III SA/Kr 147/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący : Sędzia WSA Elżbieta Kremer Sędziowie : WSA Janusz Kasprzycki spr. WSA Barbara Pasternak Protokolant Urszula Ogrodzińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 lipca 2010 r. sprawy ze skargi L. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 15 grudnia 2009 r. nr : [...] w przedmiocie odmowy przyznania pomocy finansowej na zakup żywności s k a r g ę o d d a l a . Zaskarżoną decyzją z dnia 15 grudnia 2009 r., znak[...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Jako podstawę rozstrzygnięcia powołano art. 2 ust. 1, art. 3 ust. 1 i 4, art. 41 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2004 r., Nr 64, poz. 593 z późn. zm., zwaną dalej ustawą o pomocy społecznej), § 1 pkt 1a rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 lipca 2006 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz. U. z 2006 r. Nr 135, poz. 950) oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity, Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm., zwaną dalej w skrócie – k.p.a.). Organ I instancji – Prezydent Miasta - decyzją z dnia [...] 2009 r., znak[...], działając na podstawie art. 104, art. 107 k.p.a. oraz art. 3 ust. 3 i 4, art. 4, art. 14, art. 17 ust. 2 pkt 1, art. 41, art. 48 ust. 1, art. 102, art. 104, art. 106, art. 109 ustawy o pomocy społecznej oraz art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 29 grudnia 2005 r. o ustanowieniu programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" (Dz. U. z 2005 r. Nr 267, poz. 2259), § 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 29 lipca 2009 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń z pieniężnych z pomocy społecznej (Dz. U. Nr 127 poz. 1055) odmówił L. C. przyznania pomocy finansowej na zakup żywności. W uzasadnieniu organ I instancji wyjaśnił, że L. C. złożył wniosek z dnia 28 września 2009 r. o udzielenie pomocy na zakup żywności. Na podstawie wywiadu środowiskowego oraz zebranej dokumentacji organ ustalił, że skarżący prowadzi samodzielne gospodarstwo domowe. W miesiącu poprzedzającym złożenie wniosku o pomoc, tj. w sierpniu 2009 r. utrzymywał się z oszczędności w wysokości 700,00 zł. Środki finansowe nie przekroczyły, zatem 150% kryterium dochodowego, o którym mowa w art. 8 ust. 1 pkt 2 ustawy o pomocy społecznej tj. 715,50 zł. Organ wskazał jednakże, że skarżący posiada własne zasoby finansowe w wysokości 2 350, 00 zł ulokowane na książeczce PKO BP. Zdaniem organu kwota ta pozwala na zabezpieczenie podstawowych potrzeb życiowych. W związku z powyższym organ nie widzi powodów do przyznania świadczenia na rzecz osoby, która dysponuje własnymi zasobami. Odwołanie od tej decyzji złożył L. C. podnosząc, że w okresie składnia wniosku był osobą bezrobotną bez prawa do zasiłku, a jego dochód w miesiącu poprzedzającym zarejestrowanie w Urzędzie Pracy wyniósł 223,15 zł. Podniósł, że status osoby bezrobotnej pociąga za sobą obowiązek stawiania się w Urzędzie Pracy, który mieści się na peryferiach miastach, co z kolei pociąga za sobą wydatki związane z dojazdem, na który osobom bezrobotnym nie przysługuje żadna zniżka. Zaznaczył także, że zgromadzone oszczędności są zabezpieczeniem bieżących opłat oraz kosztów związanych z leczeniem. Działające jako organ odwoławczy – Samorządowe Kolegium Odwoławcze - w uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia utrzymującego w mocy decyzję organu I instancji wskazało, że skarżący zarejestrowany był w Urzędzie Pracy jako osoba bezrobotny, status ten utracił z dniem 5 października 2009 r. ze względu na podjęcie pracy w ramach stosunku pracy - umowa zlecenia. W dniu 5 października skarżący zawarł z Akademią Sztuk Pięknych umowę zlecenia na okres od dnia 5 października 2009 r. do 30 czerwca 2010 r., gdzie stawka godzinowa za wykonaną prace wynosić będzie od 10,00 zł – 11 ,00 zł. Z powyższego wynika, że dochód skarżącego przekroczył ustawowe kryterium dochodowe (477,00 zł) uprawniające go do otrzymania obligatoryjnej pomocy finansowej z MOPS o kwotę 223,00 zł. Kolegium przychyliło się do wniosków organu I instancji w kwestii ustaleń dotyczących braku istnienia szczególnej sytuacji uzasadniającej przyznanie specjalnego zasiłku celowego. Wniosek o przyznanie pomocy finansowej na zakup żywności nie jest "szczególnie uzasadnionym przypadkiem", gdyż skarżący posiada oszczędności w wysokości 2.350,00 zł, jest zatrudniony na podstawie umowy zlecenia do czerwca 2010 r. Ponadto skarżący przebywa w lokalu socjalnym, za który nie ponosi opłat czynszowych, jedynie opłaty za prąd w wysokości ok. 108,00 zł miesięcznie oraz za gaz 257,98 zł (za okres od 20 lipca 2009 r. do 20 września 2009 r.). Organ zaznaczył także, że za odmową przyznania pomocy skarżącemu przemawia ponadto interes społeczny rozumiany jako ograniczenie prawa do świadczeń z pomocy społecznej do kręgu osób najuboższych pozbawionych własnych źródeł dochodów. Skargę na tą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie złożył L. C. podnosząc, że uzasadnienie odmowy przyznania pomocy finansowej oparto na błędnej przesłance przekroczenia kryterium dochodowego o kwotę 223,00 zł. Obliczenie to oparto na wydatkach poniesionych w miesiącu poprzedzającym złożenie wniosku (tj. sierpniu), które wyniosły 700, 00 zł, a nie na dochodzie, który w tymże okresie wyniósł 0,00 zł. Skarżący podkreślił, że w tym okresie pozostawał bez pracy, w Urzędzie Pracy zarejestrował się 13 sierpnia 2009 r. Podkreślił, że ponosi opłaty za lokal socjalny, który zajmuje, a które wynoszą 175, 66 zł miesięcznie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje. Stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwaną dalej w skrócie p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do rażącego naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia nieważności, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd administracyjny nie rozstrzyga, więc merytorycznie, lecz ocenia zgodność decyzji lub postanowienia z przepisami prawa. Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Jak wynika z uzasadnień kontrolowanych decyzji organów obu instancji, materialnoprawną podstawą rozstrzygnięć w niniejszej sprawie był przede wszystkim art. 41 ustawy o pomocy społecznej. Przepis ten, w brzmieniu obowiązującym w dacie wydawania zaskarżonej decyzji, stanowił, że w szczególnie uzasadnionych przypadkach osobie lub rodzinie o dochodach przekraczających kryterium dochodowe może być przyznany: 1) specjalny zasiłek celowy w wysokości nieprzekraczającej odpowiednio kryterium dochodowe osoby samotnie gospodarującej lub rodziny, który nie podlega zwrotowi; 2) zasiłek okresowy, zasiłek celowy lub pomoc rzeczowa, pod warunkiem zwrotu części lub całości kwoty zasiłku lub wydatków na pomoc rzeczową. Analiza powyższego przepisu wraz z postanowieniami art. 8 ust. 1 ustawy, według których prawo do świadczeń z pomocy społecznej, z zastrzeżeniami art. 40, 41, 53a, 78 i 91, przysługuje osobie samotnie gospodarującej, gdy jej dochód nie przekracza kwoty 477 zł, nie pozostawia wątpliwości, że ta forma pomocy z art. 41 ustawy, uniezależniona jest od spełnienia ustawowego kryterium dochodowego. W rozpatrywanej sprawie skarżący podniósł zarzuty wobec organów orzekających, że w jego ocenie, nieprawidłowo ustaliły jego sytuację dochodową. Zgodnie z art. 8 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej za dochód uważa się sumę miesięcznych przychodów z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku lub w przypadku utraty dochodu z miesiąca, w którym wniosek został złożony, bez względu na tytuł i źródło ich uzyskania, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej, pomniejszoną o: 1) miesięczne obciążenie podatkiem dochodowym od osób fizycznych; 2) składki na ubezpieczenie zdrowotne określone w przepisach o powszechnym ubezpieczeniu w Narodowym Funduszu Zdrowia oraz ubezpieczenia społeczne określone w odrębnych przepisach; 3) kwotę alimentów świadczonych na rzecz innych osób. Ust. 4 tego artykułu stanowi natomiast, że do dochodu ustalonego zgodnie z ust. 3 nie wlicza się: 1) jednorazowego pieniężnego świadczenia socjalnego; 2) zasiłku celowego; 3) pomocy materialnej mającej charakter socjalny albo motywacyjny, przyznawanej na podstawie przepisów o systemie oświaty; 4) wartości świadczenia w naturze; 5) świadczenia przysługującego osobie bezrobotnej na podstawie przepisów o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy z tytułu wykonywania prac społecznie użytecznych. Ustawodawca nie definiuje pojęcia przychodu. Skoro brak jest definicji legalnej tego pojęcia, zgodnie z regułami wykładni, należy sięgnąć do jego rozumienia w znaczeniu języka potocznego (ogólnego). Przez przychód rozumie się wpływy, zwłaszcza pieniężne, w gospodarce państwa, przedsiębiorstwa itp., uzyskane w określonym czasie; dochód, zysk. (Słownik języka polskiego PWN pod red. Mieczysława Szymczaka; Wydawnictwo Naukowe PWN, Warszawa 2002 r., s. 983). Tak, więc przychód to uzyskany lub należny wpływ wartości, korzyści materialnych w ramach prowadzonej działalności gospodarczej, działalności wykonywanej osobiście, pracy wykonywanej na podstawie stosunku służbowego, stosunku pracy, pracy nakładczej, z nieruchomości, w tym z jej sprzedaży. Nieprawidłowe są, więc ustalenia organów, że dochód skarżącego w miesiącu poprzedzającym złożony przez niego wniosek – sierpniu 2009 r. – został przekroczony o kwotę 223,00 zł. Wynik ten organy wzięły z obliczenia matematycznego odejmując od kwoty wydatków skarżącego w tym miesiącu w wysokości 700,00 zł wysokość ustawowego kryterium dochodowego 477 zł, utożsamiając tym samym wysokość części zgromadzonych oszczędności skarżącego przeznaczonych na wydatki w sierpniu 2009 r. z uzyskanym przez niego w tym miesiącu dochodem. Stanowisko takie należy uznać za błędne. Na gruncie ustawy o pomocy społecznej ustawodawca nie posługuje się pojęciem oszczędności. Także i w tym wypadku należy sięgnąć do rozumienia tego pojęcia w znaczeniu języka potocznego. Oszczędności to zysk, korzyść z oszczędzania, to, co zostało zaoszczędzone, nie zużyte. (Słownik języka polskiego PWN pod red. Mieczysława Szymczaka; Wydawnictwo Naukowe PWN, Warszawa 2002 r., s. 538). Są to, zatem te zasoby pieniężne, które nie zostały od razu spożytkowane na zakup produktów i usług. Oszczędności zgromadzone na książeczce oszczędnościowej, nie mogą być, zatem w całości uznane za dochód w rozumieniu art. 8 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej, co najwyżej tylko ta część z nich, która w miesiącu poprzedzającym złożony w tej sprawie wniosek, stanowiła zysk skarżącego z tytułu ich ulokowania na książeczce oszczędnościowej. Wyłączając odsetki uznać je należy raczej jako zasoby materialne (pieniężne). Powyższe znajduje potwierdzenie w innych systemach prawnych, zwłaszcza w podatkowym. W myśl art. 17 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 26 lipca 1991 r. o podatku dochodowym o osób fizycznych (tekst jednolity z 2010 r. Nr 51, poz. 307 z późn. zm.) za przychody z kapitałów pieniężnych uznaje się między innymi tylko odsetki od wkładów oszczędnościowych i środków na rachunkach bankowych lub w innych formach oszczędzania, przechowywania lub inwestowania, z wyjątkiem środków pieniężnych związanych z wykonywaną działalnością gospodarczą. Nie może to jednak w żadnej mierze zmienić oceny, że błędne ustalenia organów wysokości dochodu skarżącego w sierpniu 2009 r., uzasadniają uchylenie kontrolowanych decyzji. Jak stanowi, bowiem art. 145 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględnia skargę na decyzję, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (§ 1 pkt 1 lit "a") lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy(§ 1 pkt 1 lit "c"). Naruszenie prawa materialnego może mieć miejsce wtedy, gdy organ administracyjny błędnie zinterpretował dany przepis, co doprowadziło do niewłaściwego jego zastosowania, czy też do niewłaściwego zastosowania innego przepisu, będącego bezpośrednią podstawą prawną wydanej decyzji. Skoro przyznanie zasiłku celowego specjalnego nie jest obwarowane spełnieniem ustawowego kryterium dochodowego, bo jest możliwe nawet jego przyznanie, gdy dochody osoby ubiegającej się o pomoc go przekraczają, to bez znaczenia na wynik sprawy była kwestia interpretacji ustawowego pojęcia dochodu, jako uchybienie prawa materialnego, jak i kwestia ustalenia jego wysokości, jako uchybienia przepisom postępowania – art. 7 i 77 § 1 k.p.a. Przyjmując za wiarygodne twierdzenia skarżącego, że w miesiącu poprzedzającym złożony przez niego dochód wynosił 0,00 zł, to i tak organy prawidłowo rozważały zaistnienie przesłanek do przyznania skarżącemu świadczenia z pomocy społecznej na podstawie art. 41 ustawy o pomocy społecznej. Nie popełniły, więc organy błędu w stosowaniu prawa (art. 41 ustawy). Nie można też zarzucić organom obu instancji, przekroczenia ram uznania administracyjnego, w ramach, którego organ administracji orzeka o przyznaniu bądź odmowie przyznania skarżącemu zasiłku celowego specjalnego, o którym mowa w art. 41 ustawy o pomocy społecznej. Bezsprzecznie działanie w ramach uznania administracyjnego, to możliwość dokonania wyboru spośród dwóch prawnie dopuszczalnych rozwiązań. Nie oznacza to jednak dowolności, bo działanie to doznaje ograniczenia już w samej normie prawnej wprowadzającej uznanie, a także doznaje ograniczenia postanowieniami naczelnych zasad postępowania administracyjnego, w szczególności prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.) oraz celami i zasadami ustawy o pomocy społecznej. Patrząc pod tym kątem na działania obu organów, stwierdzić należy, że nie dopuściły się one naruszeń przepisów postępowania administracyjnego – art. 7, 77 § 1 k.p.a. – które mogłyby mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zdaniem Sądu organy obu instancji wykazały w sposób dostateczny, że w tym wypadku indywidualny interes prawny skarżącego w uzyskaniu zasiłki na żywność, stojący w kolizji z interesem społecznym (publicznym), nie zasługuje na uwzględnienie i nie może zyskać przewagi nad tym drugim (art. 7 k.p.a.). Mając na względzie normy wskazujące im zadania, cele i kryteria działania oraz to, że świadczenia przez nie wypłacane mają stanowić pomoc dla danej osoby w ponoszeniu niezbędnych ciężarów, nie zaś doprowadzić do całkowitego przejęcia ich ponoszenia przez system pomocy społecznej uznać należało stanowisko ich za prawidłowe, zwłaszcza, że mają one obowiązek gospodarować w taki sposób posiadanymi środkami, aby były w stanie pomóc wszystkim potrzebującym, w szczególności tym, którym z uwagi na kryterium dochodowe udzielenie pomocy jest obligatoryjne. Zasiłek celowy specjalny może być przyznany zupełnie w wyjątkowych sytuacjach życiowych, na zaspokojenie niezbędnych potrzeb bytowych, a więc w takich, które powstają w wyniku zbiegu wielu niefortunnych wydarzeń, wykraczających poza możliwości ludzkiej zapobiegliwości, gdzie ingerencja w plany życiowe danej osoby jest bardzo drastyczna i dotkliwa (por. m.in. wyrok NSA z 28 sierpnia 2008 r., sygn. akt I OSK 1416/07, publik. w LEX nr 489088). Prawidłowe jest, więc stanowisko obu organów orzekających, że sytuacji, w jakiej znalazł się skarżący nie można zaliczyć do "szczególnie uzasadnionego przypadku" w rozumieniu art. 41 ustawy, zwłaszcza, iż skarżący jest w stanie przezwyciężyć trudności życia codziennego, wykorzystując zgromadzone przez siebie oszczędności, podejmując działania w celu uzyskiwania dochodu - zawierając umowę zlecenia z Akademią Sztuk Pięknych. Ma też pewne kwalifikacje, które mogą być przydatne przy poszukiwaniu innych form zarobkowania. Słusznie eksponuje ten aspekt Samorządowe Kolegium Odwoławcze, że podstawowym celem pomocy społecznej jest umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężenie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości (art. 2 ust. 1 ustawy.). Taka sytuacja nie zachodzi u skarżącego. Specjalny zasiłek celowy, o którym mowa w art. 41 ustawy o pomocy społecznej, jest też odrębną formą pomocy społecznej a ustawodawca nie dopuszcza możliwości zastosowania specjalnego zasiłku celowego przy ustalaniu prawa do pomocy w zakresie dożywiania – w ramach programu "Pomoc państwa w zakresie dożywiania". Zgodzić się należy z poglądem, że system świadczeń z pomocy społecznej jest tak skonstruowany, by świadczenia się uzupełniały, tworzyły określoną całość, stanowiły swoisty zbiór narzędzi w polityce socjalnej Państwa (por. wyrok WSA w Poznaniu z 29 stycznia 2009 r., sygn. akt IV SA/Po 449/08, publik. w LEX nr 562955). Kwestia niejednoznacznego ustalenia ponoszenia przez skarżącego odpłatności za zajmowane mieszkanie nie mogła również przesądzić o wadliwości podjętych rozstrzygnięć. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł, jak w sentencji wyroku.