III SA/Kr 15/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Zawadzka Sędziowie WSA Dorota Dąbek (spr.) WSA Halina Jakubiec Protokolant Honorata Kuźmicka-Wełna po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 listopada 2011 r. sprawy ze skargi Prokuratora Prokuratury Okręgowej w Krakowie na uchwałę Rady Miejskiej w Alwerni z dnia 12 kwietnia 2007 r. nr VII/50/2007 w przedmiocie uznania drogi za drogę gminną stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości wyroku WSA w Krakowie z dnia 8 listopada 2011r. W dniu 12 kwietnia 2007r. Rada Miejska w Alwerni podjęła uchwałę Nr VII/50/2007 w sprawie uznania drogi za drogę gminną. Uchwała została podjęta na podstawie art. 7 ust. 1 pkt 2 i art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001r. nr 142, poz. 1591 z późn. zm.) w związku z art. 7 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2004r. nr 204, poz. 2086 z późn. zm.). Zgodnie z § 1 tej uchwały za drogę gminną została uznana droga znajdująca się w miejscowości Mirów, usytuowana na działkach nr 363, 426 i 374/1. Pismem z dnia 9 grudnia 2010r. Prokurator Prokuratury Okręgowej w Krakowie wniósł skargę na powyższą uchwałę Rady Miejskiej w Alwerni domagając się stwierdzenia jej nieważności. Zaskarżonej uchwale Prokurator Okręgowy zarzucił naruszenie art. 2 ust. 2 i art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2004r. nr 204, poz. 2086 z późn. zm.) poprzez podjęcie jej pomimo tego, że Gmina nie legitymowała się prawem własności do tej nieruchomości. Prokurator Okręgowy wyjaśnił, iż działka nr 374/1 o powierzchni 0,16 ha powstała na skutek scalenia działek o nr 225/24, 225/39, 223/9 operatem ewidencji gruntów nr 258/11/123/81. W ewidencji gruntów jako właściciel od 1987r. widnieje Skarb Państwa, a jako administrator Urząd Miejski w Alwerni. Tym samym zdaniem skarżącego, na dzień podjęcia zaskarżonej uchwały Gmina nie posiadała prawa własności do nieruchomości, przez którą przebiega droga. Podsumowując Prokurator Okręgowy stwierdził, iż droga, która nie jest własnością gminy, nie może być zaliczona do dróg gminnych. W dniu 26 stycznia 2011r. Rada Miejska w Alwerni podjęła uchwałę Nr V/24/2011 w sprawie odpowiedzi na skargę do WSA dotyczącą stwierdzenia nieważności uchwały Nr VII/50/2007 z dnia 12.04.2007r. w sprawie uznania za drogę gminną. Rada Miejska w Alwerni wyjaśniła w niej, iż ustanowiona zaskarżoną uchwałą droga gminna usytuowana jest na trzech działkach gruntowych, z których tylko działka nr 374/1 ma nieuregulowany stan prawny, gdyż nie posiada założonej księgi wieczystej. Natomiast działka nr 363 stanowi własność Gminy Alwernia, a działka nr 426 stanowi mienie Skarbu Państwa podlegające komunalizacji. Rada Miejska wskazała również, iż zgodnie z Planem Zagospodarowania Przestrzennego Gminy działki nr 363 i 426 w całości są przeznaczone na drogę dojazdową, natomiast działka nr 374/1 jest przeznaczona na ten cel w części o powierzchni 0,006 ha, a w pozostałej części stanowi istniejący szlak drożny. Na rozprawie w dniu 8 listopada 2011r. pełnomocnik Rady Miejskiej w Alwerni oświadczył, iż działka nr 426 jest własnością Skarbu Państwa, który jest wpisany do księgi wieczystej. Natomiast działka nr 374/1 nie ma uregulowanego stanu prawnego – Gmina próbowała ją zasiedzieć, ale nieskutecznie. Podał również, że nie dysponuje dodatkowymi dokumentami dotyczącymi zachowania przez Radę wymogów proceduralnych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje: Na podstawie art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 5 oraz pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm., zwana dalej p.p.s.a.). Oceniając legalność zaskarżonej uchwały, sąd ma na uwadze, iż zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to między innymi, że sąd administracyjny nie musi w ocenie legalności zaskarżonej uchwały ograniczać się tylko do zarzutów sformułowanych w skardze, ale może wadliwość kontrolowanego aktu podnosić z urzędu. Przedmiotem zaskarżonej przez Prokuratora Prokuratury Okręgowej w Krakowie uchwały Rady Miejskiej w Alwerni jest zaliczenie drogi do kategorii dróg publicznych gminnych. Zasady i procedurę postępowania w takich sprawach reguluje ustawa z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (Dz.U. nr 14, poz. 60 z późn. zm.). Z treści art. 7 ust. 2 tej ustawy wynika, że zaliczenie do kategorii dróg gminnych następuje na podstawie uchwały rady gminy po zasięgnięciu opinii właściwego zarządu powiatu. Z treści zaś art. 2a dodanego do tej ustawy z dniem 1 stycznia 1999r. wynika między innymi, że drogi gminne stanowią własność właściwego samorządu gminy. Uwzględniając treść zacytowanych powyżej przepisów należy stwierdzić, że w obowiązującym od 1 stycznia 1999r. stanie prawnym zaliczenie drogi do kategorii dróg gminnych jest możliwe tylko w odniesieniu do dróg stanowiących własność samorządu gminnego. W niniejszej sprawie bezspornym jest, że część nieruchomości w odniesieniu do której wydana została zaskarżona uchwała rady gminy o zaliczeniu ich do kategorii dróg gminnych nie stanowiła własności gminy. Z przedłożonych do akt dokumentów oraz oświadczenia pełnomocnika Rady Miejskiej w Alwerni wynika, że tylko jedna z trzech działek objętych przedmiotową uchwałą (działka 636) jest własnością Gminy Alwernia, pozostałe dwie natomiast nie są własnością gminy. Zdaniem Sądu okoliczność ta uniemożliwiała Radzie Miejskiej w Alwerni zaliczenie ich do kategorii dróg gminnych. Należy zatem uznać, że podejmując zaskarżoną uchwałę, Rada naruszyła prawo materialne, to jest cytowany powyżej przepis art. 2a ust. 2 w związku z art. 7 ust. 2 ustawy o drogach publicznych. Już samo to naruszenie prawa, kwalifikowane przez Sąd jako istotne naruszenie prawa w rozumieniu w art. 91 ust. 1 zdanie pierwsze w związku z art. 91 ust. 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (tekst jednolity Dz.U. z 2001r., nr 142, poz. 1591 z późn. zm.), stanowi przesłankę do stwierdzenia jej nieważności, stosownie do treści art. 147 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Dodatkowo należy zauważyć, że pomimo dwukrotnego wezwania przez Sąd, Rada Miejska w Alwerni nie wykazała, że podejmując zaskarżoną uchwałę dochowała wszelkich koniecznych wymogów proceduralnych. Pełnomocnik rady potwierdził, że projekt zaskarżonej uchwały nie zawierał pisemnego uzasadnienia, przez co zdaniem Sądu doszło do naruszenia zasad prawidłowej techniki legislacyjnej, §131w związku z § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. nr 100, poz. 908) przewiduje bowiem, że do projektu aktu prawa miejscowego powinno być dołączone uzasadnienie. Należy podkreślić, że także podczas debaty nad projektem uchwały na sesji Rady Miejskiej w Alwerni nie padło ani jedno zdanie uzasadnienia tej uchwały. Nie pozwala to pozytywnie ocenić sposobu wykorzystania kompetencji prawotwórczej przez Radę Miejską w Alwerni w zakresie podjęcia zaskarżonej uchwały. Rada Miejska nie wykazała również, że przy podejmowaniu zaskarżonej uchwały dopełniła wymogów proceduralnych przewidzianych w jej statucie i regulaminie organizacyjnym. W aktach sprawy, pomimo dwukrotnego wezwania przez Sąd o ich uzupełnienie, brak opinii komisji rady do projektu przedmiotowej uchwały, a więc organ nie wykazał spełnienia wymogów przewidzianych § 32 ust. 3 i ust. 5 w związku z §28 ust. 1 Regulaminu Rady Miejskiej w Alwerni, stanowiącego załącznik nr 5 do Statutu Gminy Alwernia (uchwała nr IX/69/2003 z dnia 3 czerwca 2003r.). Pełnomocnik organu na rozprawie przed Sądem potwierdził, że jedynym dowodem obradowania komisji rady nad projektem uchwały jest protokół z posiedzenia komisji i dodał, że w przypadkach, gdy projekt uchwały nie jest wcześniej opiniowany przez komisję, w trakcie sesji robi się przerwę i w tym czasie zbiera się komisja i opiniuje projekt. Z dołączonego do akt protokołu sesji Rady Miejskiej w Alwerni z dnia 12 kwietnia 2007r. wynika, że projekt uchwały nie był wcześniej znany radnym, został bowiem wprowadzony do porządku obrad dopiero na sesji i żadna z komisji nie wypowiadała się w trakcie sesji na jego temat. Nadto zaś należy zauważyć, że z dołączonych do Sądu akt nie sposób nawet ustalić kto brał udział w głosowaniu nad tym projektem i czy w ogóle było wymagane quorum, albowiem w protokole sesji stwierdzono, że brali w niej udział radni według listy, ale tej listy w aktach nie ma. Organ nie jest też w stanie wykazać prawidłowego, to jest spełniającego wymóg przewidziany w § 5 ust. 2 cyt. Regulaminu, zawiadomienia radnych o sesji, gdyż zawiadomienia wysyłano listem zwykłym. Mając powyższe na uwadze należy ocenić, że niezależnie od wskazanego powyżej naruszenia przepisów prawa materialnego, w niniejszej sprawie doszło również do naruszenia przepisów procesowych, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, stanowią więc także istotne naruszenie prawa w rozumieniu w art. 91 ust. 1 zdanie pierwsze w związku z art. 91 ust. 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym, a tym samym przesłankę do stwierdzenia nieważności uchwały. Dodatkowo należy też podkreślić, że na skutek uchybień proceduralnych organu, istnieje wątpliwość co do samej treści zaskarżonej uchwały. Pomimo dwukrotnego uzupełniania akt niniejszej sprawy przez organ, nadal nie ma w nich pełnej treści uchwały, albowiem brak załącznika nr 2 do uchwały. Z treści samej uchwały wynika, że ten załącznik miałaby stanowić mapa, do akt sprawy organ dwukrotnie dołączał mapy, ale żadna z nich nie jest opisana jako załącznik do przedmiotowej uchwały. Z powodu powyżej wskazanych istotnych naruszeń prawa materialnego i procesowego, Sąd stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości, działając na podstawie art. 147 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym. Mając powyższe na uwadze, orzeczono jak w sentencji.