III SA/Kr 1496/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grażyna Danielec (spr.) Sędziowie NSA Krystyna Kutzner WSA Hanna Knysiak-Molczyk Protokolant Renata Nowak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 kwietnia 2014 r. sprawy ze skargi R. T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 11 października 2013r. nr [....] w przedmiocie odmowy przyznania prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 11 października 2013 r. [...] po rozpatrzeniu odwołania skarżącego – R. T. od decyzji Nr [...] Prezydenta Miasta z dnia [...] 2013 r. orzekającej o odmowie przyznania skarżącemu prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny - matką W. T., na podstawie: - art. 3, art. 5, art. 16 a, art. 24 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 ze zm.); - rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 3 stycznia 2013 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne (Dz. U. z 2013 r., poz. 3); - art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267); utrzymało decyzję organu I instancji w mocy. Organy ustaliły następujący stan faktyczny: W dniu 20 czerwca 2013 r. skarżący złożył wniosek o przyznanie specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku z opieką nad matką W. T. Organ I instancji orzekł o odmowie przyznania skarżącemu specjalnego zasiłku opiekuńczego, wnioskowanego na matkę – W. T. W uzasadnieniu swojej decyzji Prezydent Miasta zacytował zastosowane w sprawie przepisy prawa wskazując, że powodem odmowy przyznania wnioskowanego świadczenia jest brak spełnienia przesłanki rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Organ podał, że orzeczeniem z 27 października 2011 r. W. T. została na trwałe uznana za niezdolną do samodzielnej egzystencji. Ustalono też, że łączny dochód W. T. i R. T. nie przekroczył dopuszczalnej kwoty 623 zł. Wskazano, że skarżący był zatrudniony do 16 czerwca 2001 r. (A), do dnia 14 listopada 2011 r. był zaś zarejestrowany w Grodzkim Urzędzie Pracy, a w okresie 15 listopada 2011 r. do 30 czerwca 2013 r. pobierał świadczenie pielęgnacyjne na matkę. W oparciu o te dane, zwłaszcza datę rezygnacji z ostatniego zatrudnienia w 2001 r. uznano, że owa rezygnacja nie nastąpiła w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką W.T. Od powyższej decyzji odwołał się skarżący wskazując, że w okresie 15 listopada 2011 r. do 30 czerwca 2013 r. pobierał świadczenie pielęgnacyjne na matkę. Od tego okresu nie pracuje i dalej opiekuje się matką, której stan zdrowia uległ pogorszeniu, czego dowodzi załączona do odwołania karta informacyjna ze szpitala. W tej sytuacji nie może podjąć pracy, ponieważ matka nie może zostać sama. Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymując w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji, wyjaśniło stan prawny dotyczący świadczeń rodzinnych. Kolegium uznało za bezsporne, że skarżący jest osobą, na której zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny. Ponadto zachodzi konieczność sprawowania stałej opieki nad W. T. (matką) - osobą legitymującą się orzeczeniem Lekarza Orzecznika ZUS z 27 października 2011 r. o trwałej niezdolności do samodzielnej egzystencji. W rozważnej sprawie nie budzi też wątpliwości, że w przypadku skarżącego spełnione zostało kryterium dochodowe, o którym mowa w ustawie. Nie zachodzą też przesłanki negatywne wymienione w art. 16 a ust. 8 ustawy wyłączające prawo do wnioskowanego świadczenia. Istota sporu w badanej sprawie sprowadza się, zdaniem Kolegium, do weryfikacji zaistnienia warunku rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad matką. Kolegium podkreśliło, że jakkolwiek akta sprawy nie zawierają dowodu, że ostatnie zatrudnienie skarżącego - jak podał organ I instancji - ustało dnia 16 czerwca 2001 r. (A), to jednak w oparciu o wyżej ustalone okoliczności nie sposób mówić o zrezygnowaniu przez skarżącego z zatrudnienia i to w związku z koniecznością opiekowania się niepełnosprawną matką. Kolegium podniosło, że ostatni stosunek pracy skarżącego ustał przed datą zarejestrowania się w Urzędzie Pracy w 2009 r., zaś W. T. jest trwale niezdolna do samodzielnej egzystencji od 6 października 2011 r. Skarżący pozostawał więc wówczas bez pracy co najmniej od dwóch lat. Podobnie należy ocenić - zdaniem Kolegium - kwestię wyrejestrowania się skarżącego z Grodzkiego Urzędu Pracy. Jakkolwiek sam fakt zarejestrowania się przez skarżącego w urzędzie pracy, jako bezrobotnego nie jest przesłanką wyłączającą na gruncie przepisów ustawy przyznanie wnioskowanego świadczenia, to z faktu wyrejestrowania się z tego urzędu nie można wywodzić rezygnacji z zatrudnienia. W ocenie Kolegium w przedmiotowej sprawie nie zachodzi związek przyczynowo - skutkowy między ustaniem ostatniego zatrudnienia skarżącego w 2009 r. bądź wyrejestrowaniem się z urzędu pracy w 2011 r. a koniecznością sprawowania opieki nad matką. Z zestawienia wskazanych dat oraz daty ustalenia inwalidztwa W. T. kwalifikującego ją do osób niezdolnych do samodzielnej egzystencji, nie wynika związek przyczynowo - skutkowy pozwalający przyjąć, że rezygnacja z zatrudnienia przez skarżącego nastąpiła w związku z koniecznością sprawowania opieki nad matką. Kolegium podkreśliło, iż decyzja w sprawie przyznania prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego nie jest decyzją uznaniową lecz związaną, co oznacza, że organ administracji jest zobowiązany do przyznania świadczenia wyłącznie wtedy, gdy są spełnione wszystkie wskazane w przepisach prawa przesłanki jego przyznania. Na powyższą decyzję wpłynęła skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Skarżący wskazał, iż pobierał wcześniej zasiłek pielęgnacyjny. Podkreślił, iż stan zdrowia matki uległ pogorszeniu. Obecnie skarżący nie pracuje, nie jest zarejestrowany w Grodzkim Urzędzie Pracy i nie ma ubezpieczenia zdrowotnego. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi i podtrzymało w całości swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Stosownie do art.1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U.2002.1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że przedmiotem kontroli Sądu jest zgodność zaskarżonej decyzji z przepisami prawa materialnego, które mają zastosowanie w sprawie oraz z przepisami prawa procesowego, regulującymi tryb jej wydania. Na podstawie art.134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.2012.270 zwanej dalej p.p.s.a) Sąd przy rozstrzyganiu sprawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Mając na uwadze wskazane powyżej kryterium legalności, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, po poddaniu ocenie ustalonych w sprawie w toku administracyjnego postępowania instancyjnego okoliczności faktycznych i okoliczności prawnych stwierdza, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowił art.16 a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. 2013.1456) regulujący zasady przyznawania specjalnego zasiłku opiekuńczego. Powyższy zasiłek jest świadczeniem wprowadzonym z dniem 1 stycznia 2013 r. do ustawy o świadczeniach rodzinnych przez art. 1 pkt 4 ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2012 r. poz. 1548). Nowelizacja ta jest wynikiem rekonstrukcji zasad przyznawania świadczeń opiekuńczych w ramach systemu świadczeń rodzinnych. Do dotychczasowego katalogu tych świadczeń, wymienionych enumeratywnie w art. 2 pkt 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych, obejmującego zasiłek pielęgnacyjny oraz świadczenie pielęgnacyjne, ustawodawca z dniem 1 stycznia 2013 r. dodał nowe świadczenie nazwane specjalnym zasiłkiem opiekuńczym uregulowane szczegółowo w art. 16 a ustawy. Zgodnie z art. 16 a ust. 1 cyt. powyżej ustawy o świadczeniach rodzinnych specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. – Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. z 2012 r. poz. 788 ze zm.) ciąży obowiązek alimentacyjny, jeżeli rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Specjalny zasiłek opiekuńczy jest uzależniony od spełnienia kryterium dochodowego i przysługuje, jeżeli łączny dochód rodziny osoby sprawującej opiekę oraz rodziny osoby wymagającej opieki w przeliczeniu na osobę nie przekracza kwoty, o której mowa w art. 5 ust. 2 ustawy tj. kwoty 623 zł. Stan faktyczny ustalony przez organy orzekające w niniejszej sprawie nie jest sporny. Skarżący sprawuje opiekę nad swoją matką W. T., która - zgodnie z orzeczeniem Lekarza Orzecznika ZUS z dnia 27 października 2011 r. jest trwale niezdolna do samodzielnej egzystencji. Niezdolność do samodzielnej egzystencji powstała w dniu 6 października 2011 r. Skarżący w chwili powstania niezdolności do samodzielnej egzystencji matki, tj. w dniu 6 października 2011 r. nigdzie formalnie nie był zatrudniony. Spór dotyczy niespełnienia przez skarżącego przesłanki rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Zdaniem organów skarżący, ubiegając o przyznanie wnioskowanego świadczenia, nie pozostawał w zatrudnieniu i nie wykonywał innej pracy zarobkowej, nie zrezygnował w rozumieniu art. 16 a wskazanej ustawy z zatrudnienie, gdyż zdaniem organów w dniu powstania niezdolności do samodzielnej egzystencji nie był formalnie nigdzie zatrudniony, nie mógł więc skarżący spełnić przesłanki rezygnacji z zatrudnienia. Jednym z warunków przyznania świadczenia z art. 16 a ust.1 o świadczeniach rodzinnych jest, aby osoba sprawująca opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny zrezygnowała z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki na tą osobą. Odnosząc się do stanowiska Samorządowego Kolegium Odwoławczego zawartego w zaskarżonej decyzji należy podnieść, że jest ono obarczone wadą nierozpatrzenia wszystkich okoliczności sprawy oraz wadliwą wykładnią art. 16 a ww. ustawy. Wskazać należy, iż w dniu powstania niezdolności do samodzielnej egzystencji matki, skarżący zarejestrowany był w Grodzkim Urzędzie Pracy. Ponadto w toku postępowania skarżący podnosił, iż nie jest w stanie pogodzić pracy z opieka nad chorą matką. Okoliczność ta została pominięta w argumentacji Samorządowego Kolegium Odwoławczego. Organ odwoławczy stwierdził jedynie, iż z uwagi na fakt, że ostatni stosunek pracy skarżącego ustał przed data zarejestrowania się w Urzędzie Pracy w 2009 r. a matka skarżącego jest trwale niezdolna do samodzielnej egzystencji od 6 października 2011 r., za prawidłowe uznać należy stanowisko organu I instancji, iż skarżący nie zrezygnował z zatrudnienia, aby sprawować opiekę nad chorą matką. Fakt, iż skarżący w chwili powstania trwałej niezdolności do samodzielnej egzystencji matki, był zarejestrowany w Grodzkim Urzędzie Pracy a następnie w dniu 15 listopada 2011 r. na swój wniosek został pozbawiony statusu bezrobotnego również, zdaniem Kolegium nie dowodzi rezygnacji z zatrudnienia. W rozpatrywanej sprawie okolicznością bezsporną jest to, że prawo skarżącego do świadczenia pielęgnacyjnego przyznane skarżącemu decyzją z dnia [...] 2011 r., wygasło z dniem 30 czerwca 2013 r. Wobec powyższego złożenie wniosku o przyznanie specjalnego zasiłku opiekuńczego musi być rozpatrywane nie jako oddzielne zdarzenia, ale jako ciąg logicznych działań skarżącego, pozostających w związku przyczynowo - skutkowym. W niniejszej sprawie należy zbadać czy przyczyny rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, w kontekście wyrejestrowania się z Urzędu Pracy, miały bezpośredni związek z koniecznością sprawowania stałej opieki nad niepełnosprawną matką. Celem specjalnego zasiłku opiekuńczego jest udzielenie rekompensaty osobom, które rezygnują z zatrudnienia dla sprawowania opieki nad członkiem rodziny, niezdolnym do samodzielnego funkcjonowania z uwagi na niepełnosprawność. Przyznanie tej rekompensaty jest wynagradzaniem przez Państwo osób opiekujących się członkami najbliższej rodziny, gdyż w innym wypadku to Państwo musiałoby wywiązać się z obowiązku opieki nad swymi niepełnosprawnymi obywatelami. Wobec powyższego, jeśli w realiach niniejszej sprawy skarżący podniósł okoliczności wskazujące na istnienie związku przyczynowo - skutkowego pomiędzy jego rezygnacją z zatrudnienia tylko po to, aby sprawować opiekę nad niepełnosprawną matką, a w konsekwencji by pobierać wnioskowane świadczenie, to rolą organów było wnikliwe zweryfikowanie powyższych okoliczności. Dopiero ocena powyższych faktów w całokształcie okoliczności sprawy umożliwiała prawidłowe zastosowanie art. 16 a wskazanej ustawy. W ocenie Sądu w toku kontrolowanego postępowania organy administracyjne naruszyły przepisy regulujące zasady gromadzenia i oceny materiału dowodowego, zawarte w art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2013.267, zwany dalej k.p.a.). Ustalając istotne dla sprawy fakty z pominięciem wskazywanych przez skarżącą okoliczności, organy naruszyły zasadę swobodnej oceny dowodów obowiązującą w postępowaniu administracyjnym, która zapewnia organom prowadzącym postępowanie możliwości samodzielnego badania stanu faktycznego sprawy i swobodnej oceny zgromadzonego materiału dowodowego. Zasada ta nie oznacza jednak, że organ jest uprawniony do oceny dowodów według dowolnych kryteriów. Swoją ocenę w tej mierze obowiązany jest oprzeć na przekonujących podstawach i dać temu wyraz w uzasadnieniu decyzji. Ocena ta musi być dokonana zgodnie z normami prawa procesowego oraz z zachowaniem określonych reguł tej oceny (por. G. Łaszczyca, C. Martysz, A. Matan; Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Tom I; Lex 2010r., Wydanie 3, uwagi do art. 7 i art. 80). Powyższe naruszenia norm postępowania doprowadziły w niniejszej sprawie do niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego, tj. art. 16 a ustawy o świadczeniach rodzinnych. Rozpatrując ponownie sprawę organy obowiązane będą ustalić stan faktyczny sprawy z uwzględnieniem okoliczności wskazywanych przez skarżącego związanych z jego rezygnacją z zatrudnienia, oraz rozpatrzenia ich w kontekście spełnienia przez skarżącego przesłanki rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, rozumianej w sposób wskazany w niniejszym uzasadnieniu. Organy winny zatem ustalić te elementy stanu faktycznego i dokonać ich oceny zgodnie z art. 80 k.p.a. Stosownie do art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie było przedmiotem zaskarżenia. W związku z powyższym rozpoznając wniosek skarżącego organ winien mieć na uwadze przedstawioną wyżej wykładnię przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych. Sąd uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję z dnia 25 lipca 2013 r. - mając na uwadze treść art. 135 p.p.s.a. zgodnie z którym sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Uznając, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów prawa materialnego w zakresie wyżej opisanym, Sąd działając na podstawie art.145 § 1 pkt.1 a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.2012.270) orzekł jak w sentencji.