III SA/Kr 1430/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Janusz Kasprzycki Sędziowie: WSA Janusz Bociąga WSA Barbara Pasternak (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 27 stycznia 2016 r. sprawy ze skargi K. J. na postanowienie Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia 16 września 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia skargę oddala K. J. w piśmie opatrzonym datą 1 lipca 2015 r. domagał się wydania zaświadczenia o następującej treści: "Zaświadcza się, że sierż. sztab, w stanie spoczynku K. J. s. S. ur. [...] 1964 roku, pełnił służbę czynną w Policji w jej szczególnych właściwościach". K. J. wyjaśnił, że żądane zaświadczenie jest mu niezbędne w urzędowym potwierdzeniu okoliczności faktycznych w toczących się postępowaniach administracyjnych i sądowych. Wnioskujący podkreślił, że okoliczność żądana dla zaświadczenia została mu przyznana przez pełnomocnika organu w postępowaniu sądowym przed Sądem Rejonowym Wydział Pracy i Ubezpieczeń Społecznych sygn. akt [...], gdzie odpowiedź na odwołanie do ww. sądu udzielona była do liczby dziennika [...]. Komendant Powiatowy Policji postanowieniem z dnia 23 lipca 2015 r. nr: [...], wydanym na podstawie art. 219 kpa, odmówił wydania zaświadczenia o żądanej treści. Organ I instancji wyjaśnił, że rozpatrzył przedmiotowy wniosek na podstawie posiadanych akt osobowych K. J., orzeczenia Okręgowej Komisji Lekarskiej MSW z dnia [...] 2015 r. oraz uzyskanego z Komendy Wojewódzkiej Policji stanowiska radcy prawnego w postępowaniu przed Sądem Rejonowym. Ponadto organ I instancji wskazał, że sprawa, na którą powołał się we wniosku K. J., dotyczy odmowy przyznania jednorazowego odszkodowania za uszczerbek na zdrowiu wskutek choroby pozostającej w związku ze szczególnymi warunkami lub właściwościami służby. Podstawą do wystąpienia K. J. o przyznanie takiego odszkodowania było ostateczne orzeczenie Komisji Lekarskiej podległej ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych z dnia [...] 2015 r. Komendant Powiatowy podkreślił, że celem badania lekarskiego było wydanie orzeczenia o związku chorób ze służbą, z tytułu których przysługuje jednorazowe odszkodowanie. Okręgowa Komisja Lekarska MSW po zapoznaniu się z całością dokumentacji orzeczniczo – lekarskiej, a także na podstawie badania, określiła u K. J. czterdziestoprocentowy uszczerbek na zdrowiu powstały wskutek choroby pozostającej w związku ze szczególnymi warunkami lub właściwościami służby, opisanej jako nadciśnienie tętnicze z pozawałowym uszkodzeniem mięśnia serca i zaburzenia lękowo - depresyjne nawracające. Jako datę choroby Okręgowa Komisja Lekarska wskazała dzień 19 grudnia 2004 r. Komendant Powiatowy zaznaczył, że pomimo wielokrotnego wcześniejszego orzekania o stanie zdrowia K. J. przez komisje lekarską do celów związanych z inwalidztwem, komisja nie stwierdziła uszczerbku na zdrowiu we wcześniej wydanych orzeczeniach. W ocenie organu I instancji użyte w orzeczeniu określenie, że istnieje związek choroby "ze szczególnymi warunkami lub właściwościami służby" może być rozpatrywany wyłącznie w odniesieniu do zagadnienia uregulowanego w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o świadczeniach odszkodowawczych, przysługujących w razie wypadku lub choroby, pozostających w związku ze służbą. Dlatego, zdaniem Komendanta Powiatowego, brak było podstaw do wydania żądanego zaświadczenia o tak wybiórczej treści, w oderwaniu od kontekstu sprawy, w której to określenie związku "ze szczególnymi warunkami lub właściwościami służby" wystąpiło. Ponadto Komendant Powiatowy przeanalizował uregulowania prawne dotyczące kwestii pełnienia służby w warunkach szczególnych i podkreślił, że ustawodawca wyraźnie różnicuje pojęcie pracy wykonywanej w szczególnych warunkach oraz pracy wykonywanej w szczególnym charakterze. Służba w Policji jest zaliczana do prac wykonywanych w szczególnym charakterze i nie może być kwalifikowana jako praca wykonywana w szczególnych warunkach (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 6 września 2012 r. sygn. akt. II UK 44/12). Ponadto SN zwrócił uwagę, że o ile do okresów zatrudnienia w szczególnych warunkach zalicza się także m.in. okresy służby, to nie istnieje zasada odwrotna; do pracy w szczególnym charakterze nie dolicza się prac w szczególnych warunkach. W konsekwencji organ I instancji uznał, że sformułowanie "szczególne właściwości lub warunki służby" należy rozpatrywać w kontekście konkretnych uprawnień bądź świadczeń przysługujących z tytułu pełnienia służby w Policji i brak było podstaw do używania tego określenia rozszerzająco, bez dookreślenia kontekstu sprawy. Komendant Powiatowy wskazał, że K. J. pełnił służbę od 1988 roku i nie wiadomo, czy warunki szczególne w służbie istniały przez cały czas jego służby. czy też powstały w trakcie pełnienia obowiązków w określonej komórce organizacyjnej. Zatem nie można było wydać żądanego zaświadczenia, ponieważ organ nie posiada odpowiednich danych potwierdzających podstawy do wydania takiego zaświadczenia. Zażalenie na postanowienie Komendanta Powiatowego Policji wniósł K. J., który zarzucił, że jego sprawa winna być rozpatrywana przez Komendanta Wojewódzkiego Policji, a nie przez Komendanta Powiatowego Policji. Żalący się podniósł, że uzasadnienie zaskarżonego postanowienia nie odnosiło się do pełnionej przez niego służby. Jego zdaniem, nie wyjaśniono też i nie ustalono dokumentu dowodowego potwierdzającego pełnienie służby w warunkach szczególnych i podważono stanowisko komisji lekarskiej. Nadmienił, że organ powołał się na przepisy dotyczące urlopów dodatkowych dla policjantów, stwierdzając, że przyznawane one są na podstawie ustaleń komisji. Zdaniem żalącego się Komendant Powiatowy Policji bezpodstawnie powołał się na przepisy art. 78 ustawy o Policji i przepisy ustawy o FUS, które uznają okres służby w Policji jako pracę w szczególnym charakterze, ale tylko w przypadku, gdy służba ta zaliczana jest do celów emerytalnych z FUS. K. J. wyjaśnił, że zwracał się o wydanie dwóch zaświadczeń, ponieważ szczególne warunki lub właściwości służby dają podstawę do wnioskowania, iż mogą występować osobno bądź razem. Komendant Wojewódzki Policji postanowieniem nr [...], wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 2 i art. 144 kpa, utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Zdaniem organu odwoławczego właściwym do rozpatrzenia sprawy sierż. szt. w stanie spoczynku K. J. o wydanie wnioskowanego zaświadczenia był Komendant Powiatowy Policji, ponieważ ostatnim miejscem pełnienia służby w Policji przez K. J. była Komenda Powiatowa Policji. Komendant Wojewódzki wyjaśnił, że sprawa, na którą powołano się we wniosku oraz w zażaleniu, dotyczy odmowy przyznania jednorazowego odszkodowania za uszczerbek na zdrowiu wskutek choroby pozostającej w związku ze szczególnymi warunkami lub właściwościami służby. Podstawą do wystąpienia o przyznanie powyższego odszkodowania było orzeczenie Okręgowej Komisji Lekarskiej MSW z dnia [...] 2015 r. Organ odwoławczy zaznaczył, że celem badania lekarskiego było wydanie orzeczenia o związku chorób byłego policjanta ze służbą, z tytułu których przysługuje jednorazowe odszkodowanie. Okręgowa Komisja Lekarska MSW po zapoznaniu się z całością dokumentacji lekarskiej, a także na podstawie badania określiła u sierż. szt. w stanie spoczynku K. J. czterdziestoprocentowy uszczerbek na zdrowiu powstały wskutek choroby pozostającej w związku ze szczególnymi warunkami lub właściwościami służby. Jako datę choroby wskazano dzień 19 grudnia 2004 r. Komendant Wojewódzki zaznaczył, że pomimo wielokrotnego, wcześniejszego orzekania o stanie zdrowia K. J., komisja nie stwierdziła uszczerbku na zdrowiu we wcześniej wydanych orzeczeniach. Zatem, w ocenie organu, brak było podstaw do wydania zaświadczenia żądanej treści w oderwaniu od kontekstu sprawy, w której to określenie związku "ze szczególnymi warunkami lub właściwościami służby" wystąpiło. Skargę na postanowienie Komendanta Wojewódzkiego Policji wniósł K. J., który zarzucił, że właściwym organem do rozpoznania jego wniosku powinien być Komendant Wojewódzki Policji, a nie Komendant Powiatowy Policji. Ponadto, zdaniem skarżącego, organy Policji zobowiązane były do wydania zaświadczenia o żądanej treści, ponieważ okoliczność żądana dla zaświadczenia została mu przyznana przez pełnomocnika organu w postępowaniu sądowym przed Sądem Rejonowym Wydział Pracy i Ubezpieczeń Społecznych sygn. akt [...]. W odpowiedzi na skargę Komendant Wojewódzki Policji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647) sądy administracyjne powołane są do kontroli zgodności z prawem działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), zwanej dalej "ppsa". Orzekanie - w myśl art. 135 ppsa - następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Sąd, uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie, uchyla ten akt w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co wynika z art. 145 § 1 pkt 1 ppsa. Mając na uwadze powyższe zasady, Sąd uznał, że skarga wniesiona w niniejszej sprawie nie jest zasadna i podlega oddaleniu. Problematykę wydawania zaświadczeń regulują przepisy działu VII Kodeksu postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 218 kpa organ administracji publicznej obowiązany jest wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów, bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Organ administracji publicznej, przed wydaniem zaświadczenia, może przeprowadzić jedynie w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające. Z treści przytoczonego przepisu wynika, że żądanie wydania zaświadczenia nie może prowadzić do konieczności zebrania przez organ administracji nowych informacji. Natomiast rozpatrzenie wniosku o wydanie zaświadczenia może się wiązać z potrzebą aktualizacji lub przetworzenia posiadanych informacji, czyli przeprowadzenia w koniecznym zakresie postępowania wyjaśniającego. Zatem organ rozpatrujący żądanie strony zobowiązany jest uwzględnić posiadane dane z ewidencji, rejestrów, zbiorów dokumentów lub zbiorów danych utrwalonych innymi technikami. Dopiero w sytuacji, gdy dowody posiadane przez organ nie pozwalają na uwzględnienie wniosku, organ ten może wydać postanowienie o odmowie wydania zaświadczenia. Natomiast za niedopuszczalne uznaje się kreowanie nowych dokumentów na potrzeby wydania danego zaświadczenia. Postępowanie w sprawie wydawania zaświadczeń może się zakończyć w dwojaki sposób: wydaniem zaświadczenia lub wydaniem postanowienia o odmowie wydania zaświadczenia (art. 217 § 1 kpa i art. 219 kpa). Wydawane na podstawie tych przepisów przez organy administracyjne zaświadczenie jest jedną z tzw. czynności faktycznych administracji. Jest ono aktem wiedzy, a nie woli organu, nie zawiera w sobie elementu władztwa administracyjnego, nie jest nastawione na wywołanie skutków prawnych, nie ma też mieć charakteru interpretacyjnego (np. wykładni przepisów prawa). Zaświadczenie nie rozstrzyga żadnej sprawy administracyjnej, nie tworzy nowej ani nie zmienia zastanej sytuacji prawnej, nie kształtuje bezpośrednio stosunku prawnego. Poprzez wydane zaświadczenie organ potwierdza jedynie istnienie określonego stanu w oparciu o posiadane już dane, a postępowanie wyjaśniające, o jakim mowa w art. 218 § 2 kpa, spełnia jedynie rolę pomocniczą przy ustalaniu treści zaświadczenia (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 3 grudnia 2010 r. sygn. akt II SA/Wr 551/10, LEX nr 755651). Skarżący wnioskiem z dnia 1 lipca 2015 r. domagał się wydania zaświadczenia o następującej treści: "Zaświadcza się, że sierż. sztab, w stanie spoczynku K. J. s. S. ur. [...] 1964 roku, pełnił służbę czynną w Policji w jej szczególnych właściwościach". Ponownie podkreślić trzeba, że art. 218 § 1 kpa przewiduje, że w przypadkach, o których mowa w art. 217 § 2 pkt 2, organ administracji publicznej obowiązany jest wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu, z § 2 tego przepisu wynika natomiast, że organ administracji publicznej, przed wydaniem zaświadczenia, może przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające. Sąd uznał, że akta postępowania związanego z przedmiotowym wnioskiem o wydanie zaświadczenia oraz treść uzasadnień postanowień organów obu instancji potwierdzają, że organy Policji przeanalizowały wniosek skarżącego, wzięły pod uwagę stosowne przepisy prawa (ustawę o Policji, ustawę o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, ustawę o emeryturach pomostowych). Ponadto organy Policji przeprowadziły postępowanie wyjaśniające, w wyniku, którego ustaliły, że w prowadzonych przez organ ewidencjach, rejestrach bądź w innych danych znajdujących się w jego posiadaniu brak jest odpowiednich danych potwierdzających pełnienie przez K. J. służby czynnej w Policji "w jej szczególnych właściwościach". Trafnie zauważyły organy Policji, że powołane sformułowanie, zawarte we wniosku o wydanie zaświadczenia, nawiązuje do treści orzeczenia Okręgowej Komisji Lekarskiej MSW z dnia [...] 2015 r., które to orzeczenie zostało wydane w toku sprawy toczącej się przed sądem powszechnym dotyczącej przyznania skarżącemu jednorazowego odszkodowania za uszczerbek na zdrowiu wskutek choroby pozostającej w związku ze szczególnymi warunkami lub właściwościami służby. Jak już wskazano wyżej, wydanie zaświadczenia nie może prowadzić do konieczności zebrania przez organ nowych informacji, lecz organ ten powinien opierać się na faktach albo stanie prawnym, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów, bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Dlatego niezasadnie skarżący domagał się wydania zaświadczenia potwierdzającego okoliczności zaistniałe podczas postępowania toczącego się przed sądem powszechnym. Zauważyć też należy, że skoro pomiędzy skarżącym a organami Policji toczy się spór sądowy co do przyznania skarżącemu jednorazowego odszkodowania za uszczerbek na zdrowiu wskutek choroby pozostającej w związku ze szczególnymi warunkami lub właściwościami służby, to postępowanie w trybie przewidzianym dla wydawania zaświadczeń nie może być wykorzystywane jako kolejna płaszczyzna tego sporu, a skarżący nie może zasadnie żądać od organów Policji wydawania zaświadczeń potwierdzających zdarzenia zaistniałe w ramach takiego postępowania sądowego. Trafnie wskazały też organy, że treść orzeczenia, które powoływał się skarżący, nie stanowiła wystarczającej podstawy do wydania zaświadczenia o treści żądanej przez skarżącego, ponieważ orzeczenie Okręgowej Komisji Lekarskiej MSW z dnia [...] 2015 r. musi być odczytywane w kontekście sprawy zawisłej przed sądem powszechnym i samo stwierdzenie przez tą Komisję u K. J. czterdziestoprocentowego uszczerbku na zdrowiu powstałego wskutek choroby pozostającej w związku ze szczególnymi warunkami lub właściwościami służby nie może stanowić podstawy do wydania zaświadczenia, że skarżący "pełnił służbę czynną w Policji w jej szczególnych właściwościach". Odnośnie kwestii organu właściwego do załatwienia spornego wniosku o wydanie zaświadczenia, Sąd za trafne uznał stanowisko, że wniosek ten powinien zostać rozpatrzony przez Komendanta Powiatowego Policji z uwagi na fakt, że ostatnim miejscem pełnienia służby przez K. J. była Komenda Powiatowa Policji. Prawidłowe więc było przekazanie przez Komendanta Wojewódzkiego Policji przedmiotowego wniosku skarżącego właściwemu organowi. Mając na uwadze powyższe, Sąd uznał, że organy załatwiające wniosek skarżącego nie dysponowały danymi pozwalającymi na wydanie skarżącemu zaświadczenia o żądanej przez niego treści, co dawało podstawę do wydania postanowienia o odmowie wydania wnioskowanego zaświadczenia. Zatem brak jest podstaw do kwestionowania zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia. Dlatego orzeczono jak w sentencji na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.