III SA/Kr 149/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Bożenna Blitek (spr.) Sędziowie NSA Grażyna Danielec WSA Tadeusz Wołek Protokolant Bernadetta Szczypka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 maja 2009 r. sprawy ze skargi F. H. "A" Sp. z o.o. w K. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia 28 marca 2007 r. nr [...] w przedmiocie wymagań sanitarno higienicznych I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. orzeka, że uchylone decyzje nie mogą być wykonane, III. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego na rzecz skarżącej kwotę 757,- ( siedemset pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wyrokiem z dnia 22 stycznia 2009 roku do sygn. akt [...] Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu skargi kasacyjnej Firmy Handlowej "A" Spółka z o.o. w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 7 sierpnia 2007 roku, sygn. akt III SA/Kr 454/07 w sprawie ze skargi Firmy Handlowej "A" Spółka z o.o. w K. na decyzje Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia 28 marca 2007 roku, nr [...] w przedmiocie wymagań sanitarno - higienicznych uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie zasądzając od organu na rzecz strony skarżącej koszty postępowania kasacyjnego. Na uzasadnienie wyroku Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że po pierwsze: "Rozstrzygnięcie, zwane także osnową lub sentencją decyzji, powinno być sformułowane jasno i precyzyjnie, aby było zrozumiałe dla stron bez uzasadnienia, które nie zawsze musi być składnikiem decyzji. Decyzja organu administracji nakładająca na stronę postępowania administracyjnego obowiązek określonego zachowania powinna obowiązek ten wyrażać precyzyjnie, bez niedomówień i możliwości różnej interpretacji". Po drugie Sąd ten zaznaczył, że: "Zgodnie z art. 107 § 1 k.p.a. przy uwzględnieniu wskazań zawartych w art. 2 Konstytucji RP konkretyzacja zasad zawartych w ustawie z 2006r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia oraz w rozporządzeniu następuje w decyzji organu i powinna mieć postać jednoznacznego, precyzyjnego wskazania obowiązków, jakich dopełnienie ma zrealizować wymagania wynikające z aktów stanowiących podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia." W uzasadnieniu swego stanowiska Naczelny Sąd Administracyjny zauważył, że "będące w niniejszej sprawie podstawą materialnoprawną rozstrzygnięcia przepisy zawierają generalne wymagania dotyczące przestrzegania zasad higieny żywności. I tak, przepis art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 25 sierpnia 2006 r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia (Dz. U. Nr 171, poz. 1225), dalej zwanej ustawą o bezpieczeństwie, stanowi: "Podmioty działające na rynku spożywczym są obowiązane przestrzegać w zakładach wymagań higienicznych określonych w Rozporządzeniu Nr 852/2004". Z kolei Rozporządzenie (WE) Nr 852/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie higieny środków spożywczych (Dz. U. UE L 139 z 30 kwietnia 2004 r.), dalej zwane Rozporządzeniem, ustanawia ogólne zasady dla przedsiębiorstw sektora spożywczego w zakresie higieny środków spożywczych. Załącznik nr II Rozporządzenia określa ogólne wymogi higieny dla wszystkich przedsiębiorstw sektora spożywczego, z wyjątkiem przypadków, gdy zastosowanie ma załącznik nr I. W rozdziale I załącznika nr II zawarto ogólne wymagania dotyczące pomieszczeń żywnościowych innych niż wymienione w rozdziale III. Ustęp 4 rozdziału I załącznika nr II Rozporządzenia stanowi: "Musi być dostępna odpowiednia liczba umywalek, właściwie usytuowanych i przeznaczonych do mycia rąk. Umywalki do mycia rąk muszą mieć ciepłą i zimną bieżącą wodę, muszą być zaopatrzone w środki do mycia rąk i do higienicznego ich suszenia. W miarę potrzeby należy stworzyć takie warunki, aby stanowiska do mycia żywności były oddzielone od umywalek". Rozdział II załącznika nr II Rozporządzenia określa szczególne wymagania dla pomieszczeń, w których się przygotowuje, poddaje obróbce lub przetwarza środki spożywcze, za wyjątkiem miejsc spożywania posiłków oraz obiektów wymienionych w rozdziale III. Ustęp 1 lit. a rozdziału II załącznika nr II Rozporządzenia stanowi: "W pomieszczeniach, w których się przygotowuje, poddaje obróbce lub przetwarza środki spożywcze (z wyjątkiem miejsc spożywania posiłków oraz pomieszczeń wymienionych w rozdziale III, ale włączając pomieszczenia zawarte w środkach transportu), projekt i wystrój muszą umożliwiać dobrą praktykę higieny żywności, w tym ochronę przed zanieczyszczeniem między oraz podczas działań. W szczególności: a) powierzchnie podłóg muszą być utrzymane w dobrym stanie i muszą być łatwe do czyszczenia, oraz w miarę potrzeby, do dezynfekcji. Wymaga to stosowania nieprzepuszczalnych, niepochłaniających, zmywalnych oraz nietoksycznych materiałów, chyba że przedsiębiorstwa sektora spożywczego mogą zapewnić właściwe organy, że inne użyte materiały są odpowiednie. Gdzie sytuacja tego wymaga, podłogi muszą zapewniać odpowiednie odwadnianie podłogowe". Z kolei ust. 2 rozdziału II załącznika nr II Rozporządzenia stanowi: "W miarę potrzeby, muszą być stosowane odpowiednie urządzenia do czyszczenia oraz dezynfekcji narzędzi roboczych oraz wyposażenia. Urządzenia te muszą być skonstruowane z materiałów odpornych na korozję i muszą być łatwe do czyszczenia oraz muszą posiadać odpowiednie doprowadzenie ciepłej i zimnej wody". Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego - "przytoczona wyżej treść regulacji stanowiących podstawę wydania kontrolowanej w niniejszej sprawie decyzji określa zasady, jakie winny być zachowane w przypadku sprzedaży środków spożywczych. Powyższe uregulowania z oczywistych względów zawierają pojęcia nieostre, takie jak: "odpowiednio", " w miarę potrzeby". Konkretna sytuacja faktyczna, a więc na przykład miejsce zbytu produktu spożywczego, jego przedmiot, wielkość pomieszczeń sprzedaży, powoduje dopiero, że wskazane wyżej wyrażenia winny zostać doprecyzowane. To doprecyzowanie uzależnione jest z kolei od indywidualnej, konkretnej sytuacji, co sam ustawodawca podkreślił między innymi w art. 2 ust. 3 Rozporządzenia, stwierdzając, iż "w załącznikach do Rozporządzenia wyrażenia "w miarę potrzeby", "gdzie właściwe", "odpowiednie" i "wystarczające" oznaczają odpowiednio w miarę potrzeby, gdzie właściwe, odpowiednie lub wystarczające do osiągnięcia celów niniejszego rozporządzenia". Stwierdzić należy, iż organ wydając w myśl art. 107 § 1 k.p.a. decyzję opartą na przytoczonej wyżej normie prawa materialnego dokonuje konkretyzacji obowiązków nakładanych na jednostkę. Podzielić należy zarówno pogląd wyrażony w dotychczasowym orzecznictwie sądów administracyjnych, jak i stanowisko doktryny, iż rozstrzygnięcie zwane także osnową lub sentencją decyzji powinno być sformułowane jasno i precyzyjnie, aby było zrozumiałe dla stron bez uzasadnienia, które nie zawsze musi być składnikiem decyzji. Decyzja organu administracji nakładająca na stronę postępowania administracyjnego obowiązek określonego zachowania powinna obowiązek ten wyrażać precyzyjnie, bez niedomówień i możliwości różnej interpretacji (por. M. Jaśkowska, A. Wróbel: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Zakamycze 2005, wyd. II, kom. do art. 107, oraz wyrok NSA z dnia 30 grudnia 1987 r., sygn. akt SA/Gd 1045/87, ONSA 1987, nr 2, poz. 94). Fakt, że obowiązki nakładane na stronę winny charakteryzować się jasnością, czytelnością i precyzyjnością sformułowania nie winien budzić wątpliwości. Wynika to nie tylko z treści regulacji wyżej wskazanej, ale i z zasady wyrażonej w art. 2 Konstytucji RP. Na zawartą w treści art. 2 Konstytucji RP zasadę państwa prawnego składa się bowiem szereg elementów, w tym zasada, iż stosowane wobec jednostki sankcje muszą być formułowane w sposób poprawny, precyzyjny i jasny (por. L. Garlicki: Orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego, Przegląd Sejmowy 1999, nr 6, s. 124, i m.in. wyrok z 11 stycznia 2000 r., sygn. akt K 7/99, OTK ZU 2000, nr 1, poz. 2). Wywodzona z art. 2 Konstytucji RP zasada zaufania oznacza, że jednostka ma prawo oczekiwać od władzy, której zachowanie się ocenia, a więc czy to organu czy też sądu, czytelności, przejrzystości, poszanowania zasad systemowych gwarantujących ochronę praw człowieka. W końcu wskazywana wyżej precyzyjność określenia obowiązków nałożonych na stronę wynika z faktu, iż tak jak akty instytucji Wspólnoty, tak i akty prawa wewnętrznego, a w konsekwencji i rozstrzygnięcia organów realizujących powyższe unormowania, zgodnie z zasadą proporcjonalności, będącą jedną z ogólnych zasad prawa wspólnotowego, nie mogą wykraczać poza to, co jest odpowiednie i konieczne do realizacji uzasadnionych celów, którym mają służyć. Podkreślić przy tym trzeba, że oczywiście tam, gdzie istnieje możliwość wyboru spośród większej liczby odpowiednich działań, należy stosować najmniej dotkliwe, a wynikające z tego niedogodności nie mogą być nadmierne w stosunku do zamierzonych celów (por. wyroki: z dnia 13 listopada 1990 r., w sprawie C-331/88, Fedesa i in., Rec. s. I-4023, pkt 13; z dnia 5 października 1994 r., w sprawach połączonych C-133/93, C-300/93 i C-362/93, Crispoltoni i in., Rec. str. I-4863, pkt 41; z dnia 5 maja 1998 r., w sprawie C-157/96, National Farmers Union i in., Rec. str. I-2211, pkt 60, oraz z dnia 12 lipca 2001 r., w sprawie C-189/01, Jippes i in., Rec. str. I-5689, pkt 81). Konkludując uwagi wyżej przytoczone, należy stwierdzić, iż zgodnie z art. 107 § 1 k.p.a. przy uwzględnieniu wskazań zawartych w art. 2 Konstytucji RP konkretyzacja zasad zawartych w ustawie o bezpieczeństwie żywności i żywienia oraz w Rozporządzeniu następuje w decyzji organu i powinna mieć postać jednoznacznego, precyzyjnego wskazania obowiązków, jakich dopełnienie ma zrealizować wymagania wynikające ze wskazanych wyżej aktów stanowiących podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia." Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, iż "decyzja kontrolowana w niniejszym postępowaniu nie została ani prawidłowo, ani precyzyjnie sformułowana, co czyni nałożony na stronę obowiązek niezrozumiałym co do jego przedmiotu, jak i zakresu (....). Strona nie wie, dokonanie jakich czynności i osiągnięcie jakiego efektu spowoduje wykonanie przez nią nałożonych nakazów. Z kontrolowanej decyzji nie wynika bowiem, w ile punktów wodnych ma być zakład wyposażony, na czym ma polegać właściwe wydzielenie stanowiska do mycia pojemników oraz na czym ma polegać doprowadzenie do należytego stanu sanitarno-technicznego powierzchni podłogi. Kontrolowaną w przedmiotowej sprawie decyzją Inspektora Sanitarnego nakazano stronie postępowania "wyposażenie zakładu w odpowiednią ilość punktów wodnych", "właściwe wydzielenie stanowiska do mycia pojemników" oraz "doprowadzenie do należytego stanu sanitarno-technicznego powierzchni podłogi". Takie sformułowanie nakazu wykonania przez stronę czynności w warunkach przedmiotowej sprawy stanowi o zasadności zarzutu niedostrzeżenia przez Sąd pierwszej instancji naruszenia kontrolowaną decyzją art. 107 § 1 k.p.a. poprzez wadliwe uznanie, iż rozstrzygnięcie organu I i II instancji w sposób jednoznaczny określiło obowiązek strony postępowania." Sąd ten podkreślił, że "to decyzja, będąca indywidualnym rozstrzygnięciem w konkretnej sprawie, winna określić, jaka ilość umywalek - zdaniem organu administracji - jest w warunkach konkretnej sprawy uznawana za "odpowiednią", w jaki sposób ma nastąpić "właściwe wydzielenie stanowiska do mycia pojemników " oraz na czym ma polegać "doprowadzenie do należytego stanu sanitarno-technicznego powierzchni podłogi". Jaka w konkretnym przypadku ilość jest odpowiednia, jakie działania należy podjąć, aby nastąpiło doprowadzenie do należytego stanu pomieszczeń, czy też kiedy zaistnieje spełnienie się warunku "w miarę potrzeby", to są wszystko pojęcia uzależnione od uprzednich ustaleń dokonanych przez właściwy organ administracji. A wobec tego, że ustalenia te muszą być dokonane, a podjęte następnie czynności organu wyjaśnione i uzasadnione poprzez sprecyzowanie okoliczności faktycznych, pozwalające na stwierdzenie, tak skarżącemu, jak i instytucjom kontrolującym działania skarżącego i organu, że względy, dla jakich przyjęto, iż zaistniały warunki uzasadniające ocenę, iż w warunkach konkretnej sprawy organ wyczerpująco określił przyczyny, dla których podjął takie, a nie inne decyzje." Przy ponownym rozpoznaniu sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Wojewódzki Sąd Administracyjny zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. (Dz. U. Nr 153, poz.1270) - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (p.p.s.a.) sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej i stosownie do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Jednocześnie w oparciu o art. 134 § 1 p.p.s.a Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną. W ramach tej kognicji Sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu administracyjnego nie naruszono przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania. Stosownie do treści art. 7 i art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. (Dz. U. z 2000r., Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) - Kodeks postępowania administracyjnego (kpa) organ prowadzący postępowanie administracyjne obowiązany jest do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jak też obowiązany jest w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Sąd zaznacza, że rozpoznając ponownie sprawę miał na względzie wytyczne i wskazania Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarte w wyroku z dnia 22 stycznia 2009 roku, które podzielił w całości. W szczególności Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie stwierdza, że organy administracyjne obu instancji nie dokonały stosownych ustaleń w przedmiotowej sprawie, a w szczególności nie ustaliły jaka w konkretnym przypadku ilość umywalek jest odpowiednia, w jaki sposób ma nastąpić "właściwe wydzielenie stanowiska do mycia pojemników oraz jakie działania należy podjąć, aby nastąpiło doprowadzenie do należytego stanu pomieszczeń, z uwzględnieniem wskazania na czym ma polegać "doprowadzenie do należytego stanu sanitarno-technicznego powierzchni podłogi". Te okoliczności powodują uznanie, że zebrany materiał jest niekompletny, wydane decyzje nie poddają się weryfikacji i jednocześnie ich ogólnikowość powoduje, że stają się niewykonalne. Tym samym - zdaniem Sądu - należy stwierdzić, że zaskarżone decyzje zostały wydane z naruszeniem obowiązującego prawa. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organy administracyjne dokonają ustaleń, o których szczegółowo mowa w przytoczonym wyżej uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego i w sposób wyczerpujący uzasadnią przyczyny, dla których podejmą takie a nie inne decyzje w przedmiocie ewentualnych obowiązków nałożonych na stronę, o ile uznają, że zaistniały konkretne warunki do ich nałożenia, przy czym zaistnienie takich warunków również znajdzie uzasadnienie w wydanych decyzjach tak, aby strona miała jasność co do podstaw faktycznych i prawnych ich wydania. Mając powyższe na względzie - Wojewódzki Sąd Administracyjny uwzględnił skargę jako w pełni uzasadnioną uchylając zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji i na mocy powołanych wyżej przepisów oraz art. 145 § 1 pkt 1a i pkt 1c p.p.s.a. orzeczono - jak w pkt I wyroku. W oparciu o treść art. 152 p.p.s.a. Sąd orzekł, że uchylone decyzje nie mogą być wykonane - jak w pkt. II wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a - jak w pkt III wyroku.