III SA/Kr 1483/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Grażyna Danielec Sędziowie NSA Krystyna Kutzner (spr.) WSA Janusz Kasprzycki Protokolant Bernadetta Szczypka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 sierpnia 2012 r. sprawy ze skargi A. M. na rozkaz personalny Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia 31 października 2011 r. nr [...] w przedmiocie przeniesienia na inne stanowisko służbowe skargę oddala Komendant Miejski Policji w T, działając na podstawie: - art. 32 ust. 1, art. 36 ust. 1 i 2 Ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2007r. Nr 43, poz. 277 ze zm.); - § 3 ust. 1 pkt 5 Rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 2 września 2002r. w sprawie szczegółowych praw i obowiązków oraz przebiegu służby policjantów (Dz. U. Nr 151 poz. 1261) - rozkazem personalnym nr [...] z dnia [...] 2011 r. zwolnił skarżącego A. M. - dzielnicowego Zespołu do spraw Prewencji Posterunku Policji w Z Komisariatu Policji w W - z dniem 30 września 2011 roku z zajmowanego stanowiska i jednocześnie przeniósł go i mianował – z dniem 1 października 2011 roku - na równorzędne stanowisko dzielnicowego Rewiru Dzielnicowych Wydziału Prewencji Komisariatu Policji T - z dotychczasowym uposażeniem miesięcznym . Organ w uzasadnieniu powyższego rozkazu wyjaśnił, że przeniesienie skarżącego podyktowane jest ważnymi potrzebami służby związanymi z realizacją ustawowych zadań Policji na terenie miasta T, a także w z związku z prezentowaną niewłaściwą postawą skarżącego, stwierdzoną przez Zespół powołany przez Komendanta Miejskiego Policji w T decyzją nr [...] z dnia [...] 2011 r. do oceny stanu dyscypliny służbowej oraz stosunków interpersonalnych funkcjonujących w Komisariacie Policji w W. Organ podniósł, że stanowisko służbowe, na które skarżący został mianowany jest równorzędne z dotychczasowym stanowiskiem służbowym zarówno pod względem grupy zaszeregowania, stopnia służbowego , jak też zakresu obowiązków wynikających z karty opisu stanowiska pracy. Ponadto skarżący zamieszkuje na stałe w W i dojeżdżał do służby w Z około 20 minut w jedną stronę ; przeniesienie skarżącego do T nie wydłuży czasu dojazdu do służby, gdyż odległość dojazdu zmniejszy się o kilka kilometrów. Ze względu na szczególnie ważny interes społeczny związany z ochroną bezpieczeństwa i porządku publicznego, organ nadał decyzji rygor natychmiastowej wykonalności na podstawie art. 108 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. W odwołaniu od powyższej decyzji skarżący podniósł, że w Policji jest zatrudniony od 22 stycznia 1996 roku, natomiast w Komisariacie Policji w W - od 1 lutego 2000 roku . Od 2007 roku skarżący pracował na stanowisku dzielnicowego rejonu KP w W, znał problemy lokalnych mieszkańców, którzy darzyli go – jak twierdzi - głębokim zaufaniem. Skarżący zarzucił , że uzasadnienie zaskarżonej decyzji administracyjnej jest lakoniczne i niepełne w zakresie braku wyjaśnienia przyczyn jego przeniesienia , co utrudnia możliwość polemizowania z argumentami Komendanta Miejskiego Policji w T. Zacytowanie przepisów oraz wskazanie w sposób ogólnikowy na " ważny interes i potrzeby służby wynikające z zapewnienia realizacji zadań służbowych", bez odniesienia ich do konkretnego stanu faktycznego w sposób pełny i rzetelny, w ocenie skarżącego , nie spełnia przesłanek prawidłowego uzasadnienia. Zdaniem skarżącego , stan faktyczny sprawy nie został należycie wyjaśniony. Za niezrozumiały skarżący uznał zarzut prezentowania niewłaściwej postawy, co miał stwierdzić zespół powołany przez Komendanta Miejskiego Policji w T, gdyż do chwili otrzymania zaskarżonego rozkazu personalnego, skarżący nie spotkał się z takim zarzutem pod adresem jego osoby. W ocenie skarżącego , przeniesienie do pracy w Komisariacie Policji T miało charakter działań represyjnych, nacechowanych negatywnym nastawieniem Komendanta Miejskiego Policji w T spowodowanych, jak określił "stanowczym przedstawieniem sytuacji panującej w komisariacie Policji w W". Do odwołania skarżący dołączył kilka opinii dotyczących oceny jego pracy jako dzielnicowego (m.in. Burmistrza Miasta i Gminy Z i miejscowych placówek oświatowych); w opiniach tych wysoko oceniono współpracę ze skarżącym. Komendant Wojewódzki Policji, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2000 roku, Nr 98, poz., 1071, ze zm.) rozkazem personalnym nr [...] z dnia 31 października 2011 r. utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu powyższego rozkazu, organ odwoławczy przytoczył stanowisko Komendant Miejski Policji w T i stwierdził , że organ ten działał zgodnie z obowiązującymi przepisami . Cechami charakterystycznymi, wyróżniającymi stosunki służbowe w Policji jest duże podporządkowanie i dyspozycyjność funkcjonariusza. Powyższe przejawia się przede wszystkim w możności jednostronnego regulowania przez władzę służbową w postępowaniu administracyjnym istotnych składników stosunku służbowego funkcjonariuszy i zapewnia przełożonemu właściwemu w sprawach osobowych , możliwość władczego i jednostronnego kształtowania istotnych składników tego stosunku w granicach przewidzianych pragmatyką służbową. W związku z powyższym jednostronne określenie składników treści stosunku służbowego policjanta następuje w zasadzie bez zgody policjanta. Organ podkreślił, że osoba podejmująca służbę w Policji, w sposób oczywisty godzi się z wynikającymi z tej służby ograniczeniami, a także uprawnieniami przełożonych do względnej dowolności w kształtowaniu stosunku służbowego. W konsekwencji trzeba uznać, że konsensusu wymaga jedynie decyzja o przyjęciu do służby, a nie ustalenie warunków jej pełnienia. Zawarte w ustawie o Policji ograniczenia w zakresie rozstrzygnięcia przeniesieniu policjanta na inne stanowiska służbowe należy traktować jako wyjątek od ogólnej zasady dającej przełożonemu władzę jednostronnego kształtowania stosunku służbowego w ramach prowadzonej przez siebie polityki kadrowej, zapewniającej należyte funkcjonowanie Policji. Zgodnie z art. 32 ust. 1 cyt. ustawy o Policji, do mianowania policjanta na stanowisko służbowe, przenoszenia oraz zwalniania z tych stanowisk, właściwy jest m. in. komendant miejski Policji. Treść tego przepisu wskazuje, że Komendant Miejski Policji w T posiadał uprawnienia do podjęcia decyzji w sprawie przeniesienia skarżącego. Potwierdzeniem tego stanowiska jest art. 36 ust. 1 ww. ustawy, który stanowi, że policjanta z urzędu można przenieść do pełnienia służby w innej miejscowości. Dodać należy, iż ustawa o Policji nie definiuje samego pojęcia przeniesienia, a zwolnienie z zajmowanego stanowiska służbowego i mianowanie na inne stanowisko jest praktycznie przeniesieniem służbowym, na co faktycznie policjant nie musi wyrażać zgody. Organ odwoławczy podkreślił, że zaproponowane skarżącemu stanowisko jest zgodne z posiadanymi przez niego kwalifikacjami, uwzględnia jego doświadczenie zawodowe, a także jest równorzędne zarówno pod względem zaszeregowania, stopnia służbowego, a także zakresu obowiązków ujętych w opisie stanowiska pracy. Na powyższą decyzję – rozkaz personalny Komendanta Wojewódzkiego Policji wpłynęła skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, w której skarżący zarzucił , że organ odwoławczy w sposób ogólnikowy odniósł się do przyczyn wydania decyzji o jego przeniesieniu do pełnienia służby w Komisariacie Policji T, a także że organ odwoławczy bezkrytycznie zaakceptował rozkaz personalny Komendanta Miejskiego Policji w T. Organ odwoławczy nie sprawdził, czy nie uchybiono obowiązkom wynikającym z procedury administracyjnej i czy przy wydaniu decyzji przez organ I instancji nie przekroczono granic uznania administracyjnego. Zdaniem skarżącego, decyzja o przeniesieniu powinna uwzględniać słuszny interes skarżącego , a w jej uzasadnieniu należało się odnieść do wszystkich argumentów i zarzutów podniesionych przez skarżącego. Skarżący zarzucił, że w zaskarżonej decyzji organ II instancji nie odniósł się do "źródła konfliktu" w Komisariacie Policji w W. Ponadto , w ocenie skarżącego , uzasadnienie rozkazu personalnego zawiera wewnętrzną sprzeczność polegająca na tym, że jako powód przeniesienia wskazano duże doświadczenie zawodowe skarżącego , ale również okoliczność, że skarżący jest głównym źródłem konfliktów w Komisariacie Policji w W. Rozkaz personalny , zdaniem skarżącego , nie wskazał na istnienie przesłanki interesu społecznego uzasadniającego jego przeniesienie, ani zasadności i celowości takiej decyzji. Decyzje o przeniesieniu policjanta na inne stanowisko służbowe nie mogą być dowolne i arbitralne. Przeniesienie skarżącego do pracy w nowym środowisku powoduje, że wykonywanie zadań będzie utrudnione, a także wywoła negatywny oddźwięk społeczny w dotychczasowym środowisku pracy. Wskazując na powyższe okoliczności skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego rozkazu personalnego oraz poprzedzającego go rozkazu personalnego organu pierwszej instancji. W odpowiedzi na skargę Komendant Wojewódzki Policji wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie. W odpowiedzi na argumentację skargi organ uznał za nieuzasadniony zarzut przekroczenia granic uznania administracyjnego przez Komendanta Miejskiego Policji w T, gdyż obowiązujące przepisy pozwalają na kształtowanie polityki kadrowej zgodnie z potrzebami służby. Zdaniem organu odwoławczego, przeniesienie z urzędu skarżącego było w pełni zasadne z uwagi na "ważne potrzeby służbowe", takie jak braki kadrowe w Komisariacie Policji T, nasilająca się w tym rejonie przestępczość oraz duże doświadczenie zawodowe skarżącego. Zdaniem organu odwoławczego, o podjęciu zaskarżonej decyzji zadecydowało również negatywne oddziaływanie skarżącego na innych policjantów w Komisariacie Policji w W, co zostało stwierdzone przez Zespół powołany Decyzją nr [...] z dnia [...] 2011r przez Komendanta Policji w T. W ocenie organu odwoławczego zarzut wewnętrznej sprzeczności uzasadnienia zaskarżonego rozkazu personalnego jest nieuzasadniony, gdyż nie jest kwestionowane doświadczenie zawodowe skarżącego i w nowym miejscu pełnienia służby powinien skarżący osiągać dobre wyniki. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył , co następuje : Stosownie do art.1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz.1269 ) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem . Oznacza to , że przedmiotem kontroli Sądu jest zgodność z prawem zaskarżonej decyzji . Usunięcie z obrotu prawnego decyzji może nastąpić tylko wtedy , gdy postępowanie sądowe dostarczy podstaw do uznania, że przy wydawaniu zaskarżonej decyzji organy administracji publicznej naruszyły prawo w zakresie wskazanym w art. 145 § 1 ustawy z dnia 30.08.2002 r - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( t.j. Dz.U. z 2012r. Nr 270) . Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji pod kątem jej zgodności z prawem , Sąd bada, czy organ administracyjny ustalił stan faktyczny zgodnie z obowiązującymi przepisami , a następnie, czy do tak ustalonego stanu faktycznego zastosował właściwe przepisy oraz , czy przepisy te prawidłowo zinterpretował. Mając na uwadze wskazane powyżej kryterium legalności, Wojewódzki Sąd Administracyjny, po poddaniu ocenie ustalonych w sprawie w toku administracyjnego postępowania instancyjnego okoliczności faktycznych i istniejących wówczas okoliczności prawnych , nie znalazł podstaw dla stwierdzenia zasadności zarzutu naruszenia prawa procesowego i materialnego w rozpoznawanej sprawie, mimo rozważenia w toku dokonanych czynności przepisu art. 134 § 1 ww. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi , z którego wynika , że Sąd przy rozstrzyganiu sprawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Z przytoczonych wyżej przepisów wynika, że Sąd dokonuje oceny zaskarżonej decyzji kierując się kryterium legalności i – co należy podkreślić – nie jest uprawniony do oceny zaskarżonej decyzji z punktu widzenia celowości przeniesienia policjanta na inne stanowisko służbowe. Ocena celowości byłaby nieuprawnioną ingerencją Sądu w działalność organów Policji. W zakresie wykorzystania potencjału, kwalifikacji i umiejętności podległych funkcjonariuszy, organy Policji są autonomiczne i w tym zakresie nie podlegają kontroli sądów administracyjnych. Służba w Policji jest szczególnym rodzajem służby publicznej podlegającej określonym rygorom i ograniczeniom, a warunkiem jej pełnienia jest dyspozycyjność, która polega na poddaniu się szczególnej dyscyplinie służbowej. W zakresie podejmowania jednostronnych zmian stosunku służbowego nie jest jednak dopuszczalna całkowita swoboda przełożonego. Granice tej dyspozycyjności określa ustawa o Policji oraz wydane na jej podstawie akty wykonawcze. Oznacza to , że policjanta ma obowiązek poddania się prawnie umocowanym aktom zmieniającym miejsce w ramach służby określonej aktem mianowania. Analiza przepisów ustawy o Policji regulujących kwestie przeniesienia prowadzi do wniosku , że nie ogranicza ona możliwości przeniesienia policjanta przez określenie przesłanek uzasadniających podjęcie stosownej decyzji, lecz pozostawia to uznaniu przełożonego. Ustawa określa , który przełożony jest właściwy do podjęcia takiej decyzji. Są to przesłanki kompetencyjne. Ponadto ustawa określa przesłanki czasowe tj. maksymalny czas , na który może być dokonana zmiana stosunku służbowego. W rozpatrywanej sprawie podstawą wydania rozkazu personalnego o przeniesieniu skarżącego na równorzędne stanowisko służbowe do Komisariatu Policji T stanowił art. 36 ust.1 i 2 ustawy o Policji . Przepis ten brzmi : " 1. Policjant może być przeniesiony do pełnienia służby albo oddelegowany do czasowego pełnienia służby w innej miejscowości z urzędu lub na własną prośbę. 2. Do przenoszenia lub delegowania policjanta właściwi są : Komendant Główny Policji na obszarze całego państwa , komendant wojewódzki policji na obszarze właściwego województwa , komendant powiatowy (miejski) Policji na obszarze właściwego powiatu ( miasta )(...)." Poza wskazanymi przesłankami kompetencyjnymi ustawa o Policji nie reguluje przeniesienia policjanta na inne równorzędne stanowisko , jak miało to miejsce w rozpatrywanej sprawie. Decyzja w sprawie zwolnienia policjanta z zajmowanego stanowiska służbowego i przeniesienia go do pełnienia służby w innej jednostce organizacyjnej Policji pozostaje w gestii jego przełożonego i może być dokonane bez zgody policjanta. Zgodzić należy się ze stanowiskiem organów w niniejszej sprawie, że właściwy komendant Policji ma prawo kształtowania polityki kadrowej zapewniającej w jego ocenie najskuteczniejszą realizację ustawowych zadań. Stąd też posiada uprawnienie do decydowania o obsadzie stanowisk służbowych w podległych mu jednostkach organizacyjnych. To przełożony ocenia potrzeby organizacyjne danych jednostek , w tym także ich potrzeby personalne. W związku z powyższym należy stwierdzić, że w niniejszej sprawie Komendant Miejski Policji podejmując zaskarżony rozkaz personalny o zwolnieniu skarżącego z zajmowanego stanowiska w Komisariacie Policji w Z, przeniesieniu i mianowaniu na równorzędne stanowisko w Komisariacie Policji T – działał w granicach swoich kompetencji i rozkaz ten nie narusza obowiązującego prawa. Utrzymanie w mocy tego rozstrzygnięcia przez Komendanta Wojewódzkiego Policji oznacza , że zaskarżony rozkaz personalny jest zgodny z prawem. Argumentacja skargi dotycząca nie wyjaśnienia przesłanek celowości i zasadności podjętych decyzji nie mogła odnieść zamierzonego skutku, gdyż , jak wcześniej podniesiono, przesłanki te pozostają poza kognicja sądu administracyjnego. Zwolnienie policjanta z zajmowanego stanowiska i przeniesienia do pełnienia służby w innej jednostce organizacyjnej pozostaje w wyłącznej gestii przełożonego i może on w ten sposób przekształcić stosunek służbowy policjanta. Wbrew zarzutom skargi, w ocenie Sądu , zaskarżony rozkaz personalny nie nosi cech dowolności, gdyż stanowisko organu związane z przeniesieniem skarżącego zostało wyczerpująco uzasadnione w zaskarżonym rozkazie personalnym oraz w poprzedzającym go rozkazie personalnym Komendanta Miejskiego Policji. Odnośnie pozostałych zarzutów skargi Sąd podzielił stanowisko Komendanta Wojewódzkiego Policji jako zgodne z prawem. Mając na uwadze powyższe okoliczności , Sąd działając na podstawie art.151 ww. ustawy orzekł jak w sentencji.