III SA/Kr 1465/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bożenna Blitek Sędziowie WSA Kazimierz Bandarzewski WSA Renata Czeluśniak (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Renata Nowak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 lutego 2017 r. sprawy ze skargi A. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 12 sierpnia 2016 r. nr [....] w przedmiocie odmowy przyznania prawa do świadczenia wychowawczego uchyla zaskarżoną decyzję Decyzją z dnia 12 sierpnia 2016 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze nr [...] po rozpatrzeniu odwołania A. S. (dalej: skarżącej) od decyzji Burmistrza Miasta i Gminy z dnia [...] 2016 r. nr [...] orzekającej o: 1) odmowie przyznania prawa do świadczenia wychowawczego na pierwsze dziecko S. S. ur. [...] 2000 r. za okres od dnia 01.04.2016 r. do 31.05.2016 r.; 2) przyznaniu świadczenia wychowawczego na S. S. ur. [...] 2000 r. w wysokości 500,00 zł miesięcznie za okres od dnia 01.06.2016 r. do 30.09.2017 r. uchyliło decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Ww. decyzja została wydana w następującym stanie prawnym i faktycznym: Organ I instancji na podstawie wniosku o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego złożonego dnia 20 maja 2016 r. przez skarżącą orzekł jak powyżej wskazano. Ustalił, że rodzina skarżącej składa się z trzech osób: skarżącej, jej męża – J. S. i córki S. S. Dochód rodziny zgodnie z informacją z Urzędu Skarbowego oraz Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w roku 2014 wyniósł: dochód skarżącej - 28.659,43 zł, dochód męża skarżącej - 23.119,36 zł. Kwoty te pomniejszono o składki na ubezpieczenie społeczne (3403,67 zł i 3272,58 zł), składki na ubezpieczenie zdrowotne (2083,47 zł i 1936,41 zł) oraz należny podatek (1084,00 zł i 1349 zł). Organ obliczył, że dochód rodziny wyniósł 38.649,66 zł, co w przeliczeniu na osobę daje 1073,60 zł. Z uwagi na fakt, iż kwota ta przekraczała kryterium dochodowe (800,00 zł), ustanowione w art. 5 ust. 3 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci, orzeczono o odmowie przyznania prawa do świadczenia wychowawczego na pierwsze dziecko – S. S. za okres od dnia 01.04.2016 r. do 31.05.2016 r. Natomiast w związku z utratą dochodu spowodowaną utratą zatrudnienia z dniem 3 maja 2016 r. przez męża skarżącej (dowód: świadectwo pracy oraz PIT-11), organ I instancji orzekł o ustaleniu prawa do świadczenia wychowawczego na S. S. od dnia 1 czerwca 2016 r. do 30 września 2017 r. na podstawie art. 7 ust. 1 i art. 18 ust. 5 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci. W odwołaniu od powyższej decyzji A. S. nie zgodziła się z ustaleniami organu I instancji, podnosząc zarzut, że organ nie uwzględnił utraty dochodu osiąganego przez jej męża ze stosunku pracy w związku z usprawiedliwioną nieobecnością w pracy uwzględnioną przez pracodawcę w okresie od 3 kwietnia 2016 r. do 3 maja 2016 r. oraz całkowitym rozwiązaniem stosunku pracy z dniem 3 maja 2016 r. Zarzuciła również niewykonanie obowiązku dokonania w formie pisemnej dyspozycji art. 10 k.p.a. Wniosła o przyznanie świadczeń od maja 2016 r., wskazując że utrata dochodu nastąpiła już w kwietniu 2016 r. W uzasadnieniu odwołania skarżąca zawarła m.in. informacje na temat przedstawienia przez jej męża dnia 17 czerwca 2016 r. dokumentów świadczących o uzyskaniu prawa do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy oraz o wypłacie świadczenia za okres od 3 kwietnia 2016 r. do czerwca 2016 r., które jej zdaniem powinny być brane pod uwagę przy ustalaniu dochodu rodziny w okresie, w którym odmówiono przyznania jej prawa do świadczenia wychowawczego. Decyzją z dnia 12 sierpnia 2016 r. SKO orzekło jak powyżej wskazano. Organ odwoławczy przytoczył przepisy zawierające definicje m.in. utraty dochodu i uzyskania dochodu na podstawie art. 2 pkt 19 i 20 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci i podkreślił, że utrata dochodu oznacza utratę dochodu m.in. na skutek utraty zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, natomiast uzyskanie dochodu oznacza m.in. uzyskanie dochodu spowodowane uzyskaniem zasiłku przedemerytalnego lub świadczenia przedemerytalnego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, a także emerytury lub renty, renty rodzinnej lub renty socjalnej. W myśl ww. artykułu, który enumeratywnie wymienia przypadki, w których należy przyjąć, iż nastąpiła utrata dochodu, organ stwierdził, że w nin. sprawie nie doszło do utraty dochodu na skutek utraty zatrudnienia od kwietnia 2016 r., gdyż jak wynika ze świadectwa pracy J. S. zatrudniony był do dnia 3 maja 2016 r. Organ podniósł też, że z oświadczenia skarżącej z dnia 20 maja 2016 r., wyjaśnień z 14 czerwca 2016 r. oraz z treści odwołania wynika, że jej mąż oczekiwał na otrzymanie renty i w dniu 17 czerwca 2016 r. poinformował organ I instancji o przyznaniu renty i wypłacie świadczenia za okres od 3 kwietnia 2016 r. do czerwca 2016 r. Ustalenia dokonane przez organ I instancji są zatem niewystarczające ponieważ w przekazanych aktach sprawy brak dokumentu świadczącego o powyższej okoliczności. Dlatego Kolegium Odwoławcze stwierdziło, że organ I instancji powinien zwrócić się do strony o przedłożenie odpowiednich dokumentów w celu ustalenia aktualnej sytuacji dochodowej strony. Ponadto zwróciło uwagę na fakt, że skoro strona poinformowała organ w oświadczeniu z 20 maja 2016 r. o zmianie sytuacji dochodowej rodziny, to organ powinien sprawdzić powyższe informacje we własnym zakresie, a o poczynionych ustaleniach poinformować stronę zgodnie z art. 10 k.p.a. Kolegium zaznaczyło, że dopiero ustalenie powyższych okoliczności mających istotne znaczenie dla prawidłowego ustalenia stanu faktycznego sprawy umożliwi prawidłowe obliczenie dochodu rodziny skarżącej i ustalenie w jakim okresie świadczenie przysługuje. W skardze na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skarżąca zarzuciła Gminnemu Ośrodkowi Pomocy Społecznej nieprzekazanie całości akt spraw organowi odwoławczemu, a Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu zarzuciła natomiast niepodjęcie żadnych działań wyjaśniających i stąd brak ustalenia rzeczywistej wysokości dochodu rodziny oraz brak wyjaśnienia czym, zdaniem organu, jest utrata innej pracy zarobkowej. Skarżąca podkreśla, że w dniu 17 czerwca 2016 r. jej mąż przedstawił w organie I instancji informację o uzyskanym prawie do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy oraz przedstawił informacje o wypłacie świadczenia za okres od 3 kwietnia 2016 r. do miesiąca czerwca 2016 r. Na dowód tego skarżąca dołączyła do skargi kopie dokumentów, jakie zostały doręczone organowi I instancji. Skarżąca podniosła również, że kierownik Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej, naruszając zasady kodeksu postępowania administracyjnego, mimo toczącego się postępowania odwoławczego dokonał uchylenia decyzji. W odpowiedzi na skargę Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie. W jego ocenie decyzja jest prawidłowa, gdyż uchylenie badanej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia miało na celu dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy i podniesione w skardze zarzuty nie zasługują na uwzględnienie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718), zwanej dalej w skrócie "P.p.s.a." uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonej decyzji nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 P.p.s.a.). Sąd administracyjny ocenia jedynie legalność działania administracji, co oznacza, że zobowiązany jest zbadać, czy w czasie podejmowania danego aktu administracyjnego, organ administracji nie naruszył prawa. Skarga wniesiona w niniejszej sprawie zasługiwała na uwzględnienie. W sprawie poza sporem pozostaje fakt, że skarżąca w dniu 20 maja 2016 r. złożyła wniosek o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego na pierwsze dziecko – S. S. ur. [...] 2000 r. Skarżąca wraz z mężem i córką tworzą trzyosobową rodzinę. Kluczową kwestią w niniejszej sprawie pozostaje obliczenie dochodu rodziny. Organ I instancji na podstawie oświadczeń wnioskodawczyni dołączonych do wniosku posiadał informacje na temat dochodu jej rodziny. Na tej podstawie obliczył dochód rodziny - 38.649,66 zł, co w przeliczeniu na osobę daje 1073,60 zł. Kwestią sporną pozostał okres w związku z usprawiedliwioną nieobecnością w pracy uwzględnioną przez pracodawcę w okresie od 3 kwietnia 2016 r. do 3 maja 2016 r. oraz całkowitym rozwiązaniem stosunku pracy z dniem 3 maja 2016 r. Skarżąca w odwołaniu wniosła o przyznanie świadczeń od maja 2016 r., ponieważ, jej zdaniem, utrata dochodu nastąpiła już w kwietniu 2016 r. W uzasadnieniu odwołania skarżąca zawarła m.in. informację na temat przedstawienia przez jej męża dnia 17 czerwca 2016 r. dokumentów świadczących o uzyskaniu prawa do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy oraz o wypłacie świadczenia za okres od 3 kwietnia 2016 r. do czerwca 2016 r. Organy stwierdziły natomiast, że w nin. sprawie nie doszło do utraty dochodu na skutek utraty zatrudnienia od kwietnia 2016 r., gdyż jak wynika ze świadectwa pracy J. S. zatrudniony był do dnia 3 maja 2016 r. Zgodnie z art. 5 ust. 1 ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dzieci świadczenie wychowawcze przysługuje osobom, o których mowa w art. 4 ust. 2, w wysokości 500,00 zł miesięcznie na dziecko w rodzinie. Zgodnie ze wspomnianym art. 4 ust. 2 świadczenie wychowawcze przysługuje matce, ojcu, opiekunowi faktycznemu dziecka albo opiekunowi prawnemu dziecka. Z kolei art. 5 ust. 3 stanowi, że świadczenie wychowawcze przysługuje na pierwsze dziecko osobom, o których mowa w art. 4 ust. 2, jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę nie przekracza kwoty 800,00 zł. Powyższa ustawa w kwestii obliczenia dochodu odsyła do przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych (por. art. 2 pkt 1). Przedmiotem skargi jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego nr [...] o uchyleniu decyzji Burmistrza Miasta i Gminy z dnia [...] 2016 r. nr [...] w całości i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Skarżąca w stosunku do organu I instancji podniosła zarzut o nieprzekazaniu całości akt sprawy organowi odwoławczemu, a Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu zarzuciła niepodjęcie żadnych działań wyjaśniających. W pierwszej kolejności należy wskazać, że zaskarżona decyzja wydana została na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem, gdy organ odwoławczy stwierdzi, że decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Przekazując sprawę, organ ten winien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Korzystając z art. 138 § 2 k.p.a. nie można pominąć trybu z art. 136 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Przepisy te pozostają ze sobą bowiem w ścisłym związku funkcjonalnym, a możliwość wydania decyzji kasacyjnej jest dopuszczalna jedynie w przypadku braku możliwości uzupełnienia materiału i dokumentów na stwierdzenie istotnych okoliczności sprawy w trybie art. 136 k.p.a. Co do zasady, organ odwoławczy rozstrzyga sprawę w sposób merytoryczny, wady postępowania przed organem I instancji same w sobie nie przekreślają możliwości wydania orzeczenia co do istoty sprawy, jeżeli istnieje potrzeba jedynie uzupełnienia dostępnego materiału dowodowego. Skoro zatem wykładnia rozszerzająca art. 138 § 2 k.p.a. nie jest dopuszczalna, to organ odwoławczy może powołać się na ten przepis tylko wówczas gdy wykaże, że przeprowadzenie dodatkowego postępowania wyjaśniającego w granicach art. 136 k.p.a. nie jest wystarczające do rozstrzygnięcia sprawy. Sąd bada legalność wydania decyzji w postępowaniu administracyjnym. Dlatego w powyższym przypadku należy ocenić, czy w sprawie zachodziły przesłanki uprawniające organ odwoławczy do uchylenia rozstrzygnięcia organu I instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., czy też materiał dowodowy był wystarczający do podjęcia reformacyjnego rozstrzygnięcia, bądź zachodziła potrzeba jego uzupełnienia w niewielkim zakresie, a organ odwoławczy mimo to uchylił się od rozstrzygnięcia sprawy co do jej istoty. Zaskarżoną decyzją SKO uchyliło decyzję organu I instancji w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. Organ wskazał, że istotną dla sprawy okolicznością, która jego zdaniem nie została wystarczająco wyjaśniona przez organ I instancji jest kwestia oświadczenia o przyznaniu i wypłacie renty mężowi skarżącej, ponieważ w przekazanych aktach sprawy brak dokumentu świadczącego o powyższej okoliczności. Kolegium stwierdziło, że organ I instancji powinien zwrócić się do strony o przedłożenie odpowiednich dokumentów w celu ustalenia aktualnej sytuacji dochodowej strony. Z treści uzasadnienia decyzji organu odwoławczego wynika, że organ odwoławczy posiadał informacje, że mąż skarżącej oczekiwał na otrzymanie renty, co wynika też ze wspomnianych w uzasadnieniu: oświadczenia z dnia 20 maja 2016 r., wyjaśnień złożonych w dniu 14 czerwca 2016 r. oraz z samej treści odwołania. Ponadto w dniu 17 czerwca 2016 r. mąż skarżącej poinformował organ I instancji o przyznaniu renty i wypłacie świadczenia za okres od 3 kwietnia 2016 r. do czerwca 2016 r., o czym Samorządowe Kolegium Odwoławcze również wspomina w uzasadnieniu decyzji. Biorąc pod uwagę powyższe, należy uznać, że wątpliwości organu drugiej instancji co do stanu faktycznego sprawy można było wyeliminować w trybie art. 136 k.p.a. Organ odwoławczy posiadał informacje o oświadczeniu dotyczącym przyznania renty mężowi skarżącej, a brak wspomnianego dokumentu w przesłanych od organu I instancji aktach sprawy nie uzasadniał jeszcze braku możliwości rozstrzygnięcia sprawy co do istoty. Konieczność uzupełnienia w niewielkim zakresie postępowania dowodowego poprzez zwrócenie się do organu I instancji o doręczenie dokumentu, przeprowadzenie z niego dowodu, mieści się w kompetencjach organu odwoławczego do uzupełnienia postępowania, wyłączając dopuszczalność wydania decyzji kasacyjnej. Dlatego należy uznać, że dostrzeżony brak dokumentu, który według oświadczeń skarżącej miał znajdować się w aktach sprawy, można było wyeliminować w trybie art. 136 k.p.a. Wydanie decyzji o uchyleniu decyzji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia było więc naruszeniem przepisów postępowania art. 138 § 2 k.p.a., które miało istotny wpływ na wynik sprawy. Ponadto, Kolegium Odwoławcze naruszyło art. 15 kpa, ponieważ zgodnie z zasadą dwuinstancyjności, organ odwoławczy ma obowiązek odnieść się merytorycznie do zarzutów podniesionych w odwołaniu. Skarżąca bowiem wskazała na potrzebę ustalenia rzeczywistej wysokości dochodu rodziny oraz wyjaśnienia czym, zdaniem organu, jest utrata innej pracy zarobkowej. Organ odwoławczy w wydanej przez siebie decyzji w ogóle tych kwestii nie poruszył, pomimo, że miały istotne znaczenie w rozpoznawanej sprawie, ograniczając się jedynie do poparcia stanowiska organu I instancji, że utrata dochodu przez męża skarżącej nastąpiła dopiero z chwilą rozwiązania stosunku pracy. Wobec powyższego uznać należy, że organ naruszył przepisy art. 7 i art. 77 w zw. z art. 15 kpa. Odnosząc się do zarzutów podniesionych w skardze, Sąd rozpoznający nin. skargę podziela wykładnię art. 3 pkt 23 lit. c ustawy o świadczeniach rodzinnych (który definiuje utratę dochodu tak samo jak art. 2 pkt 20 lit. c ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dzieci /Dz. U. z 2016 poz. 195/) zaprezentowaną w wyroku WSA w Krakowie z dnia 26 stycznia 2017 r. sygn. akt III SA/Kr 1469/16. Zgodnie z powołanym przepisem utrata dochodu - oznacza utratę dochodu spowodowaną utratą zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Organy interpretując powyższy przepis przyjęły, że aby dochód uznać za "utracony" musi nastąpić utrata "zatrudnienia" a więc ustanie stosunku pracy. Należy jednak podzielić stanowisko wyrażone w ww. wyroku, że tego typu wykładnia jest zbyt wąska i w efekcie powoduje zafałszowanie rzeczywistej sytuacji dochodowej rodziny. W wyroku z dnia 14 listopada 2012 r., I OSK 759/12 Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że: "Skoro ustawodawca definiuje, że pod pojęciem utraty dochodu należy rozumieć utratę zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, to ostatnie pojęcie obejmuje również utratę zatrudnienia lepiej płatnego na rzecz gorzej wynagradzanego, nawet jeżeli do tego doszło (...) w drodze wypowiedzenia zmieniającego". Idąc tym tokiem rozumowania orzekający w niniejszej sprawie Sąd przyjął, że dla interpretacji art. 3 pkt 23 lit.c ustawy o świadczeniach rodzinnych, jak również art. 2 pkt 20 lit. c ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dzieci nie ma rozstrzygającego znaczenia formalne rozwiązanie umowy będącej podstawą zatrudnienia (lub innej pracy zarobkowej), ale istotne jest, czy zgodnie z obowiązującymi regulacjami (wynikającymi zarówno z przepisów prawa, jak i zapisów umownych) członek rodziny wykonywał w ogóle pracę, za którą przysługiwało mu wynagrodzenie za okres mający znaczenie dla obliczania dochodu przy ustalaniu prawa do świadczeń rodzinnych. Organ I instancji dokonał zatem błędnej wykładni przepisu art. 2 pkt 20 lit. c ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dzieci, którą to wykładnię (bez żadnej analizy) zaakceptował organ odwoławczy. Ze względu na naruszenie art. 138 § 2 kpa oraz naruszenie art. 2 pkt 20 lit. c ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dzieci, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. W ponownym postępowaniu przy rozstrzyganiu wniosku skarżącej organy uwzględnią ocenę prawną wyrażoną w niniejszym wyroku, tj. uznają, że w związku z faktem utraty prawa do pobierania wynagrodzenia ze stosunku pracy przez męża skarżącej z dniem 4 kwietnia 2016 r., z tym dniem, a nie z dniem 3 maja 2016 r. dochód męża skarżącej z tytułu zatrudnienia został "utracony" w rozumieniu art. 2 pkt 20 lit. c ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dzieci. Zgodnie z art. 7 ust. 1 cyt. ustawy, w przypadku utraty dochodu przez członka rodziny lub dziecko pozostające pod opieką opiekuna prawnego w roku kalendarzowym poprzedzającym okres, na jaki ustalane jest prawo do świadczenia wychowawczego, lub po tym roku, ustalając dochód, nie uwzględnia się dochodu utraconego. W konsekwencji, skoro skarżąca złożyła wniosek o przyznanie świadczenia wychowawczego w maju 2016 r., a dochód męża z tytułu wynagrodzenia ze stosunku pracy został "utracony" w kwietniu 2016 r., to z tego powodu nie było przeszkód aby wnioskowane świadczenie przyznać od 1 maja 2016 r.