III SA/Kr 1470/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Hanna Knysiak - Molczyk(spr.) Sędziowie WSA Janusz Bociąga NSA Krystyna Kutzner Protokolant Ewelina Kalita po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 kwietnia 2014 r. sprawy ze skargi Z. W. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia 10 października 2013 r. nr [...] w przedmiocie odrzucenia zarzutu w zakresie danych ewidencyjnych zmodernizowanego operatu opisowo - kartograficznego skargę oddala. Zaskarżoną decyzją nr [...] z dnia 10 października 2013 r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego, działając na podstawie art. 139 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz.U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.; dalej: k.p.a.) utrzymał w mocy decyzję nr [...] z dnia [...] 2013 r. w przedmiocie odrzucenia zarzutu w zakresie danych ewidencyjnych operatu opisowo-kartograficznego. Powyższe rozstrzygnięcia zapadły w następujących okolicznościach: w 2012 r. przeprowadzono modernizację ewidencji gruntów i budynków dla obrębu ewidencyjnego K w jednostce ewidencyjnej G. Z. W. (dalej: skarżący), jako właściciel działek o nr ewid. [...], [...] i [...] złożył do wyłożonego projektu zmodernizowanego operatu ewidencji gruntów i budynków uwagę dotyczącą powierzchni działek nr [...] i [...], przebiegu granicy działki nr [...] od strony działek nr [...] i [...], a także do przebiegu granicy działki nr [...] od strony działki nr [...]. Zastrzeżenia skarżącego dotyczące przebiegu granicy działki nr [...] zostały uwzględnione w wyniku bezspornego ustalenia granic działek przez ich właścicieli. Podczas rozprawy na gruncie w dniu 18 kwietnia 2013 r. właściciele działek ustalili przebieg granicy działki nr [...] (od strony działek nr [...], [...], [...], [...] i [...]) oraz działki nr [...] od strony działki nr [...]. Przebieg granicy działki nr [...] od strony działki nr [...] przyjęto na podstawie mapy ewidencyjnej w skali 1:2880 (strony nie wskazały przebiegu granicy, która nie była również widoczna na gruncie). Granica działki nr [...] została przyjęta na podstawie danych z operatu podziału, przyjętego do zasobu geodezyjnego i kartograficznego nr [...]. Informacja Starosty o kompleksowej modernizacji ewidencji gruntów i budynków dla ww. obrębu została umieszczona w Dzienniku Urzędowym Województwa z dnia 15 kwietnia 2013 r. (poz. 2966). Pismem z dnia 10 maja 2013 r. skarżący przedstawił Staroście zarzut dotyczący ustalenia przebiegu należących do niego działek o nr ewid. [...], [...] i [...], w wyniku którego całkowita powierzchnia tych nieruchomości zmalała o 17,5 ara w stosunku do powierzchni udokumentowanej przed przeprowadzeniem modernizacji operatu ewidencji gruntów i budynków. Starosta decyzją z dnia [...] 2013 r. odrzucił zarzut zgłoszony przez skarżącego. W uzasadnieniu decyzji podano, że pole powierzchni działki jest wynikiem ustalenia jej granic na gruncie w dniu 18 kwietnia 2013 r. W ocenie organu zgłoszony zarzut został już rozpatrzony na etapie analizowania uwag do projektu zmodernizowanego operatu ewidencji. W odwołaniu od tej decyzji skarżący zwrócił się z prośbą o dokończenie właściwego odwzorowania pomiarów odcinka granicy działki nr [...] z działką [...], gdyż w jego ocenie w opracowanym operacie ewidencji gruntów i budynków obraz działki nie jest zgodny ze stanem posiadania na gruncie. Skarżący podniósł, że w dniu 30 listopada 2012 r. właściciele graniczących działek wskazali przebieg granic w obecności geodetów z OPGiK Zakład Terenowy w J, choć z niewiadomych skarżącemu przyczyn nie spisano stosownego protokołu. Ponadto skarżący wskazał, że w dniu 18 kwietnia 2013 r. ustalono tylko jeden punkt graniczny, a nie całkowity przebieg granic działek. W ocenie skarżącego ustalenie pola powierzchni jego działek na podstawie jednego tylko punktu granicznego, a z pominięciem ustaleń z listopada 2012 r., jest nieprawidłowe. Zaskarżoną decyzją z dnia 10 października 2013 r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego utrzymał w mocy powyższą decyzję Starosty. Organ wskazał, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie wskazuje, by w dniu 30 listopada 2012 r. odbywało się ustalenie granic działek w ramach modernizacji ewidencji gruntów i budynków. Organ przypomniał, że skarżący nie stawił się na ustalenie granic działek nr [...] i [...], które odbywało się w dniu 26 października 2012 r. Organ odwoławczy wskazał, że skarżący zaakceptował przebieg granicy działki nr [...] podpisując stosowny protokół ustalenia granic z dnia 6 listopada 2012 r. Granica tej działki (z działkami nr [...] i [...]) została ostatecznie ustalona przez właścicieli graniczących działek – w tym skarżącego – w dniu 6 grudnia 2012 r., którzy podpisali odpowiedni protokół. Z kolei w dniu 18 kwietnia 2013 r. skarżący wziął udział w ustaleniu granicy działek nr [...] z działkami nr [...], [...], [...], [...] i [...] oraz działki nr [...] z działką nr [...]. Nie doszło jednak do ustalenia granicy działki skarżącego nr [...] z działką nr [...], której właściciel nie wniósł zastrzeżeń do przebiegu granicy przedstawionej w projekcie operatu ewidencji, a do którego to oświadczenia skarżący się nie ustosunkował. Nie ma zatem racji skarżący twierdząc, że doszło do zgodnego ustalenia przez właścicieli przebiegu granicy działki nr [...] z działką nr [...]. W ocenie organu odwoławczego wspomniana granica została przez organ pierwszej instancji ustalona prawidłowo na podstawie mapy katastralnej. Organ przyznał, że z porównania danych ewidencyjnych sprzed przeprowadzenia modernizacji z danymi uwzględniającymi modernizację wynika różnica w powierzchni działek skarżącego. Wskazano przy tym jednocześnie, że powierzchnia działek jest funkcją ich granic. Nie jest bowiem możliwe ustalenie granic działki na podstawie jej powierzchni. Pismem z dnia 12 listopada 2013 r. Z. W. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na powyższą decyzję, żądając jej uchylenia wraz z poprzedzającą ją decyzją organu pierwszej instancji, a ponadto zasądzenia na swoją rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonej decyzji zarzucił: 1) naruszenie art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. poprzez wydanie decyzji bez podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, a także bez wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, w szczególności w sytuacji, w której skarżący wskazywał iż pomiędzy właścicielami działki nr [...] i [...] w dniu 30 listopada 2012 r. doszło do zgodnego ustalenia przebiegu granic, a ich przebieg ustalony w wyniku modernizacji operatu ewidencji odbiega od stanu rzeczywistego, 2) art. 8 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób niebudzący zaufania jego uczestników do władzy publicznej, gdyż w wyniku tego postępowania doszło do zmniejszenia posiadanej przez skarżącego powierzchni działek o 750 m2, a zatem do zmniejszenia jego własności, 3) nieprawidłowe i niezgodne ze stanem rzeczywistym przyjęcie, iż w dniu 18 kwietnia 2013 r. doszło do ustalenia przebiegu granic na gruncie, gdyż w tym dniu ustalono jeden tylko punkt graniczny zaakceptowany przez skarżącego. Skarżący podtrzymał stanowisko prezentowane w toku postępowania administracyjnego. Wskazał zwłaszcza na pominięcie wyników ustalenia granicy w dniu 30 listopada 2012 r. Ponadto w ocenie skarżącego prowadzone postępowanie doprowadziło go do utraty 750 m2 nieruchomości. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne powołane są do badania zgodności z prawem decyzji, postanowień, czynności i innych aktów administracyjnych. Sądy te kontrolują, czy organy administracyjne wydające zaskarżone akty nie dopuściły się naruszenia przepisów prawa materialnego lub procesowego, mającego bądź mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy, czy też stanowiącego podstawę wznowienia postępowania, albo naruszenia prawa uzasadniającego ich nieważność. Jedynie wówczas jest możliwe uchylenie kwestionowanego rozstrzygnięcia bądź stwierdzenie jego nieważności w trybie art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270; dalej: p.p.s.a.). Jednocześnie zgodnie z art. 134 p.p.s.a., sądy te nie są związane zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Kontrola sądowoadministracyjna przeprowadzona w oparciu o powyższe kryteria nie wykazała, by zaskarżona decyzja naruszała prawo w sposób uzasadniający jej uchylenie. W pierwszej kolejności należy wskazać, że spór istniejący między stronami niniejszego postępowania dotyczył rezultatów modernizacji ewidencji gruntów i budynków prowadzonej na obszarze obrębu ewidencyjnego K w jednostce ewidencyjnej G. Sąd zwraca przy tym uwagę, że zgodnie z § 55 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz.U. Nr 38, poz. 454; dalej: rozporządzenie), modernizacja ewidencji to zespół działań technicznych, organizacyjnych i administracyjnych podejmowanych przez starostę w celu: 1) uzupełnienia bazy danych ewidencyjnych i utworzenia pełnego zakresu zbiorów danych ewidencyjnych zgodnie z wymogami rozporządzenia, 2) modyfikacji istniejących danych ewidencyjnych do wymagań określonych w rozporządzeniu oraz 3) poprawy funkcjonowania informatycznego systemu obsługującego bazę danych ewidencyjnych. Zaskarżona decyzja została z kolei wydana w wyniku wniesienia przez skarżącego zarzutów do danych ujawnionych w operacie ewidencji gruntów i budynków, powstałym w wyniku modernizacji. Stosownie bowiem do art. 24a ust. 9 ustawy z dnia 17 maja 1989 roku – Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2010 r. nr 193, poz. 1287 ze zm.; dalej: p.g.k.) każdy, czyjego interesu prawnego dotyczą dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków ujawnione w operacie opisowo-kartograficznym, może zgłaszać zarzuty do tych danych w terminie 30 dni od dnia ogłoszenia w dzienniku urzędowym województwa informacji, o przekształceniu projektu operatu opisowo-kartograficznego w operat ewidencji gruntów i budynków. Zgodnie z ust. 10 i 11 tego przepisu, o uwzględnieniu lub odrzuceniu zarzutów starosta rozstrzyga w drodze decyzji, zaś do czasu ostatecznego zakończenia postępowania w przedmiocie zarzutów, w stosunku do gruntów, budynków lub lokali, których dotyczą zarzuty, dane ujawnione w operacie opisowo-kartograficznym nie są wiążące. W ocenie Sądu zaskarżona decyzja oraz poprzedzające jej wydanie postępowanie nie cechują się takimi uchybieniami, których stwierdzenie uzasadniałoby uwzględnienie skargi. Granice działek skarżącego zostały bowiem ustalone zgodnie z obowiązującymi przepisami. W ślad za organami obu instancji należy wskazać, że przebieg granicy między działką nr [...] a działką nr [...] przyjęto zgodnie z dokumentacją wpisaną do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu 13 kwietnia 1994 r. pod nr [...]. Takie postępowanie czyni zadość § 36 rozporządzenia, zgodnie z którym przebieg granic działek ewidencyjnych wykazuje się w ewidencji na podstawie dokumentacji geodezyjnej, przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, a wyłącznie w razie braku takiej dokumentacji lub jej niewiarygodności, dane te pozyskuje się w wyniku geodezyjnych pomiarów terenowych lub geodezyjnych pomiarów fotogrametrycznych poprzedzonych ustaleniem przebiegu tych granic (§ 37 ust. 1 rozporządzenia). Z kolei przebieg granicy tej samej działki skarżącego z działkami nr [...], [...], [...], [...] oraz należącej do skarżącego działki nr [...] z działką nr [...] zostały ustalone na gruncie w dniu 18 kwietnia 2013 r. Skarżący zgodził się na ustalenie takiego przebiegu tych granic, jak ujawniony w operacie, co potwierdza jego podpis na protokole ustalenia granic z dnia 18 kwietnia 2013 r. Zarzut skarżącego, iż w dniu 18 kwietnia 2013 r. nie doszło do ustalenia przebiegu granicy, a wyłącznie jednego punktu, kłóci się z podpisanym przez skarżącego protokołem i jako taki jest nieuzasadniony. Opisane postępowanie znajduje uzasadnienie w treści § 39 ust. 1 rozporządzenia. Przepis ten stanowi, że ustalenia przebiegu granic działek ewidencyjnych, w tym położenia wyznaczających je punktów granicznych, dokonuje wykonawca na podstawie zgodnych wskazań właścicieli lub użytkowników wieczystych tych działek albo osób władających tymi działkami na zasadach samoistnego posiadania, potwierdzonych ich zgodnym oświadczeniem złożonym do protokołu ustalenia przebiegu granic działek ewidencyjnych. Także ustalenie granic działki nr [...] z działkami nr [...] i [...] zostało przeprowadzone na podstawie zgodnego oświadczenia właścicieli tych działek, umieszczonego w protokole ustalenia przebiegu granic nieruchomości z dnia 6 grudnia 2012 r. Z kolei, jak trafnie wskazał organ, granica należącej do skarżącego działki nr [...] z działką nr [...] została przyjęta na podstawie poprzedniej ewidencji gruntów i budynków, a zatem z uwzględnieniem danych z mapy katastralnej sporządzonej w skali 1:2880, zaliczonej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. W toku modernizacji nie stwierdzono przyczyn uzasadniających zmianę przebiegu tej granicy. Nie doszło również do zgodnego ustalenia przebiegu tej granicy przez właścicieli sąsiadujących ze sobą działek. Toteż organ trafnie zastosował w tym przypadku § 39 ust. 2 rozporządzenia, zgodnie z którym w przypadku, gdy właściwe podmioty nie złożą do protokołu ustalenia przebiegu granic działek ewidencyjnych zgodnego oświadczenia, o którym mowa w ust. 1, przebieg granic działek ewidencyjnych, w tym położenie wyznaczających je punktów granicznych, ustala wykonawca według ostatniego spokojnego stanu posiadania, jeżeli ten stan posiadania nie jest sprzeczny z informacjami zawartymi w dostępnych dokumentach określających stan prawny gruntów w granicach tych działek. W tym miejscu wypada zauważyć, że z akt kontrolowanego postępowania administracyjnego nie wynika, by w dniu 30 listopada 2012 r. odbyła się rozprawa w celu ustalenia granic działek nr [...] i [...]. W aktach tych nie stwierdzono bowiem ani zawiadomienia o takiej czynności, ani protokołu z jej przebiegu. Również skarżący, który w toku postępowania odwoławczego i w skardze do sądu administracyjnego wskazywał na przeprowadzenie takiej rozprawy, w żaden sposób swoich twierdzeń nie udowodnił, ani nawet nie uprawdopodobnił. Nie przedłożył w szczególności żadnego dokumentu, np. doręczonego mu zawiadomienia o rozprawie administracyjnej wyznaczonej na 30 listopada 2012 r. Tym samym twierdzenia skarżącego w tym zakresie należało uznać za niewiarygodne, a stan faktyczny sprawy i przebieg postępowania administracyjnego Sąd ustalił na podstawie akt administracyjnych, stosownie do art. 133 § 1 p.p.s.a. Wobec powyższego Sąd przyznał rację organowi, który wskazał na brak przeprowadzenia rozprawy w dniu 30 listopada 2012 r., a zatem również na brak zgodnego ustalenia przebiegu granic działek nr [...] i [...] przez ich właścicieli. Okoliczność ta umacnia pozytywną ocenę zaskarżonej decyzji w zakresie zastosowania przez organy § 39 ust. 2 rozporządzenia. Sąd podziela pogląd skarżącego, wskazujący, że nie można dokonywać żadnych zmian własnościowych, a należą do nich zmiany granic i powierzchni działek poprzez samoistne zmiany w ewidencji gruntów (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 17 maja 2007 r., sygn. akt IV SA/Wa 301/07; LEX nr 347773). Jednocześnie w ocenie Sądu w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym nie doszło do jego wywłaszczenia z nieruchomości o powierzchni 750 m2, a jedynie do sprecyzowania przebiegu granic i adekwatnej temu korekty powierzchni działek. Wypada przy tym powtórzyć za organem, że powierzchnia tych działek wynikająca z ewidencji gruntów i budynków sprzed modernizacji (2,75 ha) została obliczona na podstawie danych graficznych, a nie na podstawie danych z bezpośredniego pomiaru tych działek, jak to miało miejsce podczas modernizacji ewidencji (2,6678 ha). Jeżeli natomiast skarżący jest przekonany o tym, że w wyniku modernizacji operatu doszło do ustalenia granic działek (i w konsekwencji jej powierzchni) w sposób niezgodny z rzeczywistym i prawnym (własnościowym) statusem tych nieruchomości, może zainicjować odpowiednie postępowanie (rozgraniczeniowe). Zarzuty skargi okazały się zatem nieuzasadnione. Sąd rozpoznający niniejszą sprawę nie stwierdził również innych naruszeń prawa, które mogłyby uzasadnić uchylenie zaskarżonej decyzji. W ocenie Sądu w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym zostało przeprowadzone rzetelne postępowanie dowodowe, którego wyniki są rezultatem zgromadzenia wyczerpującego materiału dowodowego, z którego następnie wyciągnięto wnioski odpowiadające logice i zasadom doświadczenia życiowego. Organy geodezyjne nie działały również w sposób utrudniający budowanie zaufania obywateli do organów państwa – zapewniły bowiem stronie oraz uczestnikom czynny udział w każdym stadium kontrolowanego postępowania. Sama zaś okoliczność, że ustalenia zapadłe w wyniku tego postępowania nie odpowiadają oczekiwaniom skarżącego nie przesądza o tym, aby organy dopuściły się naruszenia wspomnianej zasady. Mając powyższe na uwadze, na zasadzie art. 151 p.p.s.a. Sąd oddalił skargę jako bezzasadną.