III SA/Kr 1478/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: S WSA Maria Zawadzka Sędziowie: S WSA Ewa Michna ASR WSA Marta Kisielowska (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 21 lutego 2022 r. sprawy ze skargi J. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 11 sierpnia 2021 r., znak [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję w części, tj. w zakresie daty początkowej przyznania świadczenia: "za okres od 1 maja 2021 r.". Zaskarżoną decyzją z dnia 11 sierpnia 2021 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło decyzję Wójta Gminy z dnia [...] 2021 r. i orzekło co do istoty sprawy w taki sposób, że przyznało J. K. (dalej: "skarżący") świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad matką K. K. za okres od 1 maja 2021 r. do 31 grudnia 2021 r. w kwocie 1971, 00 zł miesięcznie, na okres od 1 stycznia 2022 r. na czas nieokreślony w kwotach miesięcznych określonych w obwieszczeniach ministra właściwego do spraw zabezpieczenia społecznego. Podstawę prawną decyzji stanowił art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2021 r., poz. 735, dalej: "k.p.a.") oraz art. 17 ust. 5 lit a w zw. z art. 24 ust. 2, art. 25, art. 27 ust. 5 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t. j. Dz. U. z 2020 r., poz. 111 ze zm., dalej: "u.ś.r."). Zaskarżona decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym. W dniu 30 kwietnia 2021 r. skarżący złożył wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad K. K. We wniosku skarżący wyraził zgodę na uchylenie decyzji o przyznaniu specjalnego zasiłku opiekuńczego. Decyzją z dnia [...] 2021 r. Wójt Gminy uchylił decyzję z dnia [...] 2020 r. przyznającą świadczenie w formie specjalnego zasiłku opiekuńczego z tytułu opieki nad K. K. Z przeprowadzonego w dniu 14 maja 2021 r. wywiadu środowiskowego wynika, że K. K. ma 92 lata, jest osobą schorowaną (cierpi na astmę, demencję starczą, zaniki pamięci), wymaga pomocy we wszystkich czynnościach życia codziennego. W wywiadzie wskazano, że w ostatnim czasie K. K. złamała nogę, więc nie porusza się samodzielnie po mieszkaniu. W ramach czynności opiekuńczych skarżący: przygotowuje i planuje posiłki, podaje je, dba o higienę osobistą matki, pomaga w myciu, pierze, sprząta, robi zakupy, wykupuje lekarstwa, utrzymuje kontakt z lekarzami. Decyzją z dnia [...] 2021 r. Wójt Gminy odmówił przyznania skarżącemu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego ze względu na fakt, że niepełnosprawność K. K. powstała po ukończeniu wieku, o którym mowa w art. 17 ust. 1 b u.ś.r. W odwołaniu od decyzji skarżący wskazał, że matka ma 92 lata, leczona jest na przewlekłą chorobę obturacyjną płuc oraz niewydolność serca. W wyniku doznanych złamań kości udowej prawej oraz szyjki kości udowej lewej nie udało się przywrócić jej sprawności. Matka skarżącego wymaga stałej opieki i pomocy w podstawowych czynnościach życiowych, jest osobą leżącą, wymaga karmienia, osobistej codziennej toalety, zmiany pampersów, zmiany pozycji ułożenia ciała, korzysta z łóżka ortopedycznego. Decyzją z dnia 11 sierpnia 2021 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło decyzję Wójta Gminy i orzekło o przyznaniu skarżącemu świadczenia pielęgnacyjnego od dnia 1 maja 2021 r. W uzasadnieniu organ wskazał, że w sprawie zostały spełnione przesłanki pozytywne warunkujące świadczenie, a przepis art. 17 ust. 1 b u.ś.r. w świetle wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014r., nie może stanowić podstawy do odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Organ wskazał, że skarżący do dnia 30 kwietnia 2021 r. pobierał specjalny zasiłek opiekuńczy, a zatem świadczenie pielęgnacyjne nie mogło zostać przyznane od dnia złożenia wniosku, lecz od miesiąca, w którym skarżący zaprzestał pobierania świadczenia pielęgnacyjnego. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skarżący wniósł o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego od 1 listopada 2019 r. do dnia 30 kwietnia 2021 r. W uzasadnieniu wskazał, że od 1 listopada 2019 r. pobierał zasiłek opiekuńczy i spełniał wszystkie przesłanki jego przyznania. Nie został jednak poinformowany, że może pobierać świadczenie pielęgnacyjne w wysokości 1971 zł. Skarżący wskazał, że ze względu na brak możliwości pobierania dwóch świadczeń jednocześnie, wnosi o przyznanie świadczenia od 1 listopada 2019 r. i potrącenie z już pobranych kwot specjalnego zasiłku opiekuńczego. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie i podtrzymało stanowisko przyjęte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, jednakże Sąd nie podziela wszystkich podniesionych w niej zarzutów. Przedmiotem sporu w niniejszej sprawie jest data początkowa, od której świadczenie pielęgnacyjne powinno być przyznane skarżącemu. Samorządowe Kolegium Odwoławcze przyjęło w zaskarżonej decyzji, że świadczenie może być przyznane od 1 maja 2021 r., ponieważ dopiero wówczas skarżący zaprzestał pobierania specjalnego zasiłku opiekuńczego. W ocenie skarżącego świadczenie powinno zostać przyznane w od 1 listopada 2019 r., czyli od daty przyznania skarżącemu specjalnego zasiłku opiekuńczego. Zdaniem Sądu świadczenie pielęgnacyjne powinno zostać przyznane skarżącemu zgodnie z art. 24 ust. 2 u.ś.r., w świetle którego prawo do świadczeń rodzinnych ustala się począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek, a zatem w niniejszej sprawie od 1 kwietnia 2021 r. Ustawa nie zawiera podstaw prawnych do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego od daty wcześniejszej niż złożenie wniosku. Podkreślić równocześnie należy, że u.ś.r. nie wyklucza przyznania świadczenia pielęgnacyjnego za okres, w którym skarżący pobierał specjalny zasiłek opiekuńczy, możliwe jest bowiem rozliczenie świadczeń przyznanych za ten okres, z których jedno zostało już wypłacone, poprzez zrekompensowanie świadczeń i wypłatę nowego świadczenia za okres pokrywających się uprawnień do wysokości różnicy pomiędzy kwotą świadczenia pielęgnacyjnego a kwotą wypłaconego zasiłku (por. wyrok WSA w Opolu z 20.09.2018 r., II SA/Op 302/18, CBOSA). Świadczenie to jednak nie może być przyznane na okres przed wystąpieniem z wnioskiem, a dopiero od początku miesiąca, w którym wpłynął wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Podnieść należy, że zgodnie z art. 17 ust. 5 pkt 5 u.ś.r., świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli na osobę wymagającą opieki jest ustalone prawo do dodatku do zasiłku rodzinnego, prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, prawo do świadczenia pielęgnacyjnego lub prawo do zasiłku dla opiekuna. Trzeba wskazać, że ustawodawca uregulował sytuację zbiegu uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego i specjalnego zasiłku opiekuńczego w art. 27 ust. 5 u.ś.r., który stanowi, że przypadku zbiegu uprawnień do następujących świadczeń: świadczenia rodzicielskiego, pielęgnacyjnego, specjalnego zasiłku opiekuńczego, dodatku do zasiłku rodzinnego lub zasiłku opiekuna - przysługuje jedno z tych świadczeń wybrane przez osobę uprawnioną - także w przypadku gdy świadczenia te przysługują w związku z opieką nad różnymi osobami. W orzecznictwie sądów administracyjnych dotyczącym powołanych uregulowań, przyjmuje się, że ustawodawca przewidział w cytowanym przepisie sytuację "zbiegu uprawnień" do wymienionych świadczeń - a uprawnienie do konkretnego świadczenia nabywa się dopiero z chwilą wydania ostatecznej decyzji administracyjnej przyznającej świadczenie rodzinne, gdyż decyzja taka ma charakter konstytutywny. Oznacza to, że wcześniej nie może być mowy o nabyciu ("uzyskaniu") prawa do takiego świadczenia przez wnioskodawcę, z powołaniem się na samą okoliczność spełniania ustawowych przesłanek do jego uzyskania (por. wyrok NSA z 14 listopada 2017 r., I OSK 886/17, CBOSA). W rezultacie, należy uznać, że art. 27 ust. 5 u.ś.r. dopuszcza przysługiwanie dwóch (lub więcej) świadczeń wymienionych w tym przepisie, natomiast wyklucza możliwość kumulatywnego ich pobierania. Wobec tego, sam fakt, że na dany okres przyznano wcześniej (a nawet pobrano) m.in. specjalny zasiłek opiekuńczy, co do zasady nie wyklucza przyznania następnie, w uzasadnionym przypadku, na ten okres świadczenia pielęgnacyjnego, o ile zostanie zapewnione, że nie dojdzie do kumulatywnego pobrania obu tych świadczeń za ten sam okres (por. wyrok NSA z 13 kwietnia 2018 r., I OSK 82/18, CBOSA). Użyty w art. 27 ust. 5 u.ś.r. zwrot "zbieg uprawnień" należy rozumieć jako sytuację, w której dana osoba obiektywnie spełnia przesłanki do otrzymania co najmniej dwóch świadczeń, jak również sytuację, gdy ma już ustalone, na mocy ostatecznej decyzji administracyjnej, prawo do otrzymania jednego ze świadczeń wymienionych w tym przepisie i spełnia jednocześnie przesłanki otrzymania innego świadczenia. Podkreślić należy, że nie można od strony wymagać rezygnacji z przyznanego wcześniej świadczenia przed otrzymaniem zapewnienia organu, że drugie świadczenie rzeczywiście zostanie przyznane. Wymaganie organu, aby strona w pierwszej kolejności zrezygnowała z przyznanego jej świadczenia przed zbadaniem, czy spełnia pozostałe warunki do otrzymania świadczenia wybranego i korzystniejszego dla niej, stawia ją w trudnej sytuacji, wprowadza w stan niepewności i zrozumiałą obawę co do tego, czy uzyska wybrane ze świadczeń w miejsce otrzymywanego. Skoro przepisy prawa umożliwiają stronie wybór świadczenia, to organ nie powinien czynić przeszkód w uzyskaniu świadczenia korzystniejszego, a przeciwnie powinien przedsięwziąć takie czynności, aby strona mogła z prawa wyboru skorzystać (por. wyrok NSA z 18 grudnia 2018 r. sygn. I OSK 1676/18, CBOSA). To na organie spoczywa główny ciężar znalezienia takiego rozwiązania procesowego, które zagwarantuje wnioskodawcy realizację żądania nie tylko w zakresie ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, ale także do przyznania tego prawa na taki okres, jaki wynika z art. 24 ust. 2 u.ś.r, tj. począwszy od miesiąca złożenia wniosku o przyznanie prawa z prawidłowo wypełnionymi dokumentami. W państwie prawnym nie do przyjęcia jest sytuacja, w której osoba spełniająca warunki do uzyskania jednocześnie kilku różnych świadczeń z pomocy społecznej, otrzymuje świadczenie mniej korzystne zwłaszcza, gdy mogła dokonać wyboru i wyraźnie oświadczyła, że wybiera świadczenie bardziej korzystne (por. wyrok WSA w Opolu z 20 września 2018 r., II SA/Op 302/18, CBOSA). Wybór świadczenia korzystniejszego powinien odnieść swój skutek zgodnie z ogólną regułą z art. 24 ust. 2 u.ś.r., zgodnie z którą prawo do świadczeń rodzinnych ustala się począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami (wyrok NSA z 16 kwietnia 2021 r. sygn. akt I OSK 2852/20). Ponieważ w niniejszej sprawie skarżący złożył oświadczenie o rezygnacji z pobieranego specjalnego zasiłku opiekuńczego w dacie złożenia wniosku świadczenie pielęgnacyjne, to uznanie, że spełnia on pozytywne przesłanki przyznania jej tego świadczenia winno skutkować przyznaniem świadczenia pielęgnacyjnego zgodnie z brzmieniem art. 24 ust. 2 u.ś.r., tj. od miesiąca, w którym wpłynął wniosek, a nie z miesięcznym opóźnieniem, tylko z tego względu, że w obrocie prawnym pozostawała jeszcze decyzja przyznająca alternatywne świadczenie. Uznać zatem należy, że organ odwoławczy dokonał błędnej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b u.ś.r., z pominięciem treści przepisu art. 27 ust. 5 u.ś.r. i art. 24 ust. 2 u.ś.r., przyjmując, że zbieg prawa do świadczenia pielęgnacyjnego i specjalnego zasiłku opiekuńczego uzasadnia przyznanie skarżącemu wnioskowanego świadczenia dopiero od momentu, kiedy zaprzestała pobierać specjalny zasiłek opiekuńczy. Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVI-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 1842 ze zm.). Mając na względzie powyższe, Sąd na podstawie 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.) uchylił zaskarżoną decyzję w zakresie początkowej daty przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, aby ponownie rozpatrując wniosek skarżącego w tym zakresie, organ mógł uwzględnić powyższe stanowisko Sądu.