III SA/Kr 1494/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Hanna Knysiak – Molczyk (spr.) Sędziowie WSA Janusz Bociąga NSA Krystyna Kutzner Protokolant Ewelina Kalita po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 kwietnia 2014 r. sprawy ze skargi L. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 16 września 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. Zaskarżoną decyzją nr [...] z dnia 16 września 2013 r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze, powołując się na art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz.U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.; dalej: k.p.a.) utrzymało w mocy decyzję nr [...] Wójta Gminy z dnia [...] 2013 r. w przedmiocie odmowy przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego. Powyższe rozstrzygnięcia zapadły w następujących okolicznościach: pismem z dnia 26 czerwca 2013 r. L. Z. (dalej: skarżący) wystąpił do Wójta Gminy z wnioskiem o ustalenie prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad matką, zaliczoną do pierwszej grupy inwalidzkiej, która ponadto nie pozostaje w związku małżeńskim. Decyzją z dnia [...] 2013 r. Wójt Gminy odmówił przyznania skarżącemu świadczenia w postaci specjalnego zasiłku opiekuńczego. W jej uzasadnieniu podał, że w sprawie spełniono kryterium dochodowe umożliwiające pobranie świadczenia, a skarżący rzeczywiście sprawuje nad swoją matką stałą opiekę, w której niekiedy pomaga mu żona. Pozostałe dzieci matki skarżącego z uwagi na obowiązki zawodowe nie są w stanie sprawować tej opieki. Skarżący był beneficjentem świadczenia pielęgnacyjnego do 30 czerwca 2013 r. Organ ustalił, że ostatnie zatrudnienie skarżącego ustało w dniu 28 lutego 2006 r., a to z upływem okresu, na jaki zawarto stosowną umowę – skarżący choć otrzymał propozycję zawarcia kolejnej umowy odmówił z uwagi na konieczność sprawowania opieki nad matką. W ocenie organu pierwszej instancji wygaśnięcie umowy nie jest równoznaczne z rezygnacją z zatrudnienia, której wymaga się od osoby ubiegającej się o specjalny zasiłek opiekuńczy. Ponadto wobec dystansu czasowego między orzeczeniem o inwalidztwie matki skarżącego (1994 r.), a utratą zatrudnienia przez skarżącego (2006 r.) organ nie dopatrzył się związku przyczynowo-skutkowego między utratą zatrudnienia a koniecznością sprawowania opieki nad matką. W odwołaniu od tej decyzji skarżący wniósł o jej uchylenie i o przyznanie mu prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego. Skarżący podkreślił, że zaprzestał pracy wyłącznie w celu sprawowania opieki nad swoją matką, co w jego ocenie przesądza o spełnieniu w stanie faktycznym niniejszej sprawy podstawowego kryterium przyznania powyższego świadczenia. Zaskarżoną decyzją z dnia 16 września 2013 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy podzielił konkluzję zawartą w decyzji Wójta Gminy, w myśl której skarżącemu nie przysługuje specjalny zasiłek opiekuńczy. W ocenie Kolegium, skarżący nie zrezygnował bowiem z zatrudnienia w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności lub równoważnym, stosownie do art. 16a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j.: Dz.U. z 2013 r., poz. 1456 ze zm.; dalej: u.ś.r.). Zatrudnienie skarżącego co prawda "ustało", jednak przyczyną tego stanu rzeczy nie była "rezygnacja" skarżącego z zatrudnienia. Okoliczności tej nie zmienia w ocenie organu odwoławczego zaświadczenie wystawione przez byłego pracodawcę skarżącego, zgodnie z którym przyczyną wyrażonej przez skarżącego odmowy dalszego zatrudnienia była konieczność sprawowania opieki nad matką skarżącego. Organ zwrócił również uwagę, że matka skarżącego posiada orzeczenie o zaliczeniu do I grupy inwalidztwa od 1994 r., a pomimo tego w 2005 r. skarżący podjął pracę. Zatem Kolegium, podobnie jak organ I instancji, uznało, że odmowa przyznania skarżącemu wnioskowanego świadczenia jest uzasadniona. Organ odwoławczy stwierdził, że nie istnieją również obiektywne przesłanki uniemożliwiające pozostałym dzieciom matki skarżącego sprawowania nad nią opieki – do okoliczności takich zdaniem skarżącego nie należy wykonywanie pracy zarobkowej. Organ wskazał, że realizacja obciążającego te osoby obowiązku alimentacyjnego może polegać na finansowaniu przez te osoby wynagrodzenia dla sprawującego opiekę nad matką skarżącego. Pismem z dnia 17 października 2013 r. L. Z. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na powyższą decyzję, wnosząc o jej uchylenie w całości. Skarżący podtrzymał stanowisko prezentowane w toku postępowania administracyjnego. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne powołane są do badania zgodności z prawem decyzji, postanowień, czynności i innych aktów administracyjnych. Sądy te kontrolują, czy organy administracyjne wydające zaskarżone akty nie dopuściły się naruszenia przepisów prawa materialnego lub procesowego, mającego bądź mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy, czy też stanowiącego podstawę wznowienia postępowania, albo naruszenia prawa uzasadniającego ich nieważność. Jedynie wówczas jest możliwe uchylenie kwestionowanego rozstrzygnięcia bądź stwierdzenie jego nieważności w trybie art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz.U. z 2012 r., poz. 270; dalej: p.p.s.a.). Jednocześnie zgodnie z art. 134 p.p.s.a., sądy te nie są związane zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Kontrola sądowoadministracyjna, przeprowadzona w oparciu o powyższe kryteria wykazała, że zaskarżona decyzja narusza prawo w stopniu uzasadniającym jej uchylenie. W pierwszej kolejności wypada zauważyć, że materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowił art. 16a u.ś.r., regulujący zasady przyznawania specjalnego zasiłku opiekuńczego. Zasiłek ten wprowadzony został do u.ś.r. z dniem 1 stycznia 2013 r. przez art. 1 pkt 4 ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2012 r. poz. 1548). Zgodnie z art. 16a ust. 1 u.ś.r. specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. – Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. z 2012 r. poz. 788 ze zm.; dalej: k.r.o.) ciąży obowiązek alimentacyjny, jeżeli rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Jednocześnie w art. 16a ust. 8 ustawa wskazuje, iż zasiłek ten nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury, renty, renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka przyznanej w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno-rentowego, renty socjalnej, zasiłku stałego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego lub świadczenia przedemerytalnego; podlega obowiązkowo ubezpieczeniom emerytalnemu i rentowym z innych tytułów, albo też ma ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego lub świadczenia pielęgnacyjnego lub legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Omawiane świadczenie nie przysługuje również, gdy osoba wymagająca opieki została umieszczona w rodzinie zastępczej, z wyjątkiem rodziny zastępczej spokrewnionej, w rodzinnym domu dziecka albo, w związku z koniecznością kształcenia, rewalidacji lub rehabilitacji, w placówce zapewniającej całodobową opiekę, w tym w specjalnym ośrodku szkolno-wychowawczym, z wyjątkiem podmiotu wykonującego działalność leczniczą, i korzysta w niej z całodobowej opieki przez więcej niż 5 dni w tygodniu; na osobę wymagającą opieki inna osoba ma ustalone prawo do wcześniejszej emerytury; członek rodziny osoby sprawującej opiekę ma ustalone prawo do dodatku do zasiłku rodzinnego, o którym mowa w art. 10, specjalnego zasiłku opiekuńczego lub świadczenia pielęgnacyjnego; na osobę wymagającą opieki jest ustalone prawo do dodatku do zasiłku rodzinnego, o którym mowa w art. 10, prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego lub prawo do świadczenia pielęgnacyjnego; czy wreszcie gdy na osobę wymagającą opieki inna osoba jest uprawniona za granicą do świadczenia na pokrycie wydatków związanych z opieką, chyba że przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego lub dwustronne umowy o zabezpieczeniu społecznym stanowią inaczej. Jak ponadto wynika z art. 16a ust. 2 u.ś.r., specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje, jeżeli łączny dochód rodziny osoby sprawującej opiekę oraz rodziny osoby wymagającej opieki w przeliczeniu na osobę nie przekracza kwoty, o której mowa w art. 5 ust. 2 u.ś.r., czyli przyznanie tego świadczenia zostało uzależnione od spełnienia kryterium dochodowego. Spór powstały między skarżącym, a organami obu instancji dotyczy oceny, czy skarżący jest osobą, która "rezygnuje z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki". Sąd zauważa, że organy trafnie ustaliły, że w dniu 28 lutego 2006 r. ustał stosunek pracy łączący skarżącego z poprzednim pracodawcą (na podstawie umowy zawartej na czas określony). Organ pierwszej instancji z tak skonstruowanego stanu faktycznego wywiódł, że w sytuacji skarżącego, na gruncie art. 16a u.ś.r. jako "rezygnację z zatrudnienia" należy rozumieć wyłącznie taką sytuację, w której to beneficjent świadczenia inicjuje rozwiązanie stosunku pracy korzystając z odpowiednich środków prawnych (wypowiedzenie umowy). W związku z powyższym Sąd zwraca uwagę, że z przytoczonego powyżej art. 16a u.ś.r. nie wynika jakakolwiek preferowana forma rozwiązania stosunku zatrudnienia jako warunku przyznania jednostce specjalnego zasiłku opiekuńczego. Przez "rezygnację" rozumie się bowiem nie tylko "zrzeczenie się", ale również "zaniechanie czegoś" (por. Uniwersalny Słownik Języka Polskiego. Tom IV, Warszawa 2003, s. 86). Toteż rezygnacją z zatrudnienia jest każdy stan, w którym osoba zdolna do podjęcia zatrudnienia pozostaje poza stosunkiem zatrudnienia. Wtedy bowiem osoba taka odstępuje od zatrudnienia. W szczególności żaden przepis prawa pozytywnego nie wymaga, by osoba ubiegająca się o specjalny zasiłek opiekuńczy pozostawała przez pewien czas w zatrudnieniu, a następnie z niego rezygnowała. Zwrócił na to uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w wyroku z dnia 19 września 2013 r., sygn. akt III SA/Gd 408/13 (publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl), w którym stwierdzono, iż "fikcją byłoby wymaganie od osób niepracujących – bowiem sprawujących faktycznie opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny – podjęcia przez takie osoby pracy po to, by następnie z niej zrezygnować w celu spełnienia przesłanki otrzymania świadczenia, którego celem jest w istocie nie forma podjęcia lub rezygnacji z zatrudnienia, lecz rekompensata Państwa za sprawowanie faktycznej opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, powodujące w konsekwencji niemożność wykonywania jakiejkolwiek pracy zarobkowej przez opiekuna". Na marginesie należy wskazać, że skarżący wyraźnie wskazywał w toku kontrolowanego postępowania administracyjnego, że ustanie stosunku jego zatrudnienia - choć formalnie nastąpiło na skutek upływu terminu obowiązywania umowy - to w istocie było konsekwencją odstąpienia skarżącego od zawarcia z tym samym pracodawcą kolejnej umowy dotyczącej dalszego jego zatrudnienia. Co więcej, skarżący przedłożył zaświadczenie byłego pracodawcy potwierdzające taki stan rzeczy. Organy rozpoznające sprawę nie wypowiedziały się jednak w żaden sposób co do wiarygodności tego zaświadczenia byłego pracodawcy, z którego wynika, że faktyczną przyczyną braku kontynuacji zatrudnienia była konieczność opieki nad matką skarżącego. Zatem nawet przyjmując – nietrafną w przekonaniu Sądu – ocenę, iż art. 16a u.ś.r. wymaga od beneficjenta świadczenia inicjatywy w rezygnacji z zatrudnienia, skarżący uprawdopodobnił, że taka sytuacja miała miejsce. Sąd pragnie zaznaczyć, że celem niepodejmowania zatrudnienia powinna być zawsze konieczność sprawowania opieki nad osobą, o której mowa w art. 16a u.ś.r. i na tym powinny skupić środki dowodowe organy administracyjne rozpoznające wniosek o przyznanie specjalnego zasiłku opiekuńczego. Interpretacja taka wynika z faktu, że celem wspomnianego świadczenia jest udzielenie rekompensaty osobom, które rezygnują z zatrudnienia dla sprawowania opieki nad członkiem rodziny, niezdolnym do samodzielnego funkcjonowania z uwagi na niepełnosprawność. Przyznanie tej rekompensaty jest wynagradzaniem przez Państwo osób opiekujących się członkami najbliższej rodziny, gdyż w innym wypadku to Państwo musiałoby wywiązać się z obowiązku opieki nad swymi niepełnosprawnymi obywatelami. W ocenie Sądu wymaga podkreślenia, że w przepisach dotyczących specjalnego zasiłku opiekuńczego brakuje podstawy pozbawiającej możliwości uzyskania tego zasiłku przez osoby, które nie są jedynymi podmiotami, na których ciąży obowiązek alimentacyjny względem wymagającego opieki. Przytoczony powyżej art. 16a ust. 8 u.ś.r. enumeratywnie wylicza katalog okoliczności wykluczających z kręgu beneficjentów specjalnego zasiłku opiekuńczego, nie wskazując w żaden sposób na osoby np. posiadające zdolne do pracy i osiągające dochód rodzeństwo. Oznacza to, że ustawodawca nie wykluczył tej kategorii osób z możliwości uzyskania omawianego świadczenia. Gdyby tak było, w ustawie znalazłby się przepis wskazujący, że beneficjentem tego świadczenia może być osoba, na której jako na jedynej ciąży obowiązek alimentacyjny nad wymagającym opieki. Rozumowanie przedstawione przez Kolegium, wyłączające skarżącego z katalogu osób uprawnionych do omawianego zasiłku z tego powodu, polega w ocenie Sądu na naruszeniu zasady budowania zaufania obywateli do państwa, jego organów i stanowionego przez niego prawa. Organ bowiem założył, że celem skarżącego jest wyłudzenie środków finansowych z budżetu państwa, gdy tymczasem to pozostali zstępni skarżącej powinni finansować jego wynagrodzenie. Organ nie wziął przy tym pod uwagę, dostrzeżonej wcześniej historii skarżącego, który od wielu lat sprawuje opiekę nad swoją matką i który w okresie od 1 lutego 2010 r. do 30 czerwca 2013 r. korzystał z tego tytułu ze świadczenia pielęgnacyjnego. Zignorował również potwierdzony przez byłego pracodawcę fakt rezygnacji z dalszego zatrudnienia w celu sprawowania opieki nad matką. Reasumując te rozważania należy raz jeszcze podkreślić, że zarówno osoba bezrobotna zarejestrowana w urzędzie pracy, jak i inna osoba, która nie podejmuje pracy z konieczności sprawowania opieki nad osobą, o której mowa w art. 16a u.ś.r., mogą – po spełnieniu innych przesłanek – być beneficjentami specjalnego zasiłku opiekuńczego. Jak już wyżej wskazano, organy administracji powinny położyć główne akcenty postępowania wyjaśniającego na ustaleniu celu rezygnacji z zatrudnienia. W realiach niniejszej sprawy w zaskarżonej decyzji stwierdzono, iż nie występuje związek przyczynowo-skutkowy między brakiem kontynuacji zatrudnienia skarżącego, a opieką nad matką. Organ powołał na uzasadnienie tego twierdzenia okoliczność, że skarżący podjął zatrudnienie w 2005 r. pomimo orzeczenia z 1994 r. o niepełnosprawności jego matki. W ocenie Sądu ustalenia te są wadliwe z uwagi na wybiórcze podejście organu do stanu faktycznego. Kolegium przemilczało bowiem zachowanie skarżącego względem matki podczas jedenastoletniego okresu między wydaniem orzeczenia a podjęciem zatrudnienia. Należy również zauważyć, że orzeczenie dotyczące matki skarżącego zostało wydane przed rezygnacją skarżącego z zatrudnienia. Ustawa nie zakreśla jednak żadnego terminu, w którym ewentualny beneficjent analizowanego świadczenia miałby zrezygnować z zatrudnienia, aby móc się skutecznie ubiegać o specjalny zasiłek opiekuńczy. Ustawa nie wymaga również, by ta sama osoba sprawowała opiekę nad osobą wymagającą pomocy przez cały okres aktualności stosownego orzeczenia o niepełnosprawności lub równorzędnego. Organ administracji publicznej nie posiada zatem kompetencji do wyciągania jakichkolwiek negatywnych konsekwencji wobec skarżącego z tego tytułu. Organy administracji publicznej powinny natomiast położyć szczególny nacisk na ustalenie rzeczywistego celu rezygnacji przez skarżącego z zatrudnienia, mając na uwadze okoliczność, że w chwili tejże rezygnacji wraz ze skarżącym i jego matką zamieszkiwali brat skarżącego i jego żona. W aktach sprawy brak materiału dowodowego, na podstawie którego można by ustalić, kto w istocie sprawował w tym czasie opiekę nad W. Z. To zaś oznacza, że zaskarżona decyzja narusza przepisy art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., gdyż zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie pozwala na dokonanie ustaleń w zakresie stanu faktycznego zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej. Nadto w zakresie wykładni art. 16a u.ś.r. ustalenia organów nie pokrywają się ze zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym. Organy obu instancji zignorowały bowiem podstawową okoliczność będącą przedmiotem dowodu w kontrolowanym postępowaniu – nie wypowiedziały się co do zaświadczenia pracodawcy o przyczynach braku zatrudnienia skarżącego, ani nie podjęły z urzędu żadnej inicjatywy dowodowej w tym zakresie. Co więcej, wbrew art. 107 § 3 k.p.a. z uzasadnienia decyzji nie wynika, czy Kolegium oceniło wyjaśnienia zawarte w zaświadczeniu za wiarygodne, a jeśli nie to z jakich przyczyn odmówiły im mocy dowodowej. Organ w żaden sposób się do nich nie odniósł, co pozwala wątpić, czy dokonał rzetelnej analizy materiału sprawy. Rozpoznając ponownie wniosek skarżącego o przyznanie specjalnego zasiłku opiekuńczego organy administracji zastosują wskazania wynikające z niniejszego uzasadnienia. Uwzględnią zatem w szczególności, że osoba której stosunek zatrudnienia ustał z innych przyczyn niż z jej inicjatywy, może być beneficjentem specjalnego zasiłku opiekuńczego. W tym zakresie organ musi przede wszystkim ustalić, jaka była rzeczywista przyczyna nie podejmowania przez skarżącego zatrudnienia. W tym celu organy wykorzystają przepisy o postępowaniu dowodowym w postępowaniu administracyjnym, odstępując od arbitralnej oceny nieudowodnionych okoliczności. Z uwagi na powyższe okoliczności zaskarżona decyzja jako naruszająca prawo musiała zostać uchylona na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" p.p.s.a. Z kolei w oparciu o art. 135 p.p.s.a. – z uwagi na tożsamość stwierdzonych uchybień i dla końcowego załatwienia sprawy – środek ten zastosowano również względem decyzji organu pierwszej instancji. Sąd nie orzekł o zwrocie kosztów sądowych na zasadzie art. 200 p.p.s.a., albowiem po stronie skarżącego, jako zwolnionego z obowiązku ich ponoszenia na mocy art. 239 pkt 1 lit. "a" p.p.s.a., koszty takie nie powstały. Mając powyższe na uwadze orzeczono jak w sentencji.