III SA/Kr 1424/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący S WSA Ewa Michna (spr.) Sędziowie WSA Janusz Kasprzycki Asesor WSA Marta Kisielowska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 8 lutego 2024 r. sprawy ze skargi H. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu z dnia 30 czerwca 2023 r., SKO-NP-4115-118/23 w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę. Decyzją z 1 marca 2023 r. Burmistrz Miasta G. odmówił skarżącej (H. S.) przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad matką. Organ wskazał, że utrata zatrudnienia przez skarżącą w 2021 r. nie była spowodowana koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką (ur. 1943 r.), która legitymowała się orzeczeniem o stopniu niepełnosprawności wydanym 13 stycznia 2023 r., natomiast ustalony znaczny stopień niepełnosprawności datował się od 15 grudnia 2022 r. Skarżąca składając wniosek 7 lutego 2023 r. nie pracowała, więc nie było możliwe spełnienie przesłanki rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej ze względu na niepełnosprawność matki. W związku z powyższym nie zachodził związek przyczynowy pomiędzy koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną w znacznym stopniu, a niepodejmowaniem przez opiekuna zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Nadto jak zaznaczał organ, oprócz skarżącej, jej matka miała jeszcze dwie córki, które były zobowiązane w równym stopniu do alimentacji względem niepełnosprawnej matki. Zdaniem organu, nie wykazano więc obiektywnych okoliczności wyłączających ich współudział w opiece nad matką oraz brak możliwości zabezpieczenia tej opieki. Z akt sprawy nie wynikało też, że faktyczny zakres opieki, jaki wykonywała skarżąca względem matki był tego rodzaju, że uniemożliwiał jej podjęcie jakiekolwiek aktywności zawodowej. W odwołaniu skarżąca podniosła zarzuty naruszenia: art. 17 ust. 1b, art. 17 ust.1 pkt 4 ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 390), dalej określanej jako: "u.ś.r." oraz art. 7, art. 77 § 1, art.80 ustawy z 14 czerwca 1960 r. (tekst jednolity: Dz.U. 2023 r., poz. 775) – dalej : "k.p.a". Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Nowym Sączu decyzją z 30 czerwca 2023 r., utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. Na podstawie wywiadu środowiskowego, orzeczenia o niepełnosprawności oraz oświadczeń skarżącej, jej matki i sióstr ustalono, że wymagająca opieki jest wdową w wieku 80 lat; mieszka sama; od 15 grudnia 2022 r. została zaliczona do znaczonego stopnia niepełnosprawności ze względu na niepełnosprawności oznaczone symbolem: 05-R upośledzenia narządu ruchu, 10-N choroby neurologiczne. Kolegium ustaliło, że matka skarżącej jest przewlekle chora z powodu nadciśnienia tętniczego, demencji starczej, migotania przedsionków .choroby niedotleniania serca. Wymaga opieki drugiej osoby w czynnościach pielęgnacyjnych, praniu, sprzątaniu, gotowaniu, załatwianiu recept, wymianie pieluchomajtek, myciu, dozowaniu leków. Opiekę tę, według pracownika socjalnego, sprawuje skarżąca, która jest u matki codziennie, regularnie. Oprócz skarżącej matka ma jeszcze dwie córki: R. W. zamieszkałą w K. oraz A. D. zamieszkałą w K.1, które jednak nie pomagają w opiece nad matką ponieważ pracują zawodowo, mają swoje rodziny, a w przypadku A. D. - na utrzymaniu małe dzieci. Matka skarżącej w oświadczeniu z 13 lutego 2023 przyznała, że skarżąca opiekują się nią całą dobę i codziennie zaspakaja wszystkie jej potrzeby. Zakres, tej opieki, ustalony w wywiadzie środowiskowym jest zbieżny z czynnościami podanymi przez skarżącą w oświadczeniu z 13 lutego 2023 r., w którym podała, że opieka nad matką sprowadza się do: pielęgnacji, prania, sprzątania, gotowania, załatwiania recept, mycia, podawania leków. Jak oświadczyła H. S. tę opiekę zapewnia matce całą dobę. Z wywiadu środowiskowego wynikało, że skarżąca przyjeżdża do matki regularnie i świadczy jej pomoc w miejscu jej zamieszkania. Natomiast w piśmie z 23 lutego 2023 r. skarżąca wskazała, że przyjeżdża do matki około 7 rano z zakupami, po wykonaniu podstawnych czynności, tj. śniadanie, podanie leków, przebieranie zabiera matkę do siebie do domu – do G., a następnie wieczorem odwozi ją, podaje leki i pozostawia matkę samą na noc. Ostatnie zatrudnienie skarżącej trwało od 11 stycznia 2021 r. do 28 kwietnia 2021 r. i ustało na skutek upływu okresu na jaki była zawarta umowa. Przy czym konieczność zabezpieczenia matce pomocy i opieki ze względu na orzeczoną niepełnosprawność w stopniu znacznym powstała w dopiero 15 grudnia 2022 r., wcześniej matka skarżącej legitymowała się umiarkowanym stopniem niepełnosprawności, który obecnie został zawieszony na czas obowiązywania obecnego orzeczenia, co wynika z treści uzasadnienie orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności. Zdaniem Kolegium, wykazany zakres oraz rozmiar czasowy opieki sprawowanej przez skarżącą nad niepełnosprawną matką, która nie jest osobą obłożnie chorą, leżącą, a zgodnie z przedłożoną oceną w systemie Barthla jest pacjentem w stanie średnio ciężkim "która przy niewielkie pomocy jest w stanie przemieszczać się z łóżka na krzesło i poruszać się po powierzchni płaskiej, przy spożywaniu posiłków potrzebuje aby pomóc jej pokroić czy posmarować chleb, wymaga pomocy przy utrzymaniu higieny osobistej rozbieraniu czy ubieraniu", jest do pogodzenia, przy współuczestnictwie osób zobowiązanych do alimentacji jak i wsparciu ze strony usług opiekuńczych, z jednoczesnym podjęciem zatrudnienia choćby w niepełnym wymiarze czasu pracy. Nie można przyjąć, że zakres opieki nad matką powoduje brak możliwości podjęcia przez skarżącą zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przy współudziale rodzeństwa odwołującej , czy też przy uzyskaniu pomocy w opiece w ramach usługi opiekuńcze realizowane w ramach polityki społecznej prowadzonej przez państwo. Nadto, oprócz skarżącej w równym stopniu zobowiązane do alimentacji są jeszcze jej dwie siostry, przy czym nie zostały przedłożone do akt spawy dokumenty, z których wynikałoby, legitymują się one orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności i same wymagają pomocy oraz opieki, jak i nie uprawdopodobniono, że ich sytuacja finansowa nie pozwala na współudział w opiece nad niepełnoprawną matką w sposób pośredni. Ponadto skoro siostry skarżącej wprost wskazały, że najlepiej by było aby to ona zajmowała się mamą bo nie pracuje, ma więcej czasu, to należy podnieść, że obowiązek alimentacyjny nie musi polegać na osobistym staraniu, lecz może ograniczać się do łożenia środków finansowych na osobę uprawnioną. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skarżąca wniosła o uchylenie decyzji Kolegium oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, a nadto o zasądzenie od organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Skarżąca zarzuciła decyzji Kolegium naruszenie: 1. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to: a) art. 1, art. 77 i art. 80 k.p.a. przez błędne ustalenie, że w sprawie nie została spełniona przesłanka rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej bądź jego niepodejmowania, gdyż rzekomo nie istnieje związek przyczynowo - skutkowy pomiędzy rezygnacją przez skarżącą z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej bądź jego niepodejmowania, a sprawowaniem przez nią opieki nad osobą niepełnosprawną, podczas gdy skarżąca nie podejmuje zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej celem sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką, co miało istotny wpływ na wydanie i treść decyzji organu II instancji, gdyż doprowadziło do bezpodstawnego nie ustalenia, że została spełniona przesłanka rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej lub jego nie podejmowania w związku z koniecznością sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, co skutkowało wadliwym zastosowaniem art 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., b) art 107 § 3 k.p.a. przez niedopełnienie przez organ II instancji wymogów w zakresie wskazania w uzasadnieniu decyzji podstawy prawnej rozstrzygnięcia, na podstawie której stwierdził, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje dziecku osoby wymagającej opieki, jeśli pozostałe jej dzieci mogą finansować opiekę nad niepełnosprawnym rodzicem lub sprawować ją osobiście oraz jej wyjaśnienia, co uniemożliwiło skarżącej skuteczne wdanie się w spór i dokonanie kontroli przez Sąd, c) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. przez wadliwe utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji, podczas gdy spełnione były wszystkie przesłanki dla pozytywnego rozpatrzenia wniesionego odwołania, co skutkowało bezpodstawnym nie zastosowaniem art 138 § 1 pkt 2 k.p.a., 2. przepisów prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to: a) art 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. przez jego wadliwą wykładnię w odniesieniu do przyjętych reguł, w tym orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, polegającą na uznaniu, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje dziecku osoby wymagającej opieki, jeśli pozostałe jej dzieci mogą sprawować osobiście lub finansować opiekę nad niepełnosprawnym rodzicem, podczas gdy w u.ś.r .brak jest jakiegokolwiek przepisu warunkującego przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego od rzeczonych okoliczności, ergo świadczenie pielęgnacyjne przysługuje dziecku osoby wymagającej opieki, nawet jeśli pozostałe jej dzieci mogą finansować opiekę nad niepełnosprawnym rodzicem, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie rzeczonego przepisu, W odpowiedzi Kolegium wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując argumentacja zawartą w uzasadnieniu zaskrzonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje. Skarga nie została uwzględniona ponieważ skarżąca nie uprawdopodobniła, że zakres wymaganych czynności pielęgnacyjnych w przypadku opieki nad niepełnosprawną matką wymusił rezygnację z podejmowania przez nią zatrudnienia. W rozpoznawanej sprawie istotą rozstrzygnięcia było przyjęcie przez organy, że w ustalonym stanie faktycznym – zakres wykonywanych czynności opiekuńczych nie wymuszał na skarżącej rezygnacji z podejmowania zatrudnienia. Kluczowy dla interpretacji powyższej okoliczności jest więc art. art. 17 ust. 1 u.ś.r. (w brzmieniu obowiązującym do 31 grudnia 2023 r.), zgodnie z którym świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że aby ustalić prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, zarówno osoba wymagająca opieki, jak i osoba sprawująca tę opiekę, muszą spełniać określone ustawą przesłanki, a także że świadczenia opiekuńcze, do których należy między innymi świadczenie pielęgnacyjne, przyznawane są z powodu niemożności wykonywania pracy zarobkowej w związku z koniecznością zapewnienia stałej opieki niepełnosprawnemu członkowi rodziny, a nie jedynie z tytułu sprawowania opieki. Z treści art. 17 ust. 1 w związku z art. 3 pkt 22 u.ś.r. (zawierającego definicję określenia "zatrudnienie lub inna praca zarobkowa") wynika, że jedną z podstawowych przesłanek uprawniających do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego jest stała i osobista opieka ubiegającego się o przyznanie świadczenia nad osobą niepełnosprawną. Drugą zaś przesłanką, jaką musi spełnić osoba ubiegająca się o świadczenie pielęgnacyjne, jest rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej albo niepodejmowanie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, spowodowane koniecznością sprawowania stałej lub długotrwałej opieki nad osobą bliską o określonym stopniu niepełnosprawności. Z przywołanego unormowania wynika zatem, że jednym z zasadniczych warunków przyznania świadczenia pielęgnacyjnego jest, aby osoba ubiegająca się o nie sprawowała stałą lub długotrwałą opiekę nad osobą niepełnosprawną, a jednocześnie opieka ta musi w sposób oczywisty stanowić przeszkodę do wykonywania pracy zawodowej. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 14 lutego 2024 r., I OSK 196/23 (powołując przykłady z orzecznictwa sądów administracyjnych i Sądu Najwyższego) w postępowaniu administracyjnym konieczne jest zatem ustalenie związku między rezygnacją z zatrudnienia (pracy zarobkowej) albo niepodejmowaniem zatrudnienia (pracy zarobkowej) a sprawowaniem opieki nad osobą niepełnoprawną, w tym ustalenie wymiaru opieki w kontekście braku możliwości podjęcia pracy. Świadczenie pielęgnacyjne ma bowiem być rekompensatą za rezygnację z pracy z uwagi na konieczność opieki nad osobą bliską, która jej wymaga (zob. wyrok NSA z 2 lutego 2017 r., I OSK 2729/16). Dlatego też musi istnieć bezpośredni związek między rezygnacją z zatrudnienia (albo jego niepodejmowaniem) a sprawowaną opieką. Organ administracji rozpoznając wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego ma więc obowiązek ustalić czy istnieje związek między niepodejmowaniem pracy (rezygnacją z zatrudnienia), a sprawowaniem opieki nad osobą niepełnosprawną. Tym samym musi ustalić rozmiar faktycznie sprawowanej opieki w kontekście braku możliwości podjęcia pracy. Przyjęcie związku przyczynowo-skutkowego jako wieloczłonowego, po myśli uchwały Sądu Najwyższego z 21 sierpnia 2014 r., III CZP 49/14 (OSNC 2015, nr 5, poz. 60) i jej uzasadnienia oraz części powoływanych w niej orzeczeń Sądu Najwyższego, wymaga wystąpienia normalnego związku przyczynowego między kolejnymi członami następujących po sobie zdarzeń prawnych aż do ostatniego (wyrok SN z 2 lutego 2017 r., I CSK 302/16). Ustalone w sprawie okoliczności faktyczne: niepełnosprawność matki skarżącej w stopniu znacznym; miejsce faktycznego zamieszkania matki (D.) i skarżącej (G.); rodzaj wykonywanych czynności opiekuńczych; posiadanie dodatkowo dwóch dorosłych córek – nie były kwestionowane. Sporna była natomiast ocena istnienia związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy niepodejmowaniem zatrudnienia przez skarżącą, a zakresem koniecznych czynności opiekuńczych. Sąd podkreśla za ww. cytowanym wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego, że zaprzestanie lub niepodejmowanie aktywności zawodowej przez opiekuna musi być spowodowane koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną, nie zaś innymi przyczynami, głównie leżącymi po stronie osoby ubiegającej się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Osoby decydujące się na sprawowanie opieki, pozbawiają się możliwości uzyskiwania jakichkolwiek dochodów związanych z zatrudnieniem lub inną pracą zarobkową, stąd właśnie w takiej sytuacji mogą liczyć na wsparcie ze strony Państwa, gdyż świadczenie pielęgnacyjne przynajmniej częściowo ma na celu zrekompensowanie utraty dochodów wskutek zaprzestania lub niepodejmowania aktywności zawodowej, powodowanych koniecznością wykonywania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny (zob. wyrok NSA z 14 marca 2013 r., I OSK 1239/22). Treść art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. jednoznacznie bowiem wskazuje, że nie każda rezygnacja lub niepodejmowanie zatrudnienia jest podstawą do przyznania świadczenia, ale tylko taka, której celem jest sprawowanie opieki. W związku z powyższym musi istnieć wyraźny i bezpośredni związek między rezygnacją bądź niepodejmowaniem zatrudnienia, a sprawowaniem opieki nad osobą niepełnosprawną. Nie każda rezygnacja z zatrudnienia stanowi podstawę przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, a tylko taka, która jest podyktowana podjęciem się sprawowania opieki. W rozpoznawanej sprawie matka skarżącej mieszka sama, w innej miejscowości niż skarżąca, co już samo w sobie pośrednio wskazuje na możliwość pozostawienia niepełnosprawnej matki na dłuższy okres bez bezpośredniego nadzoru i opieki. Co więcej, czynności opiekuńcze wymienione przez samą skarżącą w oświadczeniu z 13 lutego 2023 r. (pielęgnacja, pranie, sprzątanie, gotowanie, załatwianie recept, mycie, wymiana pieluchomajtek, podawania leków.) w praktyce nie odbiegają od czynności pomocowych świadczonych przez dzieci pomagające w ogólnie rozumianym gospodarstwie domowym, które to czynności w ocenie Sądu, mogą jednak być wykonywane przed i po pracy zawodowej. Skarga została oparta na obszernie cytowanym orzecznictwie sądów administracyjnych, ale nie odnosi się w żaden sposób do konkretnych czynności o charakterze pielęgnacyjnym, które skarżąca miałaby wykonywać przebywając w domu matki i to w takim zakresie, że niemożliwe byłoby pogodzenie pracy zawodowej i opieki nad matką. W skardze podkreślono również, że matka skarżącej jako osoba pampersowana wymaga całodobowej opieki drugiej osoby. Jednakże to z twierdzeń samej skarżącej wynikało, że nie była obecna "cała dobę" w domu swojej matki, skoro albo bywała u niej tylko w dzień, albo przewoziła matkę do siebie do domu i odwoziła na noc do D. Z tych to powodów Sąd uznał, że organy nie naruszyły art. 17 ust. 1 u.ś.r. oraz art. 7, 77 i art. 80 k.p.a. oceniając, że brak było związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy niepodejmowaniem zatrudnienia przez skarżącą a zakresem świadczonych usług pielęgnacyjno-opiekuńczych wobec matki. Na dobrą sprawę, podobne czynności typu: sprzątanie, przygotowanie posiłków; pomoc w czynnościach higienicznych są świadczone przez służby pomocy społecznej, co pozwala opiekunom osób niepełnosprawnych godzić obowiązki zawodowe i pomoc najbliższym. W związku z powyższym Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 z późn. zm.).