III SA/Kr 1432/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Piotr Lechowski Sędziowie WSA Janusz Bociąga WSA Janusz Kasprzycki (spr.) Protokolant Ewelina Kalita po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 kwietnia 2014 r. przy udziale Prokuratora Prokuratury Rejonowej D. J. sprawy ze skargi B. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 23 września 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. Decyzją z dnia 23 września 2013 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, działając na art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. jedn., Dz. U. z 2013 r., poz. 267, zwanej dalej w skrócie – k.p.a.) oraz art. 16a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 ze zm., zwanej dalej ustawą o świadczeniach rodzinnych), utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy z dnia [...] 2013 r., znak: [...], w sprawie odmowy przyznania B. P. specjalnego zasiłku opiekuńczego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością stałej opieki nad mężem J. P. Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym: Wnioskiem z dnia 22 lipca 2013 r. B. P. zwróciła się do Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej o ustalenie prawa do świadczenia opiekuńczego w związku ze sprawowaną opieką nad mężem J. P. Z dołączonych do wniosku dokumentów wynikało m.in., że miesięczny dochód rodziny, której członkami są B. P. i J. P., wynosi 348,15 zł, a także, że w dniu 17 lipca 2013 r. B. P. wypowiedziała umowę zlecenia zawartą na czas do 31 lipca 2013 r. z powodu konieczności opieki nad chorym mężem. Decyzją z dnia [...] 2013 r., znak: [...], Wójt Gminy odmówił przyznania B. P. specjalnego zasiłku opiekuńczego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością stałej opieki nad mężem J. P., wskazując, w motywach tego rozstrzygnięcia, że między małżonkami nie istnieje obowiązek alimentacyjny, który uzasadniałby przyznanie zasiłku. Od powyższej decyzji odwołała się B. P., nie zgadzając się z rozstrzygnięciem organu l instancji. Skarżąca wskazała, że ze względu na opiekę nad mężem nie jest w stanie podjąć jakiejkolwiek pracy zarobkowej. Dodała, że w dniu 8 lipca 2013 r. podjęła pracę, ale po kilku dniach musiała z niej zrezygnować, gdyż mąż nie był w stanie sam egzystować. Opisaną na wstępie, kwestionowaną decyzją z dnia 23 września 2013 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. W uzasadnieniu tak podjętego rozstrzygnięcia SKO, działające jako organ odwoławczy wskazało, że decyzja organu l instancji co do zasady jest prawidłowa, jednakże została błędnie uzasadniona. Wbrew stanowisku organu l instancji zawartym w uzasadnieniu, pomiędzy małżonkami istnieje obowiązek alimentacyjny i wynika to z przepisów art. 27 w związku z art. 60 ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy (t. jedn., Dz. U. z 2012 r., poz. 788 ze zm.). Zdaniem Kolegium, w przedmiotowej sprawie nie została spełniona przesłanka rezygnacji z zatrudnienia w związku z koniecznością sprawowania opieki przez skarżącą. Zgodnie z art. 3 pkt 22 ustawy o świadczeniach rodzinnych, zatrudnienie lub inna praca zarobkowa to wykonywanie pracy na podstawie stosunku pracy, stosunku służbowego, umowy o pracę nakładczą oraz wykonywanie pracy lub świadczenie usług na podstawie umowy agencyjnej, umowy zlecenia, umowy o dzieło albo w okresie członkostwa w rolniczej spółdzielni produkcyjnej, spółdzielni kółek rolniczych lub spółdzielni usług rolniczych, a także prowadzenie pozarolniczej działalności gospodarczej Jak wynika z umowy zlecenia zawartej przez B. P., była ona zawarta na czas określony od dnia 8 lipca 2013 r. do dnia 31 lipca 2013 r. Natomiast w dniu 17 lipca 2013 r. B. P. złożyła wypowiedzenie umowy zlecenia z uwagi na konieczność sprawowania opieki nad mężem. Natomiast z orzeczenia Komisji Lekarskiej ds. Inwalidztwa i Zatrudnienia z dnia 6 sierpnia 1992 r. wynika, że został on zaliczony do l grupy inwalidzkiej na stałe, co było spowodowane stanem narządu wzroku począwszy od dnia 6 sierpnia 1992 r. W ocenie Kolegium, takie postępowanie uznać należy za próbę ominięcia obowiązującego prawa. Za powód rozwiązania umowy o pracę w tej konkretnej sprawie nie można przyjąć, tak jak podaje skarżąca, że jej przyczyną jest "konieczność sprawowania opieki nad chorym mężem", bowiem niepełnosprawność męża istnieje od 9 lat, a nie pojawiła się dopiero w 2013 r. Tym samym powód rozwiązania tej umowy uznało Kolegium za niewiarygodny i nieznajdujący oparcia w zgromadzonym w aktach sprawy materiale dowodowym. Jego zdaniem, skarżąca zawarła przedmiotową umowę o pracę tylko po to, aby zaraz z niej zrezygnować. Działanie takie nie wyczerpuje przesłanki rezygnacji z zatrudnienia w rozumieniu art. 16a ustawy o świadczeniach rodzinnych. W skardze na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie B. P. podniosła zarzuty naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 7 w związku z art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Skarżąca podniosła, że organ nie uwzględnił ustaleń poczynionych przez pracownika socjalnego w wywiadzie środowiskowym, które w jednoznaczny sposób wskazują na związek przyczynowy pomiędzy rezygnacją skarżącej z zatrudnienia, a koniecznością sprawowania stałej opieki nad ciężko chorym członkiem rodziny. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn., Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej w skrócie P.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do rażącego naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia nieważności, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 P.p.s.a. Sąd administracyjny nie rozstrzyga więc merytorycznie, lecz ocenia zgodność decyzji z przepisami prawa. Skarga zasługiwała na uwzględnienie. Ustawą z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2012 r., poz. 1548), która weszła w życie z dniem 1 stycznia 2013 r., dokonano nowelizacji ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t. jedn., Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 ze zm., zwanej dalej ustawą o świadczeniach rodzinnych), dokonując m. in. podziału świadczeń opiekuńczych na trzy rodzaje: zasiłek pielęgnacyjny, specjalny zasiłek opiekuńczy oraz świadczenie pielęgnacyjne. W art. 16a ustawy o świadczeniach rodzinnych ustawodawca unormował nowy rodzaj świadczenia - specjalny zasiłek opiekuńczy. Zgodnie z ust. 1 ww. przepisu, w brzmieniu obowiązującym na datę wydawania zaskarżonej decyzji, specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. z 2012 r. poz. 788 i 1529) ciąży obowiązek alimentacyjny, jeżeli rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Wykładnia zawartej w tym przepisie normy prawnej prowadzi do wniosku, że podstawową przesłanką warunkującą przyznanie wnioskującej osobie specjalnego zasiłku opiekuńczego jest rezygnacja przez nią z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności i nie mogącą samodzielnie egzystować. W rozpatrywanej sprawie orzekające organy nie przeprowadziły, w ocenie Sądu, w sposób należyty postępowania wyjaśniającego, jak to nakazuje im naczelna zasada postępowania administracyjnego – prawdy obiektywnej, wyrażona w art. 7 i uzupełniona postanowieniami przepisów – art. 77 § 1, 80 i 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. jedn., Dz. U. z 2013 r., poz. 267, zwanej dalej w skrócie – k.p.a.). zobowiązując do zebrania i rozpatrzenia wszystkich istotnych dla treści rozstrzygnięcia okoliczności we wzajemnej łączności, a w uzasadnieniu podjętej decyzji do przedstawienia uzasadnienia faktycznego i prawnego podjętego rozstrzygnięcia. Niesporne w niniejszej sprawie jest, że skarżąca spełnia kryterium dochodowe do przyznania jej specjalnego zasiłku opiekuńczego. Wyliczony bowiem dochód, jak wskazał organ I instancji, w przeliczeniu na jednego członka rodziny wyniósł 348,15 zł i nie przekracza wymaganego kryterium dochodowego Organy nie kwestionują też, jak się wydaje, okoliczności choroby męża skarżącej, który, jak wynika z oceny sytuacji rodziny, dokonanej przez pracownika socjalnego podczas wywiadu środowiskowego w dniu 5 sierpnia 2013 r., co nie znalazło się w uzasadnieniu podjętych decyzji, ma zdiagnozowanego raka przełyku (proteza przełyku). Spór koncentruje się natomiast w tej sprawie wokół przesłanki rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Sąd pomija kwestie związane z zupełnie błędnymi motywami podjętego rozstrzygnięcia przez organ I instancji, gdyż na te aspektu trafnie zwróciło uwagę SKO. Nie można jednakże zaakceptować jako prawidłowego także stanowiska Kolegium, że skarżąca nie zrezygnowała z zatrudnienia, by sprawować opiekę nad chorym mężem. Podstawę tego stanowiska stanowiła ocena Kolegium, że rezygnacja z zawartej przez skarżącą umowy zlecenia w 2013 r. nie ma bowiem związku z chorobą męża, skoro jego niepełnosprawność istnieje od 9 lat. Organy obu instancji pominęły jednak w procesie decyzyjnym okoliczność, która mogła mieć istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. Co prawda wynika ona z treści skargi, ale to zdaniem Sądu świadczy, że organy nie ustaliły w sposób nie budzący wątpliwości stanu faktycznego tej sprawy. Skarżąca twierdzi mianowicie, że do końca czerwca 2013 r. posiadała uprawnienie do świadczenia pielęgnacyjnego. Żaden z organów orzekających, zarówno organ I instancji, jak i SKO, nie rozważyły, czy i jakie znaczenie ma powyższa okoliczność dla treści rozstrzygnięcia w tym konkretnym przypadku. Nie dokonały organy w sposób właściwy oceny, czy skarżąca spełnia przesłankę rezygnacji z zatrudnienia, koncentrując się wyłącznie na dacie ustania zatrudnienia w rozumieniu art. 3 pkt 22 ustawy o świadczeniach rodzinnych, tj. rozwiązaniu umowy zlecenia, formułując przy tym w obliczu zgromadzonego w sposób niepełny materiału dowodowego zbyt kategoryczne wnioski – omijania przez skarżącą prawa. Zwrócić należy uwagę, że skoro nawet, jak podnosi Kolegium, skarżąca zawartą umowę zlecenia rozwiązała w 2013 r., to uprzednie przyznanie skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego nie może być bez znaczenia w sytuacji, gdy przesłanką warunkującą jego przyznanie jest także rezygnacja z pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki. Ponadto ważna jest też okoliczność posiadania przez męża skarżącej nie od 2013 r., lecz od 1992 r. I grupy inwalidzkiej. Legitymowanie się bowiem przez osobę taką grupą, w świetle art. 24 ust. 4 ustawy z 14 grudnia 1982 r. o zaopatrzeniu emerytalnym pracowników i ich rodzin (Dz. U. z 1982 r. Nr 40, poz. 267 ze zm.) oznaczało, że jest ona niezdolną do wykonywania jakiegokolwiek zatrudnienia ze względu na niemożność samodzielnej egzystencji i wymaga stałej lub długotrwałej opieki innej osoby, co wpisuje się w całość okoliczności mogących rzutować na rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie. Wobec powyższego osoby, którym organ działając władczo - przyznał decyzją administracyjną świadczenie pielęgnacyjne, uznać należy za te, które zrezygnowały z zatrudnienia, skoro bowiem warunkiem przyznania tego rodzaju świadczenia jest nie co innego, jak rezygnacja z zatrudnienia wobec konieczności sprawowania opieki nad chorymi członkami rodzin. Trafnie argumentuje WSA w Gdańsku w wyroku z dnia 19 września 2013r., III SA/Gd 408/13, z którym stanowiskiem to należy się w pełni zgodzić (publik. na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl), że "fikcją byłoby wymaganie od osób niepracujących – bowiem sprawujących faktycznie opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny – podjęcia przez takie osoby pracy po to, by następnie z niej zrezygnować w celu spełnienia przesłanki otrzymania świadczenia, którego celem jest w istocie nie forma podjęcia lub rezygnacji z zatrudnienia, lecz rekompensata Państwa za sprawowanie faktycznej opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, powodujące w konsekwencji niemożność wykonywania jakiejkolwiek pracy zarobkowej przez opiekuna". Nie jest więc tak kategorycznie, jak to podniosło Kolegium, że rozwiązanie umowy zlecenia było nie związane z opieką nad mężem skarżącej. Okoliczność tę oceniać należało raczej przez ten pryzmat, czy być może nie było to związane z podjęciem przez skarżącą dramatycznej decyzji uzyskania dodatkowych przychodów pomimo ciężkiej sytuacji życiowej. Pisze bowiem skarżąca, że została pozbawiona dochodu z końcem 2013 r. z powodu, jak ocenia, "bezlitosnej i uderzającej w ludzi pokrzywdzonych losem..." nowelizacji ustawy o świadczeniach rodzinnych. Z powyższego wynika, że dopiero ocena całokształtu okoliczności sprawy umożliwia prawidłowe zastosowanie art. 16a ustawy o świadczeniach rodzinnych. W ocenie Sądu w toku kontrolowanego postępowania organy naruszyły przepisy postepowania zawarte w art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik tej sprawy. W konsekwencji naruszenia tych norm postępowania doprowadziły również do niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego, tj. art. 16 a ustawy o świadczeniach rodzinnych, co miało wpływ na jej wynik. W obliczu powyższego, nie jest, więc również w tak ustalonym przez organy stanie faktycznym sprawy, uzasadnione stanowisko Prokuratora. Rozpatrując ponownie sprawę organy zobowiązane będą ustalić stan faktyczny sprawy z uwzględnieniem okoliczności pobierania przez skarżącą świadczenia pielęgnacyjnego w kontekście zaistnienia przesłanki rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, rozumianej w sposób wskazany w niniejszym uzasadnieniu. Podejmując rozstrzygnięcie co do istoty sprawy obowiązkiem organów będzie ustalenie zaistnienia wszystkich przesłanek (pozytywnych jak i wykluczenie zaistnienia negatywnych) wynikających z art. 16a ustawy o świadczeniach rodzinnych. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na podstawie 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn., Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.