniosków, o których mowa w art. 5 ust. 3, także w stosunku do czynności podejmowanych przez pracowników WŚS przed złożeniem wniosków, o których mowa w art. 5 ust. 3 ustawy winny być rozważone z uwzględnieniem treści wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 22 września 2009r., sygn. akt P 46/07 także i dlatego, że treść tego wyroku powoływana jest jako uzasadnienie skargi, oraz wniosków z nią związanych. Skarżący nie przytacza natomiast konkretnych zarzutów naruszenia prawa przeciwko zaskarżonemu rozstrzygnięciu i zastosowanej przez organ podstawie prawnej. Wskazać więc należy, że wyrokiem powyższym Trybunał Konstytucyjny rozstrzygnął o niezgodności z Konstytucją RP art. 5 ustawy z dnia 22 kwietnia 2005 r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej (Dz.U. z 2005 r. , Nr 86, poz. 732) zwanej dalej ustawą z 2005 r. Zgodnie z jej art. 3 ust. 1 prowadzący postępowanie jest obowiązany do poinformowania organu właściwego dłużnika o stanie egzekucji i przyczynach jej bezskuteczności". Art. 4 ustawy z 2005 stanowił, że "W przypadku, o którym mowa w art. 3 ust. 1, ośrodek pomocy społecznej, na wniosek organu właściwego dłużnika, przeprowadza wywiad środowiskowy u dłużnika alimentacyjnego", "W przypadku gdy dłużnik alimentacyjny nie może wywiązać się ze swych zobowiązań z powodu braku zatrudnienia, organ właściwy dłużnika: 1) zwraca się do właściwego urzędu pracy o przedstawienie informacji o możliwościach aktywizacji zawodowej dłużnika alimentacyjnego; 2) występuje, w razie braku możliwości aktywizacji zawodowej, z wnioskiem do starosty o skierowanie dłużnika do prac organizowanych na zasadach robót publicznych, określonych w przepisach o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy" (ust. 2), "W przypadku uniemożliwienia przez dłużnika alimentacyjnego przeprowadzenia wywiadu, o którym mowa w ust. 1, lub odmowy podjęcia prac, o których mowa w ust. 2, lub uchylania się od nich, organ właściwy dłużnika informuje podmiot uprawniony do złożenia wniosku o ściganie za przestępstwo określone w art. 209 § 1 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. -Kodeks karny (...)" (ust. 3). Z kolei art. 5 ustawy z 2005 stanowił, że "Organ właściwy dłużnika, w przypadku złożenia wniosku, o którym mowa w art. 4 ust. 3, kieruje do starosty wniosek o zatrzymanie prawa jazdy dłużnika alimentacyjnego" (ust. 1), "Na podstawie wniosku, o którym mowa w ust. 1, starosta wydaje decyzję o zatrzymaniu prawa jazdy" (ust. 2), "Zwrot zatrzymanego prawa jazdy następuje na wniosek organu właściwego dłużnika po stwierdzeniu ustania przyczyn zatrzymania" (ust. 3). W wyroku P 46/07 TK uznał, że art. 5 ustawy z 2005 r. jest niezgodny z art. 2 Konstytucji RP, poprzez naruszenie zasady sprawiedliwej procedury, w szczególności eksponując, iż ewentualna kontrola sądowoadministracyjna decyzji starosty o zatrzymaniu prawa jazdy dłużnika alimentacyjnego nie obejmuje zasadności merytorycznej wniosku kierowanego do starosty przez organy samorządowe miejsca zamieszkania dłużnika. TK uznał ponadto, że przepis ten narusza konstytucyjną zasadę proporcjonalności wyrażoną w art. 31 ust. 3 w zw. z art. 2 Konstytucji RP. Zdaniem Trybunału kwestionowana regulacja narusza w szczególności zasadę sprawiedliwej procedury. Brak stosownego trybu odwoławczego sprawia, że wniosek organu właściwego dłużnika (wójta, burmistrza, prezydenta miasta) dotyczący zatrzymania prawa jazdy może mieć charakter nie dość zweryfikowany, a nawet arbitralny. Ewentualna kontrola sądowoadministracyjna decyzji starosty o zatrzymaniu prawa jazdy dłużnika alimentacyjnego nie obejmuje zasadności merytorycznej wniosku kierowanego do starosty przez organy samorządowe miejsca zamieszkania dłużnika. Wobec związania starosty tym wnioskiem sąd administracyjny nie bada też - w podstawowym wymiarze - merytorycznej zasadności decyzji w sprawie zatrzymania prawa jazdy. Tymczasem zasada sprawiedliwej procedury wymaga, by odpowiedni organ mógł przedstawić motywy swego rozstrzygnięcia, a ponadto - by rozstrzygnięcie to było weryfikowane, a postępowania prowadzone w sposób jawny i z udziałem stron. W dalszej części uzasadnienia wyroku Trybunał Konstytucyjny wskazał, że wszelkie ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych praw i wolności, muszą uwzględniać treść art. 31 ust. 3 Konstytucji. Przepis ten stanowi, że ograniczenia takie mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie i prawnym dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego bądź dla ochrony środowiska, zdrowia czy i moralności publicznej, wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty danego prawa lub wolności. Trybunał uznał, że zatrzymanie prawa jazdy przewidziane w ustawie o dłużnikach alimentacyjnych winno służyć realizacji podstawowego celu tej ustawy, jakim jest zapewnienie skuteczności w egzekwowaniu należności alimentacyjnych. W ocenie Trybunału takiego celu - z zasady - nie można osiągnąć przez zatrzymanie prawa jazdy dłużnikowi alimentacyjnemu, którego aktywność zawodowa (potencjalna bądź realna) łączy się z posiadaniem prawa jazdy. O ile bezspornym pozostaje stosowanie środków aktywizacji zawodowej wobec dłużników alimentacyjnych (np. przez kierowanie dłużnika alimentacyjnego do prac organizowanych na zasadach robót publicznych), o tyle zatrzymanie prawa jazdy w wielu sytuacjach nie służy podstawowemu celowi ocenianej regulacji ustawowej. Porównanie rozwiązań zawartych w ustawie z 2005 r. i w ustawie obowiązującej prowadzi do wniosku, że obecna regulacja w przepisach art. 5 ust. 5 i 6 mieści rozwiązania analogiczne do zawartych w zakwestionowanym przez TK art. 5 ustawy z 2005. Pogląd taki wyraził sam TK w uzasadnieniu wyroku P 46/07. W związku z powyższym, w rozstrzygnięciach sądów administracyjnych wydanych po wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 22 kwietnia 2009 r., a mających za przedmiot skargi na decyzje o zatrzymaniu prawa jazdy wydane na podstawie art. 5 ust. 5 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionych do alimentów prezentowany jest pogląd o niekonstytucyjności (wtórnej niekonstytucyjności) przepisu art. 5 ust. 5 i ust. 6 ustawy, czego wynikiem jest odmowa stosowania przez sądy art. 5 ust. 5 ustawy, eliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonych decyzji o zatrzymaniu prawa jazdy, oraz nakazanie organom administracji rozstrzygnięcia sprawy po złożeniu wniosku, o którym mowa w art. 5 ust. 3, w sposób uwzględniający stanowisko sądu (por. wyroki : WSA w Rzeszowie z dnia 7 września 2011 r. , II SA/Rz 374/11, LEX nr 899088, WSA w Warszawie z dnia 21 września 2010 r., VII SASM/a 920/10, LEX nr 760170, WSA Łodzi z dnia 25 maja 2011 r., III SA/Łd 40/11, LEX nr 852226). Należy przychylić się do poglądu wyrażonego przez WSA w Łodzi (powołany wyżej wyrok), zgodnie z którym "Treść wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 22 września 2009 r. (sygn. akt P 46/07) rozstrzyga o niekonstytucyjności normy prawnej, nakazującej staroście zatrzymanie prawa jazdy dłużnikowi alimentacyjnemu wyłącznie po stwierdzeniu, że wpłynął stosowny wniosek od właściwego organu. Taka norma prawna może zostać wyinterpretowana zarówno z treści zakwestionowanego przez Trybunał art. 5 ustawy z 2005 r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej, jak i z treści art. 5 ust. 5 i 6 ustawy z 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów." Z porównania przedstawionych wyżej stanów prawnych, oraz treści wyroku Trybunału Konstytucyjnego wynika, że stanowisko prezentowane w orzecznictwie po stwierdzeniu przez Trybunał Konstytucyjny niekonstytucyjności art. 5 ustawy z 2005 r., na gruncie art. 5 ust. 5 i 6 ustawy z 2007 r. należy w pełni zaaprobować. Stwierdzić jednak równocześnie należy, że zarzuty podnoszone przeciwko zaskarżonemu rozstrzygnięciu a wywodzone z treści wyroku TK nie mogły prowadzić do uwzględnienia skargi z niżej wskazanych względów : obowiązujący na dzień wydania zaskarżonego postanowienia stan prawny nie daje podstaw do kontrolowania przez sąd administracyjny zasadności wniosku, o którym mowa w art. 5 ust. 3 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów nawet w przypadku rozpoznawania skargi na decyzję starosty o zatrzymaniu dłużnikowi alimentacyjnemu prawa jazdy, wydaną na podstawie art. 5 ust. 5 ustawy. Jedynym środkiem prowadzącym do wyeliminowania skutków niepodlegającego weryfikacji organu, ani kontroli sądu administracyjnego, wniosku z art. 5 ust. 3 ustawy może być tylko odmowa zastosowania przez sąd przepisu art. 5 ust. 5 i uchylenie decyzji o zatrzymaniu prawa jazdy z przyczyn tożsamych ze wskazanymi w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 22 kwietnia 2009 r. co do przepisu art. 5 ustawy z 2005 r. Jest to spowodowane sytuacją, w której niekonstytucyjność procedury przewidzianej w art. 5 ustawy ma swój skutek materialnoprawny i procesowy w wydaniu przez starostę decyzji o zatrzymaniu dłużnikowi alimentacyjnemu prawa jazdy. Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie nie była jednak decyzja o zatrzymaniu prawa jazdy skarżącemu, ale postanowienie o stwierdzeniu niedopuszczalności odwołania wydane na podstawie art. 134 kpa. Oczywiste jest zatem, że brak było jakichkolwiek przyczyn odmowy zastosowania tego przepisu przez sąd i nakazania Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu rozpatrzenia odwołania od wniosków skierowanych na podstawie art. 5 ust. 3 ustawy, które to wnioski nie stanowią decyzji administracyjnej w rozumieniu art. 104 § 1 kpa. Sądowa kontrola postanowienia SKO wydanego na podstawie art. 134 kpa doprowadziła do wniosku, że brak podstaw określonych w art. 145 p.p.s.a. do uwzględnienia skargi. Uwzględnienie jej prowadziłoby do konieczności uznania, że od wniosków, o których mowa w art. 5 ust. 3 ustawy przysługuje odwołanie i nakazanie organowi rozpatrzenia odwołania. Orzeczenie takiej treści, stojące w sprzeczności z treścią art. 145 § 1 p.p.s.a. prowadziłoby do zobowiązania organu do wydania rozstrzygnięcia nie mającego podstawy prawnej, czyli podlegającego stwierdzeniu nieważności z przyczyny określonej art. 156 § 1 pkt. 2 kpa. Odnośnie do wniosków dowodowych skierowanych przez skarżącego w piśmie procesowym z dnia 10. 11. 2011 r. (k. 117 akt) wskazać należy na treść art. 106 § 1 i § 3 p.p.s.a., z którego wynika że sąd administracyjny orzeka na podstawie materiału dowodowego sprawy zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym. W postępowaniu przed sądem administracyjnym postępowanie dowodowe może być prowadzone tylko jako postępowanie uzupełniające, ograniczone do dowodu z dokumentów. Prowadzenie jakichkolwiek dowodów, poza dowodami z dokumentów jest niedopuszczalne ( por. T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz pod red. T. Wosia, Wyd LexisNexis, wyd. 3, Warszawa 2009 r. kom. do art. 106 ustawy i powołane tam orzecznictwo). Co do żądania rozpoznania przez sąd wniosku o stwierdzenie nieważności postępowania (czynności, pisma) organu l instancji z 22. 07.2009 r. powtórzyć należy, że sądy administracyjne, zgodnie z art. 3 § 2 p.p.s.a. rozpoznają skargi na akty i czynności w tym przepisie wymienione, a nadto na bezczynność organów w przypadkach wymienionych w art. 3 § 2 pkt. 1 - 4a. Jeżeli więc skarżący zarzuca organowi brak działań, do których organ zdaniem skarżącego jest zobowiązany (jak wynika z pisma skarżącego z dnia 10.11.2011 r. - zaniechania rozpoznania podania o stwierdzenie nieważności czynności i postępowań wymienionych w pkt. l pisma, k. 117 akt), może zwalczać tę bezczynność w drodze odrębnej skargi, o której mowa w art. 3 § 2 pkt. 8 p.p.s.a. Natomiast sąd administracyjny rozstrzygać może jedynie o nieważności zaskarżonego do sądu aktu administracyjnego, jeżeli zachodzą przesłanki określone w art. 145 § 1 pkt. 2 p.p.s.a., nie zaś o nieważności poszczególnych, podejmowanych przez organ w toku postępowania administracyjnego czynności. Przepis art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi stanowi, że w razie nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala. Skoro zarzuty skargi nie mogły zostać uwzględnione, przy równoczesnym stwierdzeniu przez sąd braku innych naruszeń prawa dających podstawę do orzeczenia w sposób wskazany w art. 145 § 1 p.p.s.a., należało na podstawie art. 151 ustawy skargę oddalić. O przyznaniu pełnomocnikowi skarżącego wynagrodzenia tytułem nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącemu z urzędu rozstrzygnięto na podstawie art. 250 p.p.s.a.