III SA/Kr 1493/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Pasternak ( spr.) Sędziowie WSA Bożenna Blitek NSA Grażyna Danielec Protokolant Renata Nowak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 marca 2012 r. sprawy ze skargi M. Z. na postanowienie Komendanta Miejskiego Policji z dnia 7 października 2009 r. nr [...] w przedmiocie opinii w sprawie wydania licencji pracownika ochrony fizycznej pierwszego stopnia I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji, II. przyznaje od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na rzecz adwokata T. M. - Kancelaria Adwokacka w K, ul. [...], tytułem zwrotu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu kwotę 240 zł (słownie: dwieście czterdzieści złotych) podwyższoną o podatek od towarów i usług przewidziany dla tego rodzaju czynności. Komendant Komisariatu postanowieniem z [...] 2009r. ZNAK: [...], wydanym na podstawie art. 26 ust. 3 pkt 1 ustawy z 22 sierpnia 1997r. o ochronie osób i mienia (Dz. U. z 2005r., Nr 145, poz. 1221) w związku z § 10 ust. 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 4 czerwca 1998r. w sprawie wzoru i trybu wydawania licencji pracownika ochrony fizycznej i licencji pracownika zabezpieczenia technicznego oraz trybu i częstotliwości wydawania przez organy Policji opinii o pracownikach ochrony (Dz. U.Nr 78, poz. 511) i art. 106 kpa, stwierdził, że M. Z. nie posiada nienagannej opinii. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazano, że M. Z. mieszka z mężem W. Z. w K przy os. A. W miejscu zamieszkania w/w często mają miejsce awantury i interwencje Policji. W okresie ostatnich 6 lat odnotowano szereg interwencji dotyczących m.in. zgłoszeń o wzajemnym znęcaniu się małżonków. Z przeprowadzonego na tę okoliczność szczegółowego sprawdzenia w policyjnej kartotece ustalono, że w okresie 1 kwietnia 2003r. - 30 czerwca 2009r. było 25 takich interwencji, z czego w sześciu przypadkach, według zgłoszenia męża, to M. Z. była stroną inicjującą i sprawcą awantur. Analizując zebrane materiały, ustalono, że Komisariat Policji w przedmiotowym okresie prowadził m.in. postępowanie o znęcaniu się przez męża W. Z. - zakończone umorzeniem dochodzenia, a także o znęcaniu się przez żonę M. Z. - zakończone odmową wszczęcia dochodzenia (zawiadomienie wycofane przez skarżącą) i o znęcaniu się przez żonę M. Z. - zakończone odmową wszczęcia dochodzenia (zawiadomienie wycofane przez męża). Jak wskazał organ I instancji, według opinii biegłego psychologa dotyczącej M. Z., całość danych klinicznych przemawia za tym, że ze względu na stwierdzone zaburzenia psychiczne zeznania skarżącej należy interpretować z dużą dozą ostrożności. Powyższe znajduje potwierdzenie w codziennym życiu skarżącej, oraz w złożonych przez nią zeznaniach, wypowiedziach i zgłoszeniach, które zostały poddane szczegółowej analizie przez Policję i Prokuraturę. Całość zebranych materiałów w sprawie przemawia zdaniem organu pierwszej instancji za stwierdzeniem, że zachowanie i postępowanie skarżącej w miejscu zamieszkania, potwierdzone zeznaniami świadków (sąsiadów, córki) oraz obserwacji i wiedzy kuratora, a także dzielnicowego wskazuje, iż skarżąca pomimo faktu, że nie była karana sądownie, nie posiada nienagannej opinii, a co za tym idzie nie powinna mieć możliwości podjęcia tak odpowiedzialnej pracy, jaką jest stanowisko pracownika ochrony, ze związanej z tym możliwością posługiwania się środkami przymusu bezpośredniego, w tym również bronią palną. Zażalenie na powyższe postanowienie złożyła M. Z., wnosząc o jego zmianę poprzez stwierdzenie, że posiada nienaganną opinię niezbędną do wydania licencji pracownika ochrony fizycznej pierwszego stopnia. Skarżąca podniosła, że od maja 2009r. w domu nie były podejmowane żadne interwencje Policji, a mąż podjął czynności zmierzające do uzyskania rozwodu. Zaznaczyła, że uzyskanie nienagannej opinii pozwoliłoby jej uzyskać licencję pracownika ochrony, dzięki czemu mogłaby podjąć pracę, na którą oczekuje od 8 lat jako bezrobotna. Zaznaczyła również, że postępowanie administracyjne w sprawie wydania licencji znajduje się na końcowym etapie, wszystkie poprzednie etapy przeszła pozytywnie, uzyskując zaświadczenie ukończeniu kursów organizowanych przez Ośrodek Szkolenia oraz orzeczenie lekarskie z 29 czerwca 2009r., w którym stwierdzono, że skarżąca posiada zdolność fizyczną i psychiczną do wykonywania zadań pracownika ochrony fizycznej. Komendant Miejski Policji postanowieniem z dnia 7 października 2009r., znak: [...], wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa w związku z art. 123 § 1 i art. 144 kpa oraz art. 26 ust. 3 pkt 1 ustawy z 22 sierpnia 1997r. o ochronie osób i mienia i §10 ust. 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 4 czerwca 1998r. w sprawie wzoru i trybu wydawania licencji pracownika ochrony fizycznej i licencji pracownika zabezpieczenia technicznego oraz trybu i częstotliwości wydawania przez organy Policji opinii o pracownikach ochrony, utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że nie zostały zakwestionowane ustalenia zawarte w postanowieniu Komendanta Komisariatu Policji. Żaląca się stwierdziła jedynie, że od maja 2009r. w domu nie były podejmowane żadne interwencje. W ocenie organu należy rozważyć, czy przy sporządzaniu opinii o osobie może być brany pod uwagę wyłącznie tak krótki okres czasu. Oceniając zebrane materiały organ odwoławczy stwierdził, że ustawodawca nie wskazał wprawdzie, jakimi kryteriami powinien kierować się organ właściwy do wydania opinii dla osoby ubiegającej się o wydanie licencji pracownika ochrony fizycznej, jednakże skoro wprowadzono wymóg posiadania nienagannej opinii, to kryteria, jakimi winien kierować się organ przy wydawaniu opinii muszą być odpowiednio rygorystyczne. M. Z. nie przedstawiła żadnych argumentów pozwalających na zmianę stanowiska zawartego w opinii Komendanta Komisariatu Policji. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na postanowienie Komendanta Miejskiego Policji złożyła M. Z., wnosząc m.in. o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia, oraz przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego na okoliczność potwierdzenia, że stan jej zdrowia psychicznego pozwala na uzyskanie licencji pracownika ochrony fizycznej. Skarżąca nie negowała faktu, że w ostatnich 6 latach w jej miejscu zamieszkania odnotowano 25 interwencji, jednakże były to interwencje podejmowane bezzasadnie, inicjowane przez jej męża, który od dłuższego czasu cierpi na zaburzenia psychiczne. Zachowanie jej męża spowodowało, że również ona jest postrzegana jako osoba konfliktowa. Zaznaczyła, że w ubiegłych latach podejmowała zatrudnienie polegające na wykonywaniu doraźnych prac pracownika ochrony i z opinii byłych pracodawców wynika, że jest osobą odpowiednią do wykonywania takiej pracy. Materiał dowodowy na podstawie którego wydano zaskarżone postanowienie oparty jest na wybiórczym i pobieżnym przeanalizowaniu jej sytuacji rodzinnej. W piśmie procesowym z dnia 8 kwietnia 2010 r. pełnomocnik skarżącej podniósł zarzuty naruszenia przez organy prawa materialnego – art. 26 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 22 sierpnia 1997r. o ochronie osób i mienia poprzez stwierdzenie, że domniemane zaburzenia psychiczne skarżącej oraz sam fakt podejmowania interwencji w mieszkaniu skarżącej mogą być podstawą do stwierdzenia, że nie posiada ona nienagannej opinii oraz naruszenia przepisów postępowania – artykułów 7, 10, 77 i 126 w zw. z art. 107 § 3 kpa poprzez brak zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, nie wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, naruszenie czynnego udziału skarżącej w toczącym się postępowaniu, nie wskazanie w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, jakie fakty organ uznał za udowodnione oraz przyczyn, którym tej wiarygodności odmówił. W odpowiedzi na skargę Komendant Miejski Policji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 27 kwietnia 2010r. sygn. akt III SA/Kr 1203/09 oddalił skargę M. Z. WSA wskazał, że z uregulowań art. 106 § 3 i 4 kpa wynika, że zajęcie stanowiska przez organ wydający opinię w przedmiocie licencji pracownika ochrony fizycznej pierwszego stopnia następuje w wyniku oceny zebranych faktów. To komendant komisariatu Policji właściwego ze względu na miejsce zamieszkania opiniowanego, jako mogący mieć potencjalnie najwięcej informacji o zainteresowanym, dokonuje analizy posiadanych dokumentów, informacji o zachowaniu się opiniowanej osoby w różnych środowiskach w oparciu o ustawowe kryterium, którym jest "nienaganność". Z powyższego wynika zatem, że analiza, której końcowym efektem jest opinia o zainteresowanym, przeprowadzana jest w bardzo okrojonym i specyficznym postępowaniu, które nie przebiega z zachowaniem takich rygorów proceduralnych, jak w "zwykłej" sprawie administracyjnej. Organ obowiązany do zajęcia stanowiska może bowiem dopiero w razie potrzeby przeprowadzić postępowanie wyjaśniające (art. 106 § 4 kpa). W ocenie WSA organy orzekające zajęły stanowisko na podstawie analizy tych dokumentów, którymi dysponowała jednostka Policji i które były wystarczające do stwierdzenia, że skarżącej nie można przypisać cechy "nienaganności". Ze zgromadzonych dokumentów wynika, że skarżąca nie postrzega rzeczywistości w sposób prawidłowy i adekwatny. Wskazanie na opinię biegłego psychologa w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia należy ocenić nie inaczej, jak tylko podkreślenie, że stanowisko to nie jest gołosłowne. WSA nie zgodził się z zarzutem pełnomocnika skarżącej, że organ wypowiedział się w tym zakresie co do zdolności psychicznej do wykonywania zadań pracownika ochrony. Jak wynika z analizy art. 26 ust. 3 pkt 1-3 ustawy o ochronie osób i mienia, kwestia ta należy bowiem do kolejnego etapu postępowania o wydanie licencji pracownika ochrony. Jego efektem jest stwierdzenie orzeczeniem lekarskim, a więc nie w akcie administracyjnym, zdolności fizycznych i psychicznych do wykonywania zadań osoby ubiegającej się o licencję (pkt 2 ust. 3 art. 26 w/w ustawy). Skoro natomiast zebrane materiały potwierdzały, że skarżąca nie reaguje w sposób właściwy w różnych sytuacjach życia codziennego, zasadne było zajęcie stanowiska, iż taka osoba nie może być pozytywnie opiniowana do uzyskania licencji pracownika ochrony, ten ma bowiem w sposób adekwatny reagować na różnego rodzaju zagrożenia, w tym z użyciem środków bezpośredniego przymusu, zwłaszcza broni palnej. Sąd I instancji stwierdził również, że jakkolwiek w uzasadnieniach kontrolowanych postanowień można dopatrzeć się pewnych niedociągnięć i niezbyt szczęśliwych redakcji, to nie stanowi to naruszenia przepisów postępowania, które mogłoby mieć wpływ na wynik sprawy. W skardze kasacyjnej M. Z. zarzuciła zaskarżonemu wyrokowi: 1. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: art. 6 ust. 3 pkt 1 ustawy z 22 sierpnia 1997 r. o ochronie osób i mienia oraz art. 65 ust. 1 Konstytucji RP poprzez stwierdzenie, iż domniemane zaburzenia psychiczne skarżącej oraz sam fakt podejmowania interwencji w jej mieszkaniu (prowadzenia określonych postępowań wyjaśniających lub karnych) mogą być podstawą do stwierdzenia, że nie posiada ona nienagannej opinii wymaganej od pracownika ochrony; 2. naruszenie przepisów postępowania w sposób mający wpływ na wynik sprawy, a to art. 3 § 2 ppsa oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa poprzez dokonanie nieprawidłowej kontroli zaskarżonego postanowienia Komendanta Miejskiego Policji i nieuwzględnienie skargi w wyniku nieprawidłowego przyjęcia, iż organ administracyjny II stopnia nie dopuścił się naruszenia: – - art. 7 kpa poprzez brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, – - art. 10 § 1 kpa poprzez brak zapewnienia skarżącej czynnego udziału w postępowaniu, – - art. 77 § 1 kpa poprzez zaniechanie wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia zgromadzonego materiału dowodowego, – - art. 126 kpa w zw. z art. 107 § 3 kpa. poprzez niewskazanie w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, jakie fakty organ uznał za udowodnione oraz przyczyn z powodu których dowodom przedstawionym przez skarżącą odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 29 września 2011r. sygn. akt II GSK 963/10 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania WSA w Krakowie. Zdaniem NSA Sąd I instancji prawidłowo wskazał (przywołując wyrok NSA z 4 lutego 2009 r., sygn. akt II GSK 1066/08), że na nienaganną opinię zasługuje człowiek prawy, uczciwy, o nieskazitelnym charakterze, niedający powodów do krytyki, solidny. Niewątpliwe na tę ocenę rzutuje też cel wydawanej opinii, nie można zatem nie wziąć pod uwagę charakteru powierzonych opiniowanemu zadań. Decydujące znaczenie będzie więc odgrywać zachowanie opiniowanego wobec innych ludzi, w różnych sytuacjach, prawidłowość i adekwatność reakcji na różne czynniki i zagrożenia. Należy zatem uznać, że analiza zachowania i postawy opiniowanego starającego się o uzyskanie licencji pracownika ochrony powinna zostać dokonana wszechstronnie, na różnych płaszczyznach aktywności życiowej takiej osoby. Zaniechanie przeprowadzenia dowodu z dokumentów dołączonych do zażalenia, w postaci opinii M. Z. z miejsc pracy oraz dokumentacji lekarskiej dotyczącej choroby jej męża, a także zaniechanie dokonania oceny tych dowodów powoduje, że nie zostały zachowane reguły postępowania dowodowego statuujące obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego sprawy. Materiał dowodowy, zdaniem NSA, nie został rozpatrzony i oceniony w całokształcie, a tylko wyrywkowo. Ponadto, wbrew stanowisku Sądu I instancji, Komendant Miejski Policji, w zakresie zgłoszonych przez skarżącą w postępowaniu zażaleniowym dowodów, nie wykonał swoich obowiązków wynikających z art. 107 § 3 w związku z art. 126 kpa. Organ podjął próbę ustosunkowania się do tych dowodów dopiero w odpowiedzi na skargę (ss. 34-35 akt WSA w Krakowie, III SA/Kr 1203/09). Nie można jednak przyjąć, iż stanowisko zawarte w odpowiedzi na skargę może zastąpić w tej części uzasadnienie postanowienia. Odpowiedź na skargę jest pismem strony w rozumieniu art. 45 ppsa i jego celem jest ustosunkowanie się do zarzutów skargi. Za aktualne uznaje się stanowisko wyrażone w okresie obowiązywania ustawy o NSA, że odpowiedź organu administracji publicznej na skargę nie może uzupełniać zaskarżonej decyzji przez zamieszczenie w niej ocen i rozważań, które zgodnie z art. 107 § 3 kpa powinno zawierać jej uzasadnienie faktyczne i prawne (wyrok NSA z 27 kwietnia 1992r., III SA 1838/91, ONSA 1992, nr 2, poz. 45). W ocenie NSA skarżąca słusznie wskazała na niezapewnienie jej możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym sprawy na etapie postępowania administracyjnego, jednak zdaniem NSA nie zostało wykazane, że uchybienie to mogło mieć jakikolwiek wpływ na wynik sprawy. W zasadzie przyjmuje się jednolicie, że zarzut naruszenia przepisu art. 10 § 1 k.p.a. przez niezawiadomienie strony o zebraniu materiału dowodowego i możliwości składania wniosków może odnieść skutek wówczas, gdy stawiająca go strona wykaże, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych. Takiej próby uzasadnienia możliwego wpływu zarzucanego naruszenia art. 10 § 1 kpa na wynik sprawy, w konsekwencji nieuwzględnienia tego uchybienia przez Sąd I instancji, skarga kasacyjna nie podjęła. NSA podkreślił, że okoliczności związane z zachowaniem się skarżącej w różnych sferach jej aktywności życiowej, w tym także jako pracownika, a także kwestia charakteru choroby męża M. Z. i ewentualnego oddziaływania tej choroby na relacje między małżonkami, mogą mieć istotny wpływ na wynik sprawy dotyczącej wydania opinii o skarżącej. Dlatego też, nie przesądzając wyniku tej oceny, dowody na wskazane okoliczności powinny zostać przez organ przeprowadzone, a następnie materiał dowodowy rozpatrzony w całokształcie. Z tych też powodów zaakceptowanie przez Sąd I instancji wymienionych naruszeń przepisów postępowania administracyjnego w postępowaniu przed organami administracji uzasadniało podniesiony zarzut naruszenia art. 3 § 2 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa. Uznanie zarzutów naruszenia prawa procesowego w zakresie ustalenia stanu faktycznego, czyniło zaś przedwczesnym i zbędnym dokonywanie oceny zarzutu naruszenia prawa materialnego. NSA nie rozpoznał wniosku ustanowionego dla skarżącej pełnomocnika z urzędu o przyznania wynagrodzenia z tytułu udzielonej pomocy prawnej, gdyż o przyznaniu lub odmowie przyznania pełnomocnikowi z urzędu wynagrodzenia orzeka w drodze odrębnego postanowienia, wydanego na posiedzeniu niejawnym, referendarz sądowy albo sąd w składzie jednego sędziego, zaś NSA uprawniony jest do orzekania w przedmiocie wynagrodzenia dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu, w sprawach należących do właściwości wojewódzkich sądów administracyjnych, w ramach kontroli instancyjnej postanowień rozstrzygających wspomnianą kwestię. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty i czynności wymienione w art. 3 § 2 ustawy a dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), oraz na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt. 1-4a art. 3 § 2 p.p.s.a. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zgodnie z treścią art. 190 zd. pierwsze p.p.s.a., sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Określenie "związany wykładnią oznacza, że wykładnia prawa obejmuje zarówno prawo materialne, jak i procesowe, a nadto, że Wojewódzki Sąd Administracyjny nie jest związany oceną Naczelnego Sądu Administracyjnego co do stanu faktycznego sprawy, albowiem ocena ta nie jest wykładnią przepisów prawa (vide: J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu prze sądami administracyjnymi, komentarz, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2004, s. 268). Możliwość odstąpienia od zawartej w orzeczeniu wykładni prawa istnieje jedynie w wyjątkowych sytuacjach, w szczególności gdy stan faktyczny sprawy ustalony w wyniku ponownego rozpoznania uległ tak zasadniczej zmianie, że do nowo ustalonego stanu faktycznego należy stosować przepisy prawa odmienne od wyjaśnionych przez NSA, jak również w przypadku, gdy przy niezmienionym stanie faktycznym sprawy, po wydaniu orzeczenia zmienił się stan prawny. Odnosząc powyższe regulacje do okoliczności rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, iż nie zachodzą przesłanki umożliwiające odstąpienie od oceny prawnej wyrażonej w wyroku NSA z dnia 29 września 2011 r. sygn. akt II GSK 963/10. NSA uchylając wyrok i przekazując sprawę do ponownego rozpoznania uznał, że sąd pierwszej instancji rozpoznał sprawę i oddalił skargę M. Z. akceptując naruszenie przez organ odwoławczy przepisów postępowania zobowiązujących organy administracji publicznej do wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z rozpoznawaną sprawą, oraz naruszenie art. 126 w zw. z art. 107 § 3 kpa. Rozpoznając ponownie skargę na postanowienia Komendanta Miejskiego Policji z dnia 7 października 2009 r., nr [...] stwierdzić przede wszystkim należy, iż zakres obowiązku zebrania materiału dowodowego przez organ prowadzący postępowanie uzależniony jest od treści przepisu prawa materialnego mającego zastosowanie w sprawie. Przypomnieć zatem należy, że stosownie do treści art. 26 ust. 3 pkt. 1 ustawy z dnia 22 sierpnia 1997 r. o ochronie osób i mienia (Dz. U. z 2005 r. Nr 145, poz. 1221 z późn. zm.), jednym z wymogów warunkujących otrzymanie licencji pracownika ochrony fizycznej pierwszego stopnia jest posiadanie nienagannej opinii wydanej przez komendanta komisariatu Policji właściwego ze względu na miejsce zamieszkania osoby ubiegającej się o licencję. Tryb wydawania opinii o pracowniku ochrony reguluje rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 4 czerwca 1998 r. w sprawie wzoru i trybu wydawania licencji pracownika ochrony fizycznej i licencji pracownika zabezpieczenia technicznego oraz trybu i częstotliwości wydawania przez organy Policji opinii o pracownikach ochrony (Dz. U. z 1998 r. Nr 78, poz. 511). Stosownie do § 10 ust. 1 ww. rozporządzenia opinię o osobie ubiegającej się o licencję pracownika ochrony oraz o pracowniku ochrony wydaje właściwy ze względu na miejsce zamieszkania opiniowanego, komendant komisariatu Policji na polecenie komendanta wojewódzkiego Policji. Opiniowanie pracowników ochrony powinno następować raz na trzy lata (§ 10 ust. 2). Wydanie opinii następuje w formie i trybie określonym w art. 106 k.p.a., zatem musi przebiegać według wszelkich reguł procedury administracyjnej. W szczególności zgodnie z art. 7 kpa organy, realizując zasadę praworządności winny podejmować wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywatela. Natomiast zgodnie z art. 77 kpa organ jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, przy czym nie wymagają dowodu jedynie fakty powszechnie znane, oraz fakty znane organowi z urzędu. Dopiero w taki sposób przeprowadzone postępowanie dowodowe daje podstawę do dokonania oceny danej okoliczności – zgodnie z art. 80 kpa. Obowiązek zastosowania powyższych reguł przez organy prowadzące postępowanie w sprawie mającej zakończyć się wydaniem opinii, o której mowa w art. 26 ust. 3 pkt. 1 Ustawy o ochronie osób i mienia nabiera szczególnego znaczenia, ponieważ przepisy tej ustawy nie definiują pojęcia "nienagannej opinii", ani nie wskazują, jakimi kryteriami winien kierować się organ właściwy do wydania opinii. Niewątpliwie na nienaganną opinię zasługuje człowiek prawy, uczciwy, o nieskazitelnym charakterze, nie dający powodów do krytyki, solidny (tak NSA w wyroku z 4 lutego 2009 r., II GSK 1066/08, LEX Nr 522508). Należy również wziąć pod uwagę charakter i specyfikę wykonywanych przez pracownika ochrony obowiązków, zatem istotne będzie badanie przez organ okoliczności dotyczących zachowań opiniowanego wobec osób trzecich, relacji sąsiedzkich – generalnie szeroko pojmowanych relacji społecznych. Gromadzenie przez organ materiału dowodowego poprzedzającego wydanie opinii winno uwzględniać konieczność dokonania wszechstronnej analizy cech wpływających na posiadanie nienagannej opinii. Stad powinien on być zebrany w sposób wyczerpujący, powinien pochodzić z różnych źródeł i dotyczyć różnorakich relacji społecznych i zachowań opiniowanego. Oceniając zgromadzony materiał dowodowy pod kątem art. 26 ust. 3 pkt. 1 ustawy, organ winien uwzględnić wszystkie istotne okoliczności wynikające z zebranego materiału, istotne dla formułowania oceny co do cech decydujących o nienagannej opinii. Opinia wydana przez właściwy organ powinna być opinią samodzielną, ponieważ zobowiązuje do tego przepis prawa, a to art. 26 ust. 3 pkt. 1 ustawy. Podstawowym więc obowiązkiem organu, od którego wypełnienia zależała będzie wartość wydanej opinii, będzie obowiązek wszechstronnego zabrania materiału dowodowego. Jak wynika z treści zaskarżonego postanowienia, zostało ono wydane z naruszeniem powyższych reguł, a także z naruszeniem zasady dwuinstancyjności. Stwierdzenie nieposiadania nienagannej opinii przez skarżącą zostało utrzymane w mocy przez organ odwoławczy wyłącznie na podstawie materiału zebranego przez organ pierwszej instancji. Natomiast materiał dowodowy zgromadzony przez Komendanta Komisariatu Policji był niewystarczający do wydania opinii. Dotyczył on bowiem wyłącznie sfery życia skarżącej obejmującej jej relacje małżeńskie. .Brak w aktach administracyjnych organu pierwszej instancji jakikolwiek innych dowodów dotyczących relacji skarżącej z innymi osobami, jej zachowań wobec znajomych, sąsiadów, współpracowników, czy też opinii pracodawców. Pomimo dołączenia przez skarżącą do zażalenia szeregu dokumentów dotyczących zarówno jej cech charakteru i relacji z innymi osobami, jak i dotyczących choroby męża skarżącej, organ odwoławczy jedynie odnotował w uzasadnieniu, że dokumenty takie zostały do zażalenia załączone, jednak nie przeprowadził uzupełniającego postępowania dowodowego i nie odniósł się do żadnego z nich. Oczywiste jest, że załączenie przez skarżącą do zażalenia szeregu dokumentów należało potraktować wniosek o przeprowadzenie dowodów, na okoliczności podnoszone w zażaleniu i postąpić zgodnie z art. 78 § 1 kpa. Organ drugiej instancji natomiast dokonał oceny argumentów zażalenia wyłącznie na podstawie materiału zgromadzonego przez organ pierwszej instancji wskazując, że skoro przepis wprowadza wymóg posiadania nienagannej opinii, to kryteria, jakimi winien kierować się organ przy wydawaniu opinii musza być odpowiednio rygorystyczne. Stawiając powyższą tezę organ pominął zupełnie istotę postępowania odwoławczego i obowiązek ponownego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy. Organ drugiej instancji naruszył również zasady wynikające z art. 107 § 3 kpa, nie wskazując z jakiej przyczyny odmówił mocy dowodowej przedłożonym przez skarżącą dowodom. W sytuacji, kiedy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji wydane zostało na podstawie niepełnego materiału dowodowego organ odwoławczy winien był uchylić postanowienie Komendanta Komisariatu Policji i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia. W sprawie zachodziła bowiem konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części (z uwagi na brzmienie art. 138 § 2 w dacie wydawania zaskarżonej decyzji). Wskazane wyżej wady zadecydowały o wyeliminowaniu zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego, ponieważ niewątpliwie mogły mieć wpływ na wynik sprawy. Uchyleniu przez sad na podstawie art. 135 p.p.s.a. podlegało także rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji, jako dotknie te wadami polegającymi na naruszeniu art. 7, 77 i 107 § 3 kpa z zw. z art. 126 kpa. Obydwa rozstrzygnięcia wydane zostały przez organy administracji przedwcześnie, bez należytego rozpatrzenia poprawnie zebranego materiału dowodowego, dlatego na obecnym etapie postępowania nie jest możliwe stwierdzenie, czy niekorzystna opinia o skarżącej wydana została z naruszeniem prawa materialnego, tj. art. 26 ust. 3 pkt. 1 Ustawy o ochronie osób i mienia. Ponownie rozpatrując sprawę opinii dotyczącej skarżącej organy winny przeprowadzić postępowanie z uwzględnieniem wszelkich zasad wynikających z art. 7, 767 i 107 § 3 kpa, zebrać materiał dowodowy w sposób , o którym mowa w art. 77 i art. 75 kpa i dopiero wówczas dokonać jego oceny pod kątem treści art. 26 ust. 3 pkt. 1 ustawy, uwzględniając wyrażone wyżej wskazówki co do istoty i treści opinii. Organy winny również mieć na względzie, że przepis ten jest podstawą do wydania opinii o osobie ubiegającej się o licencję pracownika ochrony, nie stanowi zaś podstawy do dokonywania przez organ wydający opinię oceny co do zdolności psychicznej do wykonywania zadań takiego pracownika. Skoro zaskarżone postanowienie oraz postanowienie je poprzedzające zostały wydane z naruszeniem wskazanych wyżej przepisów postępowania, mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit.c) ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi należało orzec jak w sentencji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 250 p.p.s.a., oraz § 18 ust. 1 pkt. 2 lit. a rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. z 2002 r. Nr 163, poz. 1348 ze zm.).