III SA/Kr 1453/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Elżbieta Czarny-Drożdzejko Sędziowie: WSA Katarzyna Marasek-Zybura WSA Janusz Kasprzycki (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 29 marca 2022 r. sprawy ze skargi M. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 16 sierpnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych oraz zobowiązania do ich zwrotu I. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji; II. zwrócić skarżącej nienależnie uiszczony wpis od skargi w kwocie 100 zł (słownie: sto) złotych. Uzasadnienie: Zaskarżoną przez M. K., zwaną dalej skarżącą, decyzją z dnia 19 sierpnia 2021 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, działając na podstawie przepisów art. art. 30 ust. 1 i 2 pkt 3 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2020 r. poz. 111, zwanej dalej ustawą o świadczeniach rodzinnych) oraz art. 138 § pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm.), utrzymało w mocy decyzję Wojewody z dnia 26 kwietnia 2021 r., znak: [...]. Powyższa decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym: Decyzją z dnia 26 kwietnia 2021 r., znak: [...], Wojewoda, działający jako organ pierwszej instancji, orzekł o: 1. ustaleniu wysokości nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych przyznanych decyzją Burmistrza Gminy, znak: [...], z dnia [...] 2011 r. w kwocie 5.085,00 zł za okres od 1 listopada 2011 r. do 31 października 2012 r. 2. ustającej zasady zwrotu nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych wskazanych w pkt 1 za okres od 1 listopada 2011 r. do 31 października 2012 r. poprzez stwierdzenie, że zwrotu należy dokonać poprzez wpłatę na rachunek bankowy Ośrodka Pomocy Społecznej. W uzasadnieniu decyzji Wojewoda wskazał, że w związku z uchyleniem przez Burmistrza Gminy decyzji nr [...] z dnia [...] 2011 r. w sprawie ustalenia skarżącej prawa do zasiłku rodzinnego z wniosku z dnia 28 października 2011 r. na dzieci B. K., W. K., A. K. organ właściwy przekazał akta sprawy do organu właściwego do wydawania decyzji w sprawach rodzinnych realizowanych w związku z koordynacją systemów zabezpieczenia społecznego. Decyzją, znak: [...], z dnia [...] 2020 r. odmówiono skarżącej prawa do zasiłku rodzinnego wraz z dodatkami za okres od 1 listopada 2011 r. do 31 października 2012 r. na ww. dzieci. Jednocześnie Wojewoda ustalił, że świadczenie do którego odmówiono stronie prawa, zostało wcześniej wypłacone, w oparciu o ww. decyzję Burmistrza Gminy, znak: [...] z dnia [...] 2011 r., która następnie została wyeliminowana z obrotu prawnego za okres koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. Wojewoda w takim razie wskazał na własną kompetencję do ustalenia i dochodzenia zwrotu nienależnie pobranych świadczeń, w których mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. Organ wskazał na przepis art. 30 ust. 2 pkt 3 ustawy o świadczeniach rodzinnych, zgodnie z którym, za nienależnie pobrane świadczenie rodzinne uważa się świadczenie rodzinne wypłacone w przypadku, o którym mowa w art. 23 a ust. 5, za okres od dnia, w którym osoba stała się uprawniona do świadczeń na rodzinę w innym państwie w związku ze stosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, do dnia wydania decyzji o uchyleniu decyzji przyznającej świadczenia rodzinne. W tej sytuacji organ I instancji przyjął, że świadczenia rodzinne które zostały wypłacone w okresie od 1 listopada 2011 r. do 31 października 2012 r są świadczeniami nienależnie pobranymi w rozumieniu ww. przepisów i jednocześnie i zobowiązał skarżącą do zwrotu nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych w łącznej kwocie 5.085,00 zł. Organ wyjaśnił także zasady naliczania odsetek ustawowych oraz obliczono wysokość odsetek. W odwołaniu od tej decyzji skarżąca wyraziła niezadowolenie z decyzji i podniosła, że decyzja dotyczy świadczeń pobranych Podniosła, że zarobki męża określiła na podstawie pamięci, bowiem nie pamiętała ile wówczas zarabiał. Z powodu pandemii koronawirusa nie jest w stanie oddać tej sumy. Opisaną na wstępie decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu tak podjętego rozstrzygnięcia, działające jako organ odwoławczy SKO wskazało, że w sprawie wykazano, iż w związku z uchyleniem przez Burmistrza Gminy decyzji, znak: [...], z dnia [...] 2011 r. w sprawie ustalenia skarżącej prawa do zasiłku rodzinnego z wniosku z dnia 28 października 2011 r. na dzieci B. K., W. K., A. K., organ przekazał akta sprawy do organu właściwego do wydawania decyzji w sprawach rodzinnych realizowanych w związku z koordynacją systemów zabezpieczenia społecznego. Następnie Wojewoda ostateczną decyzją, znak: [...], z dnia 13 listopada 2020 r. odmówił skarżącej prawa do zasiłku rodzinnego wraz z dodatkami za okres od 1 listopada 2011 r. do 31 października 2012 r na ww. dzieci Jednocześnie Wojewoda prawidłowo ustalił, że świadczenie do którego odmówiono Stronie prawa, zostało wcześniej wypłacone, w oparciu o ww. decyzję Burmistrza Gminy, która następnie została wyeliminowana z obrotu prawnego za okres koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. Decyzja uchylająca ww. decyzję o przyznaniu świadczenia uzyskała następnie walor ostatecznej, co przesądza za stwierdzeniem, że ww. świadczenia za ww. okres od 1 listopada 2011 r. do 31 października 2012 r., są świadczeniami nienależnie pobranymi. Tym samym zaistniała przesłanka do stwierdzenia nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych za okres od dnia, w którym osoba stała się uprawniona do świadczeń rodzinnych w innym państwie w związku ze stosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego do dnia wydania decyzji o uchyleniu decyzji przyznającej świadczenia rodzinne (art. 30 ust. 2 pkt 3 ustawy o świadczeniach rodzinnych). Dla uznania świadczenia za nienależnie pobrane w rozumieniu art. 30 ust. 2 pkt 3 ustawy o świadczeniach rodzinnych wymagane jest spełnienie dwóch zasadniczych przesłanek: po pierwsze - zachodzi przypadek, o którym mowa w art. 23a ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych wypłacenia świadczenia, po drugie - została wydana decyzja o uchyleniu decyzji przyznającej świadczenia rodzinne. (por. wyrok NSA z dnia 11 grudnia 2017 r., sygn. akt I OSK 2232/17, dostępny baza wyroków www.nsa.gov.pl). Zasadne zatem i konieczne jest orzeczenie w zakresie nienależnie pobranych świadczeń za okres od 1 listopada 2011 r. do 31 października 2012 r wobec spełniania przesłanek z art. 30 ust 2 pkt 3 ustawy o świadczeniach rodzinnych w wysokości 5.085,00 zł wraz należnymi odsetkami za opóźnienie. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na powyższą decyzję skarżąca podniosła, że aby można było nakazywać zwrot określonych świadczeń, to w jej ocenie, najpierw należy przesądzić, że były to świadczenia pobrane nienależnie. Dopiero po uprawomocnieniu się decyzji uznającej świadczenie rodzinne za nienależnie pobrane jest możliwe orzekanie w przedmiocie jego zwrotu przez osobę, która je pobrała. Przy czym podkreślić należy, że inny jest zakres obu tych postępowań. W postępowaniu o ustalenie nienależnie pobranych świadczeń należy zbadać, czy zachodzą przesłanki określone w art. 30 ust. 1 pkt 1-4 ustawy o świadczeniach rodzinnych, natomiast w postępowaniu o zwrot nienależnie pobranych świadczeń bada się między innymi przesłanki z art. 30 ust. 3 i 5 (kwestie terminów). Tym samym stwierdzić należy, że zakres pojęciowy decyzji ustalającej, że świadczenie zostało pobrane nienależnie, a decyzji nakazującej zwrot nienależnie pobranego świadczenia nie jest tożsamy i o czym innym rozstrzygają takie decyzje. Nadto organ nie powinien wydawać jednej decyzji, która de facto zawiera dwie decyzje: decyzję o uznaniu świadczenia za nienależne oraz decyzję o zwrocie świadczenia. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze podtrzymało swoje dotychczasowe stanowisko, wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. jedn., Dz. U. z 2021 r., poz. 137) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn., Dz. U. z 2022 r., poz. 329, zwanej dalej w skrócie P.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu zgodności z prawem (legalności) tej działalności administracji publicznej, a więc czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do rażącego naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia nieważności, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 P.p.s.a. Sąd administracyjny nie rozstrzyga więc merytorycznie, lecz ocenia zgodność decyzji z przepisami prawa. Skarga zasługiwała na uwzględnienie, ale z innych przyczyn niż w niej podniesionych. W ocenie Sądu zaskarżona decyzja została bowiem wydana z naruszeniem przepisów o właściwości, co skutkuje stwierdzaniem jej nieważności. Zgodnie z art. 127 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm., zwanej dalej w skrócie - k.p.a.) właściwy do rozpatrzenia odwołania jest organ administracji publicznej wyższego stopnia, chyba że ustawa przewiduje inny organ odwoławczy. Organem wyższego stopnia w stosunku do wojewody, na podstawie art. 17 pkt 2 k.p.a., jest właściwy w sprawie minister. Wprawdzie art. 23 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 2017 r. o zmianie niektórych ustaw związanych z systemami wsparcia rodzin (Dz. U. z 2017 r., poz. 1428 ze zm., zwanej dalej "ustawą zmieniającą") stanowi, że w sprawach z wniosków o ustalenie prawa do świadczeń rodzinnych realizowanych w związku z koordynacją systemów zabezpieczenia społecznego, złożonych przed dniem 1 stycznia 2019 r., organem wyższego stopnia jest samorządowe kolegium odwoławcze – ale przedmiotowa sprawa nie jest objęta hipotezą tego przepisu (a zatem ma tu zastosowanie reguła ogólna wynikająca z art. 17 pkt 2 i art. 127 § 2 k.p.a.). Zwrócić jednak należy uwagę, że przedmiotowa sprawa nie dotyczy ustalenia prawa do świadczeń rodzinnych – nie jest sprawą "z wniosku o ustalenie prawa do świadczeń rodzinnych". "Postępowanie dotyczące uznania za nienależnie pobrane świadczeń rodzinnych i nakazujące ich zwrot (...) jest innym postępowaniem niż to, które dotyczy ustalenia prawa do świadczeń rodzinnych, a zatem organem właściwym do rozpoznania przedmiotowego odwołania jest Minister Rodziny i Polityki Społecznej" (zob. postanowienie NSA z dnia 17 grudnia 2020 r., sygn. akt I OW 115/20, CBOSA; por. też postanowienie NSA z dnia 14 lipca 2020 r., sygn. akt I OW 25/20, COBSA; postanowienie NSA z dnia 17 grudnia 2020 r., sygn. akt I OW 120/20, CBOSA). Jak wyjaśnił na tle podobnej sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie (wyrok z dnia 10 sierpnia 2021 r., sygn. akt II SA/Rz 840/21, CBOSA): "Kolegium powinno zastosować art. 65 k.p.a., zgodnie z którym, jeżeli organ administracji publicznej, do którego zostało wniesione podanie jest niewłaściwy w sprawie, niezwłocznie przekazuje je do organu właściwego, zawiadamiając jednocześnie o tym wnoszącego podanie. Zawiadomienie o przekazaniu powinno zawierać uzasadnienie, a podanie wniesione do organu niewłaściwego przed upływem przepisanego terminu uważa się za wniesione z zachowaniem terminu. Należy także zauważyć, że skoro organ II instancji już na etapie otrzymania odwołania, powinien był dokładnie rozważyć swoją właściwość, mając na uwadze zasadę praworządności określoną w art. 6 k.p.a. (...), to wniesienie odwołania do organu niewłaściwego, nie może powodować dla skarżącej negatywnych konsekwencji, zwłaszcza z uwagi na błędne pouczenie. Oznacza to, że Kolegium jako organ niewłaściwy w niniejszej sprawie powinno przekazać odwołanie skarżącej organowi właściwemu – Ministrowi Rodziny i Polityki Społecznej". Wobec powyższego zaskarżona decyzja wydana przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze z naruszeniem przepisów o właściwości obarczona jest kwalifikowaną wadą skutkującą stwierdzeniem jej nieważności (art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a.), co stanowi wyczerpanie się przesłanki, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. Sąd zobligowany był więc do uwzględnienia skargi i stwierdzenia nieważności kwestionowanej nią decyzji Kolegium. Odwołanie od decyzji pierwszoinstancyjnej podlegać będzie zatem rozpoznaniu przez właściwy organ wyższego stopnia w stosunku do wojewody. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329) oraz art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobiegniem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.) orzekł, jak w punkcie I sentencji wyroku. Z uwagi na to, że skarżąca, na podstawie art. 239 § 1 ust. 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329) była zwolniona z obowiązku uiszczenia kosztów sądowych, a pomimo tego uiściła wpis od skargi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zwrócił skarżącej z urzędu, na podstawie art. 225 ustawy z dnia 30 sierpnia2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329) nienależnie uiszczony wpis od skargi w kwocie 100 zł (słownie sto ) złotych, orzekając o tym w punkcie II sentencji wyroku.