III SA/Kr 151/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Janusz Kasprzycki (spr.) Sędziowie WSA Janusz Bociąga WSA Maria Zawadzka Protokolant Aleksandra Grabiec po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 maja 2018 r. sprawy ze skargi Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej Szpital [...] w K na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 29 grudnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy potwierdzenia prawa do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz strony skarżącej Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej Szpitala [...] w K kwotę 480,00 zł (czterysta osiemdziesiąt) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżoną decyzją z dnia 29 grudnia 2017 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpatrzeniu odwołania Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej Szpitala [...] w K (dalej: strona skarżąca), działając na podstawie art. 54 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1793 ze zm., zwanej dalej ustawą o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych) oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. jedn., Dz. U. z 2017 r., poz. 935, zwanej dalej w skrócie – k.p.a.) w zw. z art. 16 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postepowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r., poz. 935), utrzymało w mocy w całości decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...] 2017 r., nr [...], odmawiającą potwierdzenia prawa C. W. do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych. Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym: Decyzją z dnia [...] 2017 r., nr [...], Prezydent Miasta odmówił potwierdzenia prawa C. W. do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych. W uzasadnieniu tej decyzji Prezydent wskazał, że świadczeniodawca Samodzielny Publiczny Zakład Opieki Zdrowotnej Szpital [...] w K w dniu 9 grudnia 2016 r. złożył wniosek o wydanie decyzji potwierdzającej prawo C. W. do świadczeń opieki zdrowotnej z naruszeniem art. 54 ust. 4 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych. Zgodnie z powyższym przepisem decyzję w sprawie prawa do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych wydaje się na wniosek świadczeniobiorcy, a w przypadku stanu nagłego - na wniosek świadczeniodawcy udzielającego świadczenia opieki zdrowotnej złożony niezwłocznie po udzieleniu świadczenia. Z uwagi na fakt, że wniosek został złożony po upływie ponad roku od udzielenia świadczenia w stanie nagłym, organ I instancji stwierdził, iż brak jest podstaw do uznania, że został on złożony niezwłocznie. Od powyższej decyzji Publiczny Zakład Opieki Zdrowotnej Szpital [...] w K wniósł odwołanie, wskazując, że w systemie sprawozdawczym błędnie zostało wprowadzone uprawnienie AL, na podstawie art. 21 ust. 3 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, co uniemożliwiło rozliczenie świadczenia przez NFZ, jednocześnie powodując opóźnienie w złożeniu wniosku o wydanie decyzji potwierdzającej prawo do świadczeń z opieki zdrowotnej. Tymczasem prowadzona przez OW NFZ weryfikacja prawa do ww. świadczeń opieki zdrowotnej wykazała, że Szpital [...] w K błędnie sprawozdał do NFZ jako podstawę rozliczenia świadczenia uprawnienie AL. Strona skarżąca powołała się na orzecznictwo sądów administracyjnych, które jej zdaniem, uzasadniają wydanie decyzji przez organ potwierdzającej prawo T. K. do świadczeń z opieki zdrowotnej. Dodatkowo strona skarżąca wskazała, że Prezydent Miasta, w podobnej sprawie wydał w dniu 19 stycznia 2016 r., decyzję nr [...], potwierdzającą prawo do świadczeń zdrowotnych dla R. O. na podstawie wniosku złożonego po upływie ponad dwóch lat od zakończenia udzielania świadczeń zdrowotnych. W związku z powyższym strona skarżąca wniosła o wydanie decyzji potwierdzającej prawo C. W. do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych w okresie udzielonego świadczenia. Opisaną na wstępie decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Działające jako organ odwoławczy Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało w szczególności, że Publiczny Zakład Opieki Zdrowotnej Szpital [...] w K wystąpił z wnioskiem w dniu 9 grudnia 2016 r. do MOPS o wydanie decyzji potwierdzającej prawo C. W. do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych. W przedmiotowej sprawie niesporne jest, że Szpital [...] udzielił C. W. świadczenia opieki zdrowotnej w trybie stanu nagłego w dniu 26 września 2015 r. Wniosek o wydanie decyzji potwierdzającej prawo do świadczeń z opieki zdrowotnej finansowanej ze środków publicznych został więc złożony po upływie ponad roku od udzielenia świadczenia. SKO podniosło więc, że w sytuacji tak długie okresu czasu, jaki upłynął od daty udzielenia świadczenia w stanie nagłym do dnia złożenia wniosku o wydanie ww. decyzji, absolutnie nie można uznać, iż wniosek ten został złożony niezwłocznie po udzieleniu świadczeń. Złożenie wniosku po terminie nie zasługuje na akceptację. Zakwestionowanie przez NFZ nieprawidłowości w rozliczeniach świadczeniodawcy nie stanowiło przeszkody do wcześniejszego zweryfikowanie uprawnień. W związku z tym SKO podzieliło stanowisko organu I instancji, że wniosek strony skarżącej nie został złożony niezwłocznie po udzieleniu świadczenia. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, na powyższą decyzję strona skarżąca zarzuciła organom: naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 2 ust. 1 pkt 2 w zw. art. 54 ust. 1, 2, 3 i 4 z ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych poprzez uznanie, że złożenie wniosku po upływie roku po udzieleniu świadczenia w stanie nagłym a priori oznacza, iż Szpital [...] w K nie złożył go niezwłocznie, podczas gdy termin niezwłocznie należy interpretować zgodnie z celem tych przepisów - jakim jest umożliwienie świadczeniodawcom uzyskania zapłaty za leczenie osób nieubezpieczonych; naruszenie przepisów postępowania, mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 104 § 1 k.p.a. poprzez wydanie decyzji nierozstrzygającej istoty sprawy wyłącznie wskutek błędnego uznania przez organ odwoławczy, że strona skarżąca nie złożyła wniosku niezwłocznie; naruszenie przepisów postępowania, mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a., poprzez błędną ocenę okoliczności faktycznych wskazywanych i dowodów przedstawionych przez stronę skarżącą, a to faktu zakwestionowania przez OW NFZ sposobu rozliczenia przyjętego przez Szpital [...] w K oraz zaniechanie przeprowadzenia postępowania dowodowego, a to zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego niezbędnego do weryfikacji przesłanek, o których mowa w art. 2 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 54 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych; naruszenie przepisów postępowania, mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji wydanej z naruszeniem przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania. W konsekwencji strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz uchylenie decyzji organu I instancji w całości, podnosząc, że wniosek o wydanie decyzji potwierdzającej prawo do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych świadczeniodawca złożyła do organu I instancji w dniu 9 grudnia 2016 r. , natomiast świadczenie zostało udzielone C. W. w trybie nagłym w dniu 26 września 2015 r. Strona skarżąca zauważyła, że decyzję na podstawie art. 54 ust. 4 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych wydaje się, co do zasady, na wniosek świadczeniobiorcy, a w przypadku stanu nagłego, na wniosek świadczeniodawcy udzielającego świadczenia opieki zdrowotnej, złożony niezwłocznie po udzieleniu świadczenia. Uprawnienie podmiotu wykonującego działalność leczniczą do wystąpienia z wnioskiem o wydanie decyzji potwierdzającej prawo do świadczeń z opieki zdrowotnej świadczeniobiorcy skorelowane jest z normą art. 15 ustawy z dnia 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej, zgodnie z którym podmiot nie może odmówić udzielenia świadczenia zdrowotnego osobie, która potrzebuje natychmiastowego udzielenia takiego świadczenia. Przepis ten kreuje kolejne uprawnienie materialnoprawne do stronie świadczeniobiorcy – do otrzymania świadczenia zdrowotnego ze względu na zagrożenie życia lub zdrowia, któremu po stronie świadczeniodawcy odpowiada materialne uprawnienie do otrzymania zapłaty za udzielone świadczenie. W ocenie strony skarżącej, skoro ponosi ona w sytuacji, gdy pacjent znajduje się w stanie nagłym, ryzyko (także o charakterze finansowym) związane z ratowaniem zdrowia i życia osoby nieubezpieczonej, to nie może zostać zatem pozbawiona uprawnienia do potwierdzenia prawa tej osoby do korzystania ze świadczeń opieki zdrowotnej, a w konsekwencji do uzyskania zapłaty za udzielone świadczenia zdrowotne. Stąd też w przepisie art. 54 ust. 4 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych ustawodawca związał uprawnienie świadczeniodawcy do złożenia wniosku z jego materialnym prawem do domagania się wydania decyzji (wskazuje na to imperatywna forma czasownikowa "wydaje się") od właściwego organu jednostki samorządu terytorialnego, potwierdzającej prawo do świadczeń opieki zdrowotnej w związku z udzieleniem przez niego nieubezpieczonemu świadczeniobiorcy określonych świadczeń medycznych (tak wyrok z dnia 15 lutego 2011 r. WSA w Gliwicach, sygn. akt IV SA/Gl 329/10). Ponadto, strona skarżąca wskazała, że analizowany przepis nie przewiduje uprawnienia organu do odmowy potwierdzenia prawa świadczeniobiorcy do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych a priori, czyli bez zbadania wynikających z ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych przesłanek, co uczyniły w niniejszej sprawie organy I i II instancji. Inaczej mówiąc, organ może odmówić przyznania prawa świadczeń wyłącznie w sytuacji, gdy ustali, że świadczeniobiorca nie spełnia kryteriów, o których mowa w art. 54 ust. 3 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych. W ocenie strony skarżącej określenie "niezwłocznie po udzieleniu świadczenia" nie oznacza złożenia wniosku natychmiast, ale w uzasadnionym okresie i zgodnie z nadrzędnym celem tego przepisu. Ponieważ Szpital [...] w K posiada interes prawny (wyrażający się istnieniem roszczenia o zapłatę za udzielone świadczenie do Narodowego Funduszu Zdrowia) to wskazana w przepisie niezwłoczność złożenia wniosku winna być interpretowana w korelacji z tym uprawnieniem, nie zaś pojmowana abstrakcyjnie. Sam fakt złożenia wniosku po upływie 2 lat i 3 miesięcy po udzieleniu świadczenia nie przesądza o tym, że wniosek nie został złożony niezwłocznie. Gdyby ustawodawca chciał ograniczyć uprawnienie świadczeniodawcy wyłącznie upływem czasu, zakreśliłby sztywny termin, określony w miesiącach bądź latach. Stąd interpretacja określenia "niezwłocznie" nie może ograniczać się do ustalenia, ile czasu upłynęło od udzielenia świadczenia do złożenia wniosku, co uczyniły organy obu instancji w niniejszej sprawie. Organy I i II instancji winny były rozważyć całokształt okoliczności, czego jednak zaniechały. Strona skarżąca wskazała, że prawo do złożenia wniosku może być zrealizowane tylko po udzieleniu świadczenia w trybie nagłym i określenie "niezwłocznie" po udzieleniu świadczenia ma uniemożliwiać świadczeniodawcom wnioskowanie o wydawanie decyzji potwierdzających prawo do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych w przypadku świadczeń udzielanych planowo - na przyszłość. Nadto strona skarżąca zarzuciła, że organy nie odniosły się do wskazywanych przez nią okoliczności faktycznych, a to faktu, iż złożenie wniosku w 2016 r. wynikło z zakwestionowania przez OW NFZ uprawnień wynikających z art. 12 pkt 2 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, który stanowi, iż przepisy ustawy nie naruszają przepisów o świadczeniach opieki zdrowotnej udzielanych bezpłatnie bez względu na uprawnienia z tytułu ubezpieczenia zdrowotnego na podstawie art. 21 ust. 3 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz. U. z 2007 r. Nr 70, poz. 473, Nr 115, poz. 793 i Nr 176, poz. 1238). Nadto podniosła, że organ wydał decyzję na skutek wniosku strony skarżącej po upływie ponad 2 lat od zakończenia udzielenia świadczeń zdrowotnych, czym rażąco naruszył zasadę prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie, wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. jedn., Dz. U. z 2017 r., poz. 2188) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn., Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., dalej w skrócie P.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do rażącego naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia nieważności, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 P.p.s.a. Sąd administracyjny nie rozstrzyga więc merytorycznie, lecz ocenia zgodność decyzji z przepisami prawa. Skarga zasługiwała na uwzględnienie. Materialnoprawną podstawę kontrolowanych rozstrzygnięć w niniejszej sprawie stanowił art. 54 ust. 4 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1793 ze zm., zwanej dalej ustawą o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych). Zgodnie z powyższym przepisem decyzję, o której mowa w art. 54 ust. 1 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, wydaje się na wniosek świadczeniobiorcy, a w przypadku stanu nagłego - na wniosek świadczeniodawcy udzielającego świadczenia opieki zdrowotnej, złożony niezwłocznie po udzieleniu świadczenia. W rozpoznawanej sprawie istotą sporu jest kwestia interpretacji pojęcia "niezwłocznie po udzieleniu świadczenia", użytego przez ustawodawcę w art. 54 ust. 4 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych. Do rozważenia pozostawała zatem kwestia, czy sformułowaniu temu można przypisać charakter terminu materialnego czy procesowego, gdyż takie rodzaje terminów rozróżnia się na gruncie prawa administracyjnego. Przypomnieć należy, że terminem materialnym jest okres, w którym może nastąpić ukształtowanie praw lub obowiązków jednostki w ramach administracyjnoprawnego stosunku materialnego, natomiast terminem procesowym jest okres do dokonania czynności procesowej przez podmioty postępowania administracyjnego. Zdaniem Sądu powyższe sformułowanie – "niezwłocznie po udzieleniu świadczenia" - nie ma charakteru ani terminu materialnego, ani terminu procesowego. Za takim stanowiskiem przemawiają następujące argumenty. Przepis art. 54 ust. 4 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych został umieszczony w ustawie, która zawiera zarówno przepisy prawa materialnego, jak i procesowego. Charakter ustawy nie przesądza w tym wypadku charakteru powyższego terminu. Złożenie wniosku (podania) inicjującego postępowanie administracyjne jest niewątpliwie czynnością procesową, zatem należy wykluczyć możliwość zakwalifikowania powyższego terminu jako terminu materialnego. Ustawodawca nie powiązał określenia "niezwłocznie" wprost z niemożnością dochodzenia uprawnienia. Teoretycznie zatem można by rozważać, czy termin ów nie jest terminem procesowym. Gdyby jednak tak przyjąć, skutkiem uchybienia temu terminowi byłaby bezskuteczność dokonanej czynności. Skoro tak, to organ winien – realizując zasadę informowania – poinformować stronę o możliwości złożenia wniosku o przywrócenie terminu do dokonania tej czynności, a gdyby termin nie został przywrócony, organ winien odmówić wszczęcia postępowania, zgodnie z regulacją art. 61a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. jedn., Dz. U. z 2017 r., poz. 1257, zwanej dalej w skrócie – k.p.a.) Zgodnie z powyższym przepisem gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 k.p.a., zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Gdyby nawet zatem przyjąć, że termin "niezwłocznie" określony w art. 54 ust. 4 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych jest terminem procesowym, to rozstrzygnięcia organów należałoby uznać za naruszające prawo w sposób istotny, poprzez niezastosowanie normy art. 61a k.p.a. Zdaniem Sądu jednak nie sposób przypisać terminowi określonemu pojęciem "niezwłocznie po udzieleniu świadczenia" charakteru terminu procesowego. Podnieść bowiem należy, że termin procesowy musi być terminem pewnym, w tym znaczeniu, iż jego upływ musi następować w konkretnej dacie, możliwej do pewnego, konkretnego ustalenia. Ustawodawca wprowadzając regulacje mające charakter terminu procesowego czyni to poprzez wskazanie momentu rozpoczęcia biegu terminu oraz określenia jego długości. Pojęcie niedookreślone "niezwłocznie" jest natomiast, w ocenie Sądu, powiązane z terminem instrukcyjnym, który ma charakter dyscyplinujący, a jego niedochowanie nie wywołuje negatywnych skutków procesowych, w szczególności nie powoduje bezskuteczności dokonanej czynności procesowej. Zasadne są wobec tego okazały się zarzuty skargi, a w szczególności zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 2 ust. 1 pkt 2 w zw. art. 54 ust. 1, 2, 3 i 4 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych poprzez uznanie, że złożenie wniosku po ponad roku od udzielenia świadczenia w stanie nagłym a priori oznacza, iż Szpital [...] w K nie złożył go niezwłocznie. Organy niewątpliwie naruszyły także przepisy postępowania, mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a., poprzez zaniechanie przeprowadzenia jakiegokolwiek postępowania dowodowego w celu weryfikacji przesłanek, o których mowa w art. 2 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 54 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych i wydania decyzji co do istoty sprawy. Wobec powyższego, działające jako organ odwoławczy Samorządowe Kolegium Odwoławcze, dopuściło się również naruszenia przepisów postępowania, mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji, wydanej z naruszeniem przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania. Wobec powyższego skarga musiała odnieść zamierzony skutek. Ponownie rozpoznając sprawę orzekające organy winny przeprowadzić pełne postępowanie wyjaśniające celem ustalenia zasadności złożonego przez stronę skarżącą wniosku o potwierdzenie prawa do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, celem ustalenia istnienia lub nieistnienia przesłanek wskazanych w art. 54 ust. 3 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych i orzec stosownie do wyników przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na podstawie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn., Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), orzekł jak w punkcie I sentencji wyroku. O kosztach Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie orzekł, na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn., Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), jak w punkcie II sentencji wyroku.