III SA/Kr 1483/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Wolas Sędziowie Sędzia WSA Janusz Kasprzycki (spr.) Asesor WSA Marta Kisielowska Protokolant Specjalista Renata Nowak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 lipca 2025 r. sprawy ze skargi P. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 20 czerwca 2024 r. nr SKO.PS/4110/228/2024 w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku stałego oddala skargę. P. M., zwany dalej skarżącym, złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 20 czerwca 2024 r., znak: SKO.PS/4110/228/2024, wydaną na podstawie artykułów: 2, 3, 4, 8, 14, 37, 106 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2023 r., poz. 901 ze zm., zwanej dalej ustawą o pomocy społecznej oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postepowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r., poz. 572 ze zm., zwanej dalej w skrócie – k.p.a.), utrzymującą w mocy decyzję Burmistrza Gminy Alwernia z dnia 2 kwietnia 2024 r. o odmowie przyznania skarżącemu świadczenia w formie zasiłku stałego w okresie od sierpnia 2021 r. do listopada 2023 r. Powyższa decyzja zapadła w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Decyzją z dnia 2 kwietnia 2024 r. nr CUS.5010.40.2024.2 Burmistrz Gminy Alwernia odmówił przyznania skarżącemu świadczenia w formie zasiłku stałego w okresie od sierpnia 2021 r. do listopada 2023 r. W uzasadnieniu tej decyzji organ pierwszej instancji wskazał, że w dniu 19 lutego 2024 r. skarżący złożył wniosek w sprawie zwrotu zaległych świadczeń, tj. różnicy wysokości świadczenia pomiędzy zasiłkiem stałym, a zasiłkiem okresowym w okresie od sierpnia 2021 r. do listopada 2023 r. Organ ustalił, że skarżący w okresie od sierpnia 2021 r. do listopada 2023 r. nie złożył wniosku o przyznanie zasiłku stałego, tym samym nie wszczęto w tej sprawie postępowania oraz nie nastąpiło zawieszenie postępowania do czasu dostarczenia orzeczenia (o niepełnosprawności), a pomoc w formie zasiłku okresowego w ww. okresie nie była przyznawana w oparciu o art. 106 ust. 8 ustawy o pomocy społecznej. Z kolei w związku z wnioskiem z dnia 28 grudnia 2023 r. przyznano skarżącemu zasiłek stały od dnia 1 grudnia 2023 r. (w związku z zaliczeniem skarżącego do umiarkowanego stopnia niepełnosprawności na stałe). Od powyższej decyzji skarżący wniósł odwołanie zarzucając w nim organowi pierwszej instancji naruszenie art. 102 i 106 ustawy o pomocy społecznej, a także przepisów proceduralnych. Skarżący, jako osoba niepełnosprawna w stopniu umiarkowanym, jak podkreślił, nie może zaakceptować stanowiska organu pierwszej instancji, że zasiłek stały mu nie przysługiwał w okresie od sierpnia 2021 r. do listopada 2023 r., kiedy spełnił on wszystkie formalne warunki. Nie powinien być "karany" za nieprawidłowe określenie stopnia niepełnosprawności i uważa, że nie było konieczności składania wniosku skoro zasiłek ten przysługiwał mu, jak twierdzi skarżący również we wskazanym okresie. Organ nie ustosunkował się też do argumentacji decyzji kasacyjnej z 9 sierpnia 2021 r. Wymienioną na wstępie decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzje organu pierwszej instancji. Kolegium w uzasadnieniu tak podjętego rozstrzygnięcia powołało treść art. 37 ustawy o pomocy społecznej i wyjaśniło, że w postępowaniu w sprawach z zakresu pomocy społecznej podstawowym źródłem dowodowym, na podstawie którego należy wnioskować o sytuacji osobistej, rodzinnej, dochodowej i majątkowej osób i rodzin jest rodzinny wywiad środowiskowy (art. 107 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej), który stanowi podstawę decyzji administracyjnej o przyznaniu lub odmowie przyznania świadczenia (art. 106 ust. 4ups). Kolegium podkreśliło, że świadczenia z pomocy społecznej są udzielane na wniosek osoby zainteresowanej, jej przedstawiciela ustawowego albo innej osoby, za zgodą osoby zainteresowanej lub jej przedstawiciela ustawowego (art. 102 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej). Kolegium ustaliło, że skarżący w okresie od sierpnia 2021 r. do listopada 2023 r. nie złożył wniosku o przyznanie zasiłku stałego, tym samym nie wszczęto w tej sprawie postępowania oraz nie nastąpiło zawieszenie postępowania do czasu dostarczenia orzeczenia o niepełnosprawności, a pomoc w formie zasiłku okresowego w ww. okresie nie była przyznawana w oparciu o art. 106 ust. 8 ustawy o pomocy społecznej. Wedle Kolegium organ pierwszej instancji prawidłowo potraktował pismo skarżącego z dnia 16 lutego 2024 r. jako nowy wniosek o przyznanie zasiłku stałego. Orzeczenie Wojewódzkiego Zespołu do Spraw Orzekania o stopniu niepełnosprawności z dnia 5 lipca 2021 r. nr WP-IX.9531.1.1499.2021 utrzymujące w mocy orzeczenie Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Stopniu Niepełnosprawności z dnia 12 maja 2021 r. nr [...] (zaliczającego skarżącego do lekkiego stopnia niepełnosprawności) należy traktować jako ostateczne. Decyzja organu pierwszej instancji jest w ocenie Kolegium prawidłowa. Stanowisko organu pierwszej instancji posiada uzasadnienie prawne i faktyczne. Decyzja wydana została w wyniku przeprowadzenia wyczerpującego postępowania, w trakcie którego ustalono sytuację finansową, mieszkaniową i zdrowotną osoby ubiegającej się o pomoc. Dokonując ustaleń stanu faktycznego organ administracji działał na podstawie art. 7, 75, 77 § 1 k.p.a. W skardze na powyższą decyzję, złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skarżący zarzucił Kolegium naruszenie przepisów: - art. 102 ustawy o pomocy społecznej poprzez odmowę przyznania zasiłku stałego w okresie od sierpnia 2021 r. do listopada 2023 r. pomimo spełnienia przesłanek do otrzymania wskazanego świadczenia; - art 106 ust 7 i 8 ustawy o pomocy społecznej poprzez odmowę przyznania zasiłku stałego w okresie od sierpnia 2021 roku do listopada 2023 r. pomimo spełnienia przesłanek do otrzymania wskazanego świadczenia; - art. 80 k.p.a. poprzez wydanie decyzji z naruszeniem zasad przeprowadzania postępowania dowodowego; - art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. a art. 107 § 3 k.p.a. poprzez naruszenie zasady praworządności na skutek wydania decyzji bez zebrania i rozpatrzenia całości materiału dowodowego. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie podtrzymało swoje dotychczasowe stanowisko i wniosło o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r., poz. 1267) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935, zwanej dalej w skrócie P.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu zgodności z prawem (legalności) zaskarżonego aktu (odpowiednio decyzji, postanowienia, innych aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej) z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 P.p.s.a. Sąd administracyjny nie rozstrzyga więc merytorycznie, lecz ocenia zgodność decyzji z przepisami prawa. Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Przeprowadzona bowiem w niniejszej sprawie kontrola sądu administracyjnego według wyżej wskazanych kryteriów doprowadziła Sąd do stwierdzenia, że poddane kontroli decyzje są zgodne z prawem. Nie tkwią w nich kwalifikowane wady skutkujące stwierdzeniem ich nieważności czy wznowieniem postępowania. Organy nie naruszyły tez ani przepisów procesowych, ani materialnoprawnych w stopniu skutkującym ich uchyleniem. Materialnoprawną podstawę orzekania w rozpatrywanej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2023 r., poz. 901 ze zm., zwanej dalej ustawą o pomocy społecznej). Zgodnie z art. 37 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej zasiłek stały przysługuje: 1) pełnoletniej osobie samotnie gospodarującej, niezdolnej do pracy z powodu wieku lub całkowicie niezdolnej do pracy, jeżeli jej dochód jest niższy od kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej; 2) pełnoletniej osobie pozostającej w rodzinie, niezdolnej do pracy z powodu wieku lub całkowicie niezdolnej do pracy, jeżeli jej dochód, jak również dochód na osobę w rodzinie są niższe od kryterium dochodowego na osobę w rodzinie. Jak stanowi ust. 2 art. 37 ustawy o pomocy społecznej zasiłek stały ustala się w wysokości: 1) w przypadku osoby samotnie gospodarującej - różnicy między kwotą stanowiącą 130% kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej a dochodem tej osoby, z tym że kwota zasiłku nie może być wyższa niż 1000 zł miesięcznie; 2) w przypadku osoby w rodzinie - różnicy między kwotą stanowiącą 130% kryterium dochodowego na osobę w rodzinie a dochodem na osobę w rodzinie. Z kolei w świetle ust. 3 art. 37 ustawy o pomocy społecznej kwota zasiłku stałego nie może być niższa niż 100 zł miesięcznie. Stosownie do postanowień art. 102 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej świadczenia z pomocy społecznej są udzielane na wniosek osoby zainteresowanej, jej przedstawiciela ustawowego albo innej osoby, za zgodą osoby zainteresowanej lub jej przedstawiciela ustawowego. Pomoc społeczna może być udzielana z urzędu (ust. 2 art. 102 ustawy o pomocy społecznej. Wykładnia powyższych przepisów ustawy o pomocy społecznej wraz z przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego prowadzi do wniosku, że osoba korzystająca z pomocy, a więc beneficjent, a by uzyskać wsparcie, po pierwsze w jego przypadku musi wystąpić trudna sytuacja życiowa połączona z niemożnością jej przezwyciężenia przez beneficjenta przy wykorzystaniu własnych uprawnień, możliwości i zasobów (art. 2 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej). Ponadto, osoba ubiegająca się o pomoc musi być zaliczona do ustawowego katalogu podmiotów uprawnionych do świadczeń. Ostatnim warunkiem dotyczącym podmiotu zainteresowanego jest spełnienie kryterium dochodowego, jeżeli wymaga tego konkretny rodzaj świadczenia. Takie warunki dochodowe, które musi beneficjent spełnić, by otrzymać pomoc w formie zasiłku stałego wynikają z pkt 1 bądź 2 ust. 2 art. 37 ustawy o pomocy społecznej. Wszystko to są warunki, których spełnienie bada jednak organ pomocowy wówczas, gdy zostanie uruchomione postepowanie w sprawie przyznania tego rodzaju świadczenia. A to jest - co do zasady - wszczynane na wniosek beneficjenta, a więc osoby zainteresowanej, posiadającej interes prawny w rozumieniu art. 28 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r., poz. 572 ze zm., zwanej dalej w skrócie – k.p.a.). Jak podnosi Iwona Sierpowska w Komentarzu do ustawy o pomocy społecznej (Iwona Sierpowska, Pomoc społeczna. Komentarz. Wydanie VI; opublik. WKP 2023) modyfikację tej zasady określa art. 61§ 2 k.p.a., który przewiduje możliwość wszczęcia postępowania z urzędu w sprawie wymagającej wniosku strony, jeżeli jest to uzasadnione szczególnie ważnym interesem strony. Organ musi jednak uzyskać zgodę strony na dalsze prowadzenie postępowania, w przeciwnym razie postępowanie ulega umorzeniu. Zastosowanie tego przepisu w postępowaniu w sprawie przyznania świadczeń z pomocy społecznej budzi pewne wątpliwości, ponieważ ust. 2 dopuszcza możliwość wszczęcia postępowania z urzędu, nie wprowadzając dalszych wymagań. W szczególności ustawa nie wskazuje, w jakich sprawach wszczyna się postępowanie na wniosek, a w jakich z urzędu. Problem ten dostrzegany jest też w orzecznictwie. W literaturze przyjmuje się, że w postępowaniach przyznających (lub odmawiających) świadczenia potrzebna jest zawsze zgoda strony (tak m. in. T. Kiełkowski, Sprawa administracyjna, Kraków 2004, s. 122.). Za aprobatą tego stanowiska, poza uznaniem zasady, że strona rozporządza swoimi prawami, przemawia wykładnia celowościowa, trudno bowiem wyobrazić sobie, żeby przyznanie pomocy następowało wbrew woli jej adresata. Byłoby to niezgodne z zasadami udzielania pomocy społecznej, jej celami, groziłoby również marnotrawstwem środków publicznych. Przyznawanie świadczeń z pomocy społecznej wbrew woli świadczeniobiorcy jest nieefektywne, bo w istocie rzeczy nie niesie jakiejkolwiek realnej pomocy, a prowadzi do niecelowego dysponowania środkami publicznymi, niezgodnie z potrzebami społecznymi w tym zakresie (por. wyrok WSA w Lublinie z dnia 26 maja 2022 r., sygn. akt II SA/Lu 179/22, LEX nr 3371274). Biorąc powyższe pod uwagę Sąd nie ma wątpliwości, że działania organów pomocy, prowadzących postępowanie skarżącego w sprawie przyznania przedmiotowego świadczenia, były prawidłowe. Dokonały one przede wszystkim prawidłowego ustalenia przepisów obowiązujących i mających zastosowanie w sprawie, a także prawidłowo je wyłożyły (odczytały) i zastosowały. Zdaniem Sądu trafnie podniosły organy, że postępowanie o przyznanie zasiłku stałego jest wszczynane - co do zasady - na wniosek beneficjenta i wówczas, w przypadku złożenia takiego żądania nawiązuje się stosunek administracyjnoprawny, w którym konkretyzują się przepisy prawa materialnego, w tym wypadku ustawy o pomocy społecznej. Sprawa ta jest załatwiana pozytywnie bądź negatywnie przez wydanie decyzji administracyjnej przyznającej beneficjentowi przedmiotowe świadczenie w przypadku spełnienie warunków do jego przyznania bądź negatywnie w przypadku ich niespełnienia. Może także się zakończyć w tzw. inny sposób (np. przez umorzenie postępowania). Skoro organy ustaliły bez cienia wątpliwości, że skarżący złożył wniosek w dniu 19 lutego 2024 r. o zwrot zaległych świadczeń, tj. różnicy wysokości świadczenia pomiędzy zasiłkiem stałym, a zasiłkiem okresowym w okresie od sierpnia 2021 r. do listopada 2023 r., obowiązkiem organów było, przy tak ukształtowanym co do treści żądaniu skarżącego, odpowiednio sprawę załatwić co do istoty. W ocenie Sądu nie ma takiej regulacji w ustawie o pomocy społecznej, która dawałaby podstawę do orzeczenia, jak tego domagał się skarżący. Sama li tylko treść żądania beneficjenta nie determinuje treści przyszłego orzeczenia w sprawie. To kształtuje tylko materialnoprawna podstawa, a w świetle ustawy o pomocy społecznej – art. 37 – organ przy spełnieniu warunków z niego wynikających może przyznać zasiłek stały bądź jego odmówić, gdy tych warunków beneficjent nie spełnia. Skoro organy ustaliły, że skarżący w okresie od sierpnia 2021 r. do listopada 2023 r. nie złożył wniosku o przyznanie zasiłku stałego, to nie mogły, zdaniem Sądu, wydać innego rozstrzygnięcia. Nie wszczęto w tej sprawie postępowania, nie nastąpiło też jego zawieszenie postępowania do czasu dostarczenia orzeczenia o niepełnosprawności. Skarżący, jak wynika z akt administracyjnych nie spełniał jednego z warunków – posiadania orzeczenia o niepełnosprawności o wymaganym stopniu. Z tego powodu doszło do uchylenia uprzednio wydanej, błędnej decyzji o przyznaniu skarżącemu tego świadczenia (decyzja z dnia 9 sierpnia 2021 r. nr UPS.5010.15.2021.1., wydana na podstawie art. 155 k.p.a.; k. 48 akt administracyjnych). Dopiero właściwe, wymagane orzeczenie skarżący uzyskał w wyniku wyroku sądu powszechnego – Sądu Okręgowego w Krakowie VII Wydział Pracy i Ubezpieczeń Społecznych z dnia 8 listopada 2023 r., sygn. akt [...], który stał się prawomocny z dniem 16 listopada 2023 r.(k. 188 akt administracyjnych) Nie można w żaden sposób przyjąć, że skutki tego wyroku powodują nie jako automatyczne uruchomienie postępowania w sprawie przyznania świadczenia z pomocy społecznej. Osoba kwestionująca przecież stopień niepełnosprawności i występująca w tym celu do sądu nie musi być zainteresowana uzyskaniem świadczenia z systemu pomocy społecznej, a jedynie może być zainteresowana uzyskaniem właściwego stopnia niepełnosprawności na inne cele. Notabene organ wyraźnie podniósł, że skarżący po uzyskaniu, jak zdaje się tego wyroku, wniósł wniosek 28 grudnia 2023 r., a organ pierwszej instancji od dnia 1 grudnia 2023 r. w myśl dyspozycji art. 106 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej, stanowiącej, że świadczenia pieniężne z pomocy społecznej przyznaje się i wypłaca za okres miesiąca kalendarzowego, począwszy od miesiąca, w którym został złożony wniosek wraz z wymaganą dokumentacją, z zastrzeżeniem ust. 7-11, przyznał mu to świadczenie decyzją z dnia 22 stycznia 2024 r. nr CUS.5010.27.2024; k. 187 akt administracyjnych. Przyjęcie więc, że skarżący posiadał "od początku" właściwy stopnień niepełnosprawności nic w tej sytuacji nie zmienia, wymagane jest i było jeszcze złożenia żądania z wymaganymi dokumentami, a skarżący takiego nie złożył w okresie od sierpnia 2021 r. do listopada 2023 r. W ocenie Sądu organy procedowały zatem właściwie, nie uchybiając, wbrew twierdzeniom skargi, przepisom postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik tej sprawy. Właściwie oceniły też zgromadzony w wystarczającym zakresie do podjęcia rozstrzygnięcia materiał dowodowy. Nie naruszyły też przepisów prawa materialnego, ani art. 37, art. 102 ani też 106 ust. 7 i 8 ustawy o pomocy społecznej w stopniu mającym wpływ na wynik tej sprawy. Sąd dostrzega błąd organów postaci zaniechania zawieszenia postępowania do czasu uzyskania przez skarżącego wymaganego orzeczenia o niepełnosprawności, ale w sytuacji braku i to bez żadnych wątpliwości wniosku skarżącego w okresie od sierpnia 2021 r. do listopada 2023 r. o przyznanie przedmiotowego świadczenia, brak podjęcia tego procesowego działania nie mógł jednak wpłynąć na uznanie, że kontrolowane decyzje są wadliwe, bo w sytuacji braku wskazanego wniosku skarżącego organy nie mogły wydać innego rozstrzygnięcia w sytuacji, gdy ideą złożenia podania przez skarżącego w dniu - 19 lutego 2024 r. - była de facto chęć uzyskania przedmiotowego świadczenia od sierpnia 2021 r. do listopada 2023 r., czemu z wyżej wskazanych przyczyn organy nie mogły zadośćuczynić. Nie mogły bowiem przyznać świadczenia wstecznie, lecz co najwyżej od miesiąca złożenia wniosku wraz z dokumentacją (art. 106 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej; co się stało wskutek złożenia wniosku w dniu 28 grudnia 2023 r.; decyzja z dnia 22 stycznia 2024 r. nr CUS.5010.27.2024; k. 187 akt administracyjnych). Samo spełnienie warunków jest więc niewystarczające, a z akt nie wynikają okoliczności , które pozwoliłyby uznać, że jest to uzasadnione szczególnie ważnym interesem strony. Jak podnosi się w orzecznictwie działanie organu z urzędu (art. 102 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej) powinno odnosić się przede wszystkim do przypadków, gdy osoba ubiegająca się o jedno świadczenie nie spełnia wymogów formalnych do jego otrzymania, a spełnia wymogi do uzyskania innego świadczenia (tak np. WSA w Gdańsku w wyroku z dnia 19 maja 2010 r., sygn. akt II SA/Gd 135/10; LEX nr 664328) Działanie z urzędu jest zwykle spowodowane nieznajomością przepisów prawa przez taką osobę, a także jej kompletną nieporadnością, wiekiem, ciężką niepełnosprawnością czy chorobą, a i nawet w takich przypadkach wymagana jest uzyskanie zgody strony. Ustawodawca wprowadził wymóg wyrażenia zgody osoby zainteresowanej lub jej przedstawiciela ustawowego na umieszczenie np. w domu pomocy społecznej. Nie jest to więc swoiste "ukaranie" skarżącego przez organy, jak to nazywa, lecz w ocenie Sądu właściwe działanie organów pomocowych. Sama skarżący miła tego świadomość, skoro po zakończeniu postępowania przed sądem powszechnym, związanym ze stopniem niepełnosprawności, w dniu 28 grudnia 2023 r. wniósł do organu wniosek. Nie można zatem uznać, że uczynił to "bez celu". Skarga z powyższych względów nie mogła więc wywrzeć zamierzonego skutku. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935) orzekł, jak w sentencji wyroku. O kosztach udzielonej skarżącemu pomocy prawnej z urzędu Sąd orzeknie w odrębnym postanowieniu referendarza sądowego.