IV SA/Gl 329/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Wiesław Morys (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Szczepan Prax Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska Protokolant st. sekretarz sądowy Agnieszka Janecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 lutego 2011 r. sprawy ze skargi Szpitala Specjalistycznego im. [...] w D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie prawa do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych 1) uchyla zaskarżoną decyzję, 2) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. na rzecz skarżącego kwotę 300 zł (słownie: trzysta złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Szpital Specjalistyczny im. [...] w D. wystąpił do Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w D. z wnioskiem o wydanie decyzji w trybie art. 54 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. Nr 210, poz. 2135, ze zm.), zwanej dalej "ustawą o świadczeniach", potwierdzającej prawo do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanej ze środków publicznych P. K., któremu w dniach od [...] r. do [...] r. udzielono pomocy medycznej. Decyzją z dnia [...] r., Nr [...], Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej, działając z upoważnienia Prezydenta Miasta D., na podstawie art. 54 ustawy o świadczeniach w związku z art. 8 ust. 1 pkt 1 i art. 107 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej z dnia 12 marca 2004r. (Dz. U. z 2008 r. Nr 115, poz. 728) odmówił uwzględnienia wniosku z powodu braku możliwości przeprowadzenia wywiadu środowiskowego. W uzasadnieniu decyzji podano, iż P. K. mimo wysłanych do niego wezwań nie zgłosił się do ośrodka pomocy społecznej, jedynie w rozmowie telefonicznej przeprowadzonej z pracownikiem socjalnym stwierdził, iż nie wyraża zgody na przeprowadzenie wywiadu środowiskowego jak też na złożenie oświadczenia potwierdzającego tę okoliczność. Wobec powyższego organ I instancji uznał, że w zaistniałej sytuacji nie ma możliwości stwierdzenia, czy strona spełnia kryterium dochodowe, określone w art. 8 ustawy o pomocy społecznej oraz czy zaistniały okoliczności, o których mowa w art. 12 tej ustawy. Skarżący nie zgadzając się z treścią powyższej decyzji złożył odwołanie podnosząc zarzut naruszenia: - art. 54 ust. 4 ww. ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych poprzez jego błędną wykładnię, - art. 7, art. 75 i nast. k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności sprawy, oraz sprzeczność ustaleń organu z treścią materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie. W uzasadnieniu odwołania podniesiono, iż sposób przeprowadzenia wywiadu środowiskowego powinien być dostosowany do konkretnego stanu faktycznego. Wobec braku możliwości przeprowadzenia rozmowy ze stroną, której praw postępowanie to dotyczy informacje niezbędne do przeprowadzenia wywiadu organ może uzyskać korzystając ze wszelkich dostępnych źródeł i środków dowodowych, takich jak wywiad z członkami rodziny, sąsiadami, informacje od odpowiednich organów (ZUS, UP, US). Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych odwołujący stwierdził, iż trudności, czy też brak możliwości przeprowadzenia wywiadu środowiskowego nie uzasadniają odmowy potwierdzenia prawa do świadczeń. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia [...] r., o numerze podanym w sentencji wyroku, umorzyło postępowanie odwoławcze powołując się na regulację zawartą w art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. Kolegium stwierdziło, że wnioskodawca nie dysponuje w przedmiotowej sprawie interesem prawnym warunkującym jego przymiot strony. Rola szpitala w tym postępowaniu, zgodnie z art. 54 ust. 4 ustawy o świadczeniach, ograniczona jest tylko do możliwości złożenia wniosku – w przypadku stanu nagłego – o wydanie decyzji potwierdzającej prawo do świadczenia opieki zdrowotnej na rzecz osoby nieubezpieczonej. W ocenie Kolegium jedyną stroną tego postępowania jest świadczeniobiorca, gdyż przez wydanie na podstawie art. 54 ust. 1 ustawy o świadczeniach decyzji, uzyskuje on dokument potwierdzający jego prawo do świadczeń opieki zdrowotnej. Natomiast szpital ma wyłącznie interes faktyczny (w przyszłości będzie mógł m.in. na podstawie tego dokumentu domagać się od Narodowego Funduszu Zdrowia refundacji kosztów leczenia, dlatego też ze względów ekonomicznych jest zainteresowany wydaniem przedmiotowej decyzji na rzecz osoby nieubezpieczonej). W ocenie Kolegium nie istnieje bowiem żadna norma prawna wynikająca z przepisów prawa administracyjnego, ani prawa cywilnego stanowiąca podstawę ustalenia uprawnienia lub obowiązku szpitala w przedmiotowej sprawie. Tym samym Kolegium uznało, że wnioskodawcy nie przysługuje przymiot strony w rozumieniu art. 28 k.p.a., w związku z czym należało umorzyć postępowanie odwoławcze. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Szpital Specjalistyczny im. [...] wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie kosztów postępowania. Decyzji tej zarzucono naruszenie art. 54 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej ze środków publicznych, poprzez uchybienie obowiązkowi wydania decyzji potwierdzającej prawo do świadczeń opieki zdrowotnej osoby nieubezpieczonej oraz naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, takich jak art. 127 k.p.a. w zw. z art. 28 k.p.a., art. 138 § 1 ust. 3 k.p.a. oraz art. 7 i art. 75 k.p.a. Skarżący nie zgodził się ze stanowiskiem organu, wedle którego ma on jedynie interes faktyczny w wydaniu decyzji, o jakiej mowa w art. 54 ust. 1 ustawy o świadczeniach. Na poparcie swojego stanowiska powołał się na liczne w tym przedmiocie orzecznictwo wojewódzkich sądów administracyjnych oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego, w którym przesądzono, iż publiczne zakłady opieki zdrowotnej mają interes prawny w wydaniu wspomnianej powyżej decyzji, gdyż stanowi ona podstawę do uzyskania refundacji kosztów leczenia od oddziału Narodowego Funduszu Zdrowia. Skoro skarżący posiadał interes prawny, to był również stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a., mógł zatem nie tylko żądać wydania przez organ decyzji potwierdzającej uprawnienia do świadczeń opieki zdrowotnej nieubezpieczonego P. K., ale także złożyć od tej decyzji odwołanie. Natomiast rolą organu było rozpoznanie merytorycznie tegoż odwołania, gdyż przepisy procedury administracyjnej nie przewidują możliwości umorzenia postępowania, gdy strona domaga się rozpoznania sprawy co do istoty. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie ponawiając swoje stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do zarzutu naruszenia przepisów postępowania Kolegium powołało się na pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego przedstawiony w uchwale z dnia 5 lipca 1999 r. sygn. OPS 16/98, że w sytuacji, gdy wnoszący odwołanie nie jest stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a. organ orzeka w drodze decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do regulacji art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli przepisy ustawy nie stanowią inaczej. Tylko w przypadku naruszeń prawa określonych w art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) zwanej dalej w skrócie P.p.s.a., sąd może zaskarżoną decyzję uchylić, stwierdzić jej nieważność lub niezgodność z prawem. Jednocześnie, zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd dokonuje tej kontroli również z urzędu, nie będąc związanym w tym zakresie zarzutami, podstawą prawną i wnioskami sformułowanymi w skardze. Rozpatrując skargę, w tak zakreślonej kognicji Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że zaskarżona decyzja narusza przepisy prawa w sposób wpływający na wynik sprawy, co stanowiło podstawę do jej uchylenia. Zagadnieniem spornym w niniejszej sprawie jest ustalenie, czy Szpitalowi Specjalistycznemu im. [...] przysługiwał interes prawny w potwierdzeniu prawa do świadczeń z opieki zdrowotnej nieubezpieczonego świadczeniobiorcy P. K., na podstawie art. 54 ust. 4 ustawy o świadczeniach, czy też jak wywodzi organ, ma on w sprawie wyłącznie interes faktyczny. Zgodnie z brzmieniem art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo, kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Cytowany przepis nie stanowi samoistnej normy prawnej, a to z tego względu, że ustalenie interesu prawnego lub obowiązku prawnego może nastąpić tylko w związku z normą prawa materialnego. Jak wskazuje się w orzecznictwie, mieć interes prawny w postępowaniu administracyjnym znaczy to samo, co ustalić przepis prawa materialnego powszechnie obowiązującego, na którego podstawie można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś własnej potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu, sprzecznych z potrzebami danego podmiotu - strony postępowania. Od tak pojmowanego interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, to jest sytuację, w której dany podmiot jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie może jednak tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa, mającymi stanowić podstawę skierowanego żądania w zakresie podjęcia stosownych czynności przez organ administracji (tak przykładowo Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 27 września 1999 r. w sprawie sygn. akt IV SA 1285/98 (Lex nr 47898). Tak więc podstawę procesowej legitymacji strony w postępowaniu stanowi interes prawny lub obowiązek, jako legitymacja materialnoprawna. Chodzi przy tym o takie przepisy prawa materialnego, z których wynikają dla danego podmiotu prawa lub obowiązki, pozostające w związku z rozstrzygnięciem wydanym w konkretnej sprawie. Interes prawny pojawia się bowiem wówczas, gdy istnieje związek między obowiązującą normą prawa materialnego, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegający na tym, że akt stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuację tego podmiotu w zakresie prawa materialnego. Zgodnie z art. 2 ust. 1 ustawy świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych prawo do korzystania ze świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych na zasadach określonych w ustawie mają osoby objęte powszechnym - obowiązkowym i dobrowolnym ubezpieczeniem zdrowotnym oraz inne, niż ubezpieczeni, osoby posiadające obywatelstwo polskie i posiadające miejsce zamieszkania na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, które spełniają kryterium dochodowe, o którym mowa w art. 8 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2008 r. Nr 115, poz. 728), co do których nie stwierdzono okoliczności, o której mowa w art. 12 tej ustawy, na zasadach i w zakresie określonych dla ubezpieczonych. Natomiast stosownie do treści art. 97 ust. 3 pkt 3 ustawy o świadczeniach, finansowanie świadczeń opieki zdrowotnej udzielanych świadczeniobiorcom innym niż ubezpieczeni, spełniającym kryterium dochodowe, o którym mowa w art. 8 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, co do których nie stwierdzono okoliczności, o której mowa w art. 12 tej ustawy należy m.in. do zakresu działania Narodowego Funduszu Zdrowia. Przy czym po myśli art. 108 ust. 1 pkt 1 tej ustawy koszty świadczeń opieki zdrowotnej udzielonych na terenie danego województwa w/wym. świadczeniobiorcy innemu niż ubezpieczony, finansuje oddział wojewódzki Funduszu świadczeniodawcy, mający siedzibę na terenie województwa, z którym zawarto umowę o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. Prawo do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych musi być potwierdzone stosownym dokumentem. W przypadku świadczeniobiorcy, o którym mowa w art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy, dokumentem tym jest decyzja wójta (burmistrza, prezydenta) gminy właściwej ze względu na miejsce zamieszkania świadczeniobiorcy, potwierdzająca to prawo (art. 54 ust. 1 ustawy o świadczeniach). Z powyższego wynika zatem, że prawo do świadczeń opieki zdrowotnej osoby nieubezpieczonej lub nieposiadającej uprawnień do bezpłatnych świadczeń leczniczych potwierdza decyzja właściwego organu jednostki samorządu terytorialnego. Zasadniczo akt ten podejmowany jest na wniosek świadczeniobiorcy (art. 54 ust. 4 cyt. ustawy). Ustawa dopuszcza jednak szczególny tryb postępowania w stanach nagłych. Zgodnie z art. 54 ust. 4 cytowanej ustawy decyzja w przedmiocie prawa do świadczeń opieki zdrowotnej może być wydana na wniosek świadczeniodawcy, w przypadku stanu nagłego złożony niezwłocznie po udzieleniu świadczenia. Oczywiście nie można nie dostrzec, że czym innym jest prawo złożenia wniosku, a czym innym interes prawny w domaganiu się konkretnego rozstrzygnięcia organu administracji publicznej. Niemniej jednak to, że ustawodawca upoważnił właśnie świadczeniodawcę do złożenia wniosku w stanach nagłych, a w takich przypadkach nie da się również wykluczyć śmierci świadczeniobiorcy, ma istotne znaczenie. Istotą sprawy jest bowiem potwierdzenie świadczeniodawcy, mocą decyzji, o której mowa w art. 54 ust. 1 ustawy o świadczeniach, uprawnień świadczeniobiorcy do świadczeń opieki zdrowotnej. Decyzja ta stanowi dokument, na podstawie którego oddział wojewódzki Narodowego Funduszu Zdrowia finansuje koszty udzielonej opieki zdrowotnej. Wynika to z art. 108 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 54 ust. 1 tej ustawy. Decyzja o potwierdzeniu prawa do świadczeń, o której mowa w art. 54 ust. 1 wywiera zatem skutek prawny zarówno po stronie świadczeniobiorcy jak i świadczeniodawcy, służyć ma bowiem realizacji celu określonego w przedmiotowej ustawie, a mianowicie finansowaniu świadczeń opieki zdrowotnej ze środków publicznych. Nieustalenie prawa do świadczeń opieki zdrowotnej przez właściwy organ będzie miało natomiast taki skutek, iż świadczeniodawca nie uzyska zwrotu kosztów poniesionych wskutek udzielania pomocy zdrowotnej od Narodowego Funduszu Zdrowia. Podkreślenia wymaga natomiast, iż w stanach nagłych świadczeniodawca nie może warunkować udzielenia świadczenia od okazania dokumentu, o którym mowa w art. 54 ust. 1 cyt. ustawy, zaś świadczenia opieki zdrowotnej udzielane są wówczas świadczeniobiorcy niezwłocznie (art. 19 ust. 1 ustawy), bezpłatnie, także bez skierowania (art. 60 i 61 ustawy). W przypadku udzielenia świadczeń opieki zdrowotnej w stanach nagłych wskazany tryb postępowania ma więc na celu zabezpieczenie interesów świadczeniodawcy. Służy bowiem ochronie uprawnień świadczeniodawcy do otrzymania wynagrodzenia finansowanego ze środków publicznych za udzielenie świadczeń medycznych w trybie nagłym osobie nieubezpieczonej. Sąd w składzie orzekającym podziela pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażony w uzasadnieniu wyroku z dnia 15 grudnia 2008 r. w sprawie o sygn. akt I OSK 55/08 (centralna baza orzeczeń sądów administracyjnych www.orzeczenia.nsa.gov.pl), że skoro świadczeniodawca ponosi w stanie nagłym ryzyko (także o charakterze finansowym) związane z ratowaniem zdrowia i życia osoby nieubezpieczonej, do czego jest zobowiązany (art. 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 1991 r. o zakładach opieki zdrowotnej - Dz. U. Nr 91, poz. 408 ze zm.), to nie może zostać pozbawiony uprawnienia do potwierdzenia prawa tej osoby do świadczeń opieki zdrowotnej. Stąd też w przepisie art. 54 ust. 3 (obecnie art. 54 ust. 4) ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych ustawodawca skorelował uprawnienie świadczeniodawcy do złożenia wniosku z jego materialnym prawem do domagania się decyzji (wskazuje na to imperatywna forma czasownikowa "wydaje się") od właściwego organu jednostki samorządu terytorialnego, potwierdzającej prawo do świadczeń opieki zdrowotnej w związku z udzieleniem przez niego nieubezpieczonemu świadczeniobiorcy określonych świadczeń medycznych (art. 54 ust. 1 ustawy). Jest to zatem interes prawny świadczeniodawcy, którego realizacja, poprzez podjęcie stosownej decyzji, dopiero w dalszej perspektywie stanowić będzie podstawę do dochodzenia wynagrodzenia za udzielone świadczenie. Analogiczne stanowisko w kwestii interesu prawnego świadczeniodawcy potwierdza orzecznictwo wojewódzkich sądów administracyjnych (por. m.in. wyroki WSA w Krakowie z 5 czerwca 2008 r., sygn. akt I SA/Kr 1511/07 (Lex 492398), WSA w Warszawie z 24 marca 2009 r., sygn. akt VII SA/Wa 181/09 (Lex 533293), WSA w Gliwicach z 6 listopada 2009 r., sygn. IV SA/Gl 255/09 (Lex 531610), WSA w Gliwicach: z 13 kwietnia 2010 r., sygn. akt IV SA/Gl 729/09, z dnia 17 sierpnia 2010 r., sygn. IV SA/Gl 915/09, z dnia 19 października 2010 r., sygn. IV SA/Gl 22/10 (dostępne w centralnej bazie orzeczeń sądów administracyjnych). Mając na względzie powyższe, Sąd stwierdził, iż Szpital Specjalistyczny im. [...] w D. legitymuje się interesem prawnym w wydaniu decyzji, o jakiej mowa w art. 54 ust. 1 ustawy o świadczeniach, znajdującym potwierdzenie w treści art. 54 ust. 4 in fine tej ustawy, który w nagłych przypadkach wprost przyznaje świadczeniodawcy uprawnienie do wystąpienia z wnioskiem w celu potwierdzenia uprawnień świadczeniobiorcy do świadczeń opieki zdrowotnej. Decyzja ta, będąca dokumentem potwierdzającym prawo do świadczeń, stanowi bowiem podstawę do uzyskania refundacji kosztów leczenia ze środków publicznych od oddziału Narodowego Funduszu Zdrowia (art. 108 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 54 ust. 1 cyt. ustawy). W postępowaniu tym świadczeniodawca korzysta więc z przymiotu strony, w rozumieniu art. 28 k.p.a. Nie było zatem podstaw do umorzenia postępowania odwoławczego przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w oparciu o art. 105 § 3 k.p.a. ze względu na brak przymiotu strony przez składającego odwołanie. Nadto Sąd podziela pogląd skarżącego wskazujący, iż obowiązujące przepisy ustawy o świadczeniach nie dopuszczają możliwości odmowy potwierdzenia prawa do świadczeń zdrowotnych z powodu trudności czy niemożności przeprowadzenia rodzinnego wywiadu środowiskowego. Organ może odmówić potwierdzenia prawa do świadczeń zdrowotnych tylko w ściśle określonych przypadkach, a więc gdy dochód świadczeniobiorcy przekracza obowiązujące kryterium dochodowe lub wystąpią przesłanki, o których mowa w art. 12 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy rzeczą organu odwoławczego będzie zatem rozpatrzenie złożonego przez stronę skarżącą odwołania od decyzji organu pierwszej instancji. Z przytoczonych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny, stosownie do treści art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.