III SA/Kr 1448/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Piotr Lechowski Sędziowie WSA Janusz Bociąga WSA Janusz Kasprzycki (spr.) Protokolant Ewelina Kalita po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 kwietnia 2014 r. przy udziale Prokuratora Prokuratury Rejonowej D. J. sprawy ze skargi D. N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 11 października 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. Zaskarżoną decyzją z dnia 11 października 2013 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, działając na podstawie art. 3 i art. 16a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 ze zm., zwanej dalej ustawą o świadczeniach rodzinnych), rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 3 stycznia 2013 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne (Dz. U. z 2013 r., poz. 3 ze zm.), § 1 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 sierpnia 2012 r. w sprawie wysokości dochodu rodziny albo dochodu osoby uczącej się stanowiących podstawę ubiegania się o zasiłek rodzinny oraz wysokości świadczeń rodzinnych (Dz. U. z 2012 r., poz. 959) oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. jedn., Dz. U. z 2013 r., poz. 267, zwanej dalej w skrócie – k.p.a.) utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...] 2013 r., znak:[...], o odmowie przyznania D. N. specjalnego zasiłku opiekuńczego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad niepełnosprawnym ojcem W. F. Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym. Postępowanie administracyjne przed organem I instancji prowadzone było w związku z wnioskiem D. N. z dnia 2 lipca 2013 r. Decyzją z dnia [...] 2013 r., znak: [...], Prezydent Miasta odmówił D. N. przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad niepełnosprawnym ojcem W. F. W jej uzasadnieniu organ I instancji przywołał treść art. 16a ustawy o świadczeniach rodzinnych. Organ I instancji wskazał, że przesłanką otrzymania świadczenia jest nieprzekroczenie kryterium dochodowego wynoszącego 623,00 zł miesięcznie w przeliczeniu na osobę. Podniósł również, że uwzględniając dochód rodziny D. N. oraz W. F. dochód w przeliczeniu na osobę wynosi 684,88 zł miesięcznie. Mając na uwadze powyższe organ l instancji wskazał, że w przedmiotowej sprawie brak jest przesłanki warunkującej przyznanie D. N. specjalnego zasiłku opiekuńczego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad niepełnosprawnym ojcem W. F. Od powyższej decyzji odwołanie w ustawowym terminie złożyła D. N., wnosząc o ponowne rozpoznanie sprawy. Uzasadniając powyższe odwołująca wskazała, że faktycznie sprawuje ona opiekę nad niepełnosprawnym ojcem, a w związku z tym nie może podjąć zatrudnienia. Nadto odwołująca wskazała ciężką sytuację rodziny. Opisaną na wstępie decyzją z dnia 11 października 2013 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. W uzasadnieniu tak podjętego rozstrzygnięcia działające jako organ odwoławczy SKO wskazało, że jedną z podstawowych przesłanek, od zaistnienia której ustawodawca uzależnił możliwość objęcia pomocą w formie specjalnego zasiłku opiekuńczego jest nieprzekroczenie kryterium dochodowego, która to kwota w przeliczeniu na osobę wynosi - zgodnie z § 1 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 sierpnia 2012 r. w sprawie wysokości dochodu rodziny albo dochodu osoby uczącej się stanowiących podstawę ubiegania się o zasiłek rodzinny oraz wysokości świadczeń rodzinnych (Dz. U. z 2012 r., poz. 959) – 623,00 zł miesięcznie. W ocenie Kolegium, biorąc pod uwagę, że w skład rodziny W. F. wchodzą 2 osoby, których dochód w 2011 r. wyniósł 41.093,68 zł, a w skład rodziny D. N. wchodzą 3 osoby, których dochód w 2011 r. wyniósł 0 zł, wskazać należy, że łączny dochód rodziny osoby sprawującej opiekę oraz rodziny osoby wymagającej opieki w przeliczeniu na osobę wynosi 684,89 zł miesięcznie, a więc przekracza kwotę 623,00 zł stanowiącą kryterium dochodowe warunkujące przyznanie przedmiotowego świadczenia. Faktyczne sprawowanie przez odwołującą opieki nad ojcem w przedmiotowej sprawie nie stanowi przesłanki uzasadniającej przyznanie D. N. specjalnego zasiłku opiekuńczego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, to jest ojcem W. F. Przyznanie tego świadczenia w opisanych powyżej uwarunkowaniach faktycznych byłoby bowiem niezgodne z przepisami ustawy o świadczeniach rodzinnych. W skardze na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie D. N. wskazała, że zaskarżona decyzja jest dla niej krzywdząca i narusza konstytucyjną zasadę ochrony praw nabytych. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn., Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej w skrócie P.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do rażącego naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia nieważności, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 P.p.s.a. Sąd administracyjny nie rozstrzyga więc merytorycznie, lecz ocenia zgodność decyzji z przepisami prawa. Skarga została uwzględniona, ale nie z przyczyn w niej wskazanych. Sąd dokonując bowiem kontroli wydanych w tej sprawie decyzji według wskazanych powyżej kryteriów, stwierdził, ze nie odpowiadają one prawu. Decyzję administracyjną, jako władczy objaw woli organu można uznać za zgodną z prawem, jeżeli przy jej wydawaniu przez kompetentny organ nie doszło do naruszenia prawa materialnego jak i procesowego w stopniu mającym wpływ na treść rozstrzygnięcia. Przypomnieć należy, że ustawą z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2012 r., poz. 1548), która weszła w życie z dniem 1 stycznia 2013 r., dokonano nowelizacji ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t. jedn., Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 ze zm., zwanej dalej ustawą o świadczeniach rodzinnych), dokonując m. in. podziału świadczeń opiekuńczych na trzy rodzaje: zasiłek pielęgnacyjny, specjalny zasiłek opiekuńczy oraz świadczenie pielęgnacyjne. W art. 16a ustawy o świadczeniach rodzinnych ustawodawca unormował nowy rodzaj świadczenia - specjalny zasiłek opiekuńczy. Zgodnie z ust. 1 ww. przepisu, w brzmieniu obowiązującym na datę wydawania zaskarżonej decyzji, specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. z 2012 r. poz. 788 i 1529) ciąży obowiązek alimentacyjny, jeżeli rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Warunkiem jednakże przyznania tego świadczenia jest, by łączny dochód rodziny osoby sprawującej opiekę oraz rodziny osoby wymagającej opieki w przeliczeniu na osobę nie przekracza kwoty, o której mowa w art. 5 ust. 2, jak stanowi art. ust. 2 art. 16a ustawy o świadczeniach rodzinnych. W świetle jego treści przepisy art. 5 ust. 4-9 stosuje się odpowiednio. Zgodnie z art. 3 pkt 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych dochód rodziny - oznacza to sumę dochodów członków rodziny. Dochód członka rodziny oznacza natomiast przeciętny miesięczny dochód członka rodziny osiągnięty w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy, z zastrzeżeniem art. 5 ust. 4-4b (pkt 2a art. 3 ustawy). Okres zasiłkowy to okres od dnia 1 listopada do dnia 31 października następnego roku kalendarzowego, na jaki ustala się prawo do świadczeń rodzinnych (pkt 10 art. 3 ustawy o świadczeniach rodzinnych). Z art. 24 ustawy o świadczeniach rodzinnych wynika jednakże generalna zasada, że prawo do świadczeń rodzinnych ustala się na okres zasiłkowy, z wyjątkiem świadczeń, o których mowa w art. 9, art. 14-16 i art. 17 ustawy. Ponadto, prawo do świadczeń rodzinnych ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, do końca okresu zasiłkowego (ust. 2 ww. przepisu). W rozpatrywanej sprawie organy przyjęły, że za miarodajny uznać należało w tym przypadku dochód rodziny skarżącej z 2011 r. W konsekwencji dokonanych ustaleń przekroczenia kryterium dochodowego, którego spełnienie jest jednym z podstawowych warunków przyznania żądanego świadczenia, wydały negatywne rozstrzygnięcia. Wobec powyższego, skoro sąd administracyjny został wyposażony przez ustawodawcę w kompetencje kontroli legalności władczych działań organów administracji publicznej w indywidualnych sprawach obywateli, to dokonując kontroli prawidłowości wydanych decyzji, sąd ten nie może domyślać się, co legło u podstaw takiego, a nie innego rozstrzygnięcia organu. Wydawać by się mogło, że zupełne jasne są motywy podjętych rozstrzygnięć w niniejszej sprawie. Skoro przekroczone zostało kryterium dochodowe konsekwencją musi być odmowa przyznania świadczenia. Ten jednakże zakres kontrola sądu administracyjnego także obejmować musi z ewidentnych względów. Kwestia prawidłowości ustalenia przekroczenia kryterium dochodowego jest jednym z elementów stanu faktycznego sprawy i aby rozstrzygnięcie co do istoty można było uznać za zgodne z przepisami, także i ten procesowy aspekt powinien być weryfikowalny. W niniejszej jednakże sprawie orzekające organy w ogóle nie przedstawiły z jakich powodów za miarodajny uznać należy dochód rodziny skarżącej z 2011 r., a nie np. z 2012 r., skoro wniosek o przyznanie jej świadczenia w postaci specjalnego zasiłku opiekuńczego złożyła skarżąca 2 lipca 2013 r. Co decyduje zatem w świetle regulacji prawnych, że przy ustalaniu sytuacji dochodowej wnioskodawczyni należało uwzględnić jej dochód z 2011 r. organy orzekające nie wskazały. Ani organ I instancji, ani orzekające jako organ odwoławczy SKO nie zawarło w części prawnej uzasadnienia decyzji wywodów dotyczących kwestii dochodu z 2011 r., przechodząc nad tym porządku dziennego. Zwrócić należy uwagę, że Sąd administracyjny kontroluje także i aspekty związane z rozumieniem i stosowaniem przepisów prawa materialnego. Dopiero bowiem stwierdzenie, że w kontrolowanych decyzjach nie tkwią kwalifikowane wady skutkujące stwierdzeniem ich nieważności, brak jest naruszeń przepisów stanowiących podstawę do wznowienia postepowania, a także organy nie dopuściły się przy wydawaniu decyzji ani prawa procesowego w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ani prawa materialnego w stopniu, który miał wpływ na wynik sprawy, pozwala na postawienie tezy o zgodności kontrolowanych decyzji z obowiązującym prawem. W tym kontekście, w obliczu także uwag Prokuratora w odniesieniu do tych aspektów, Sąd uznał, że decyzje co do istoty sprawy zostały wydane przedwcześnie, bez jednoznacznych i nie budzących wątpliwości ustaleń organów wszystkich istotnych okoliczności, zwłaszcza sytuacji dochodowej rodziny skarżącej, co w świetle postanowień artykułów: 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy – prawidłowości zastosowania przepisu prawa materialnego, tj. art. 16 a ustawy o świadczeniach rodzinnych. Brak przedstawienia rozumienia przepisów art. 3 w zw. ust. 2 art. 16a i ich subsumpcji pod ustalony jednoznacznie stan faktyczny sprawy spowodował, że wydane decyzje w tym zakresie nie poddawały się kontroli. Zupełnie organy orzekające nie przedstawiły ustaleń i rozważań wobec treści art. 16a ust. 3 ustawy o świadczeniach rodzinnych, mimo, że Kolegium go przywołało, zgodnie z którym w przypadku gdy łączny dochód rodziny osoby sprawującej opiekę oraz rodziny osoby wymagającej opieki w przeliczeniu na osobę przekracza kwotę uprawniającą daną osobę do specjalnego zasiłku opiekuńczego o kwotę niższą lub równą kwocie odpowiadającej najniższemu zasiłkowi rodzinnemu przysługującemu w okresie, na który jest ustalany, specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje, jeżeli przysługiwał w poprzednim okresie zasiłkowym. W przypadku przekroczenia dochodu w kolejnym roku kalendarzowym specjalny zasiłek opiekuńczy nie przysługuje. W sytuacji, gdy organy twierdzą, że doszło do przekroczenia kryterium dochodowego, kwestii tych nie można pominąć. Powyższe obrazuje dostatecznie, że tak przeprowadzone postępowanie wyjaśniające w tym przypadku, nie mogło zostać uznane za prawidłowe i wystarczające dla podjęcia merytorycznego rozstrzygnięcia w tej sprawie. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na podstawie 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn., Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.