III SA/Kr 152/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Zawadzka WSA Janusz Kasprzycki (spr.) Sędziowie WSA Hanna Knysiak-Sudyka Protokolant sekretarz sądowy Honorata Kuźmicka-Wełna po rozpoznaniu w dniu 30 maja 2018 r. na rozprawie wniosku A. R. o przywrócenie terminu do wniesienia skargi w sprawie ze skargi A. R. na propozycję pracy Dyrektora Izby Administracji Skarbowej z dnia 27 kwietnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie propozycji zatrudnienia dla funkcjonariusza postanawia przywrócić skarżącej termin do wniesienia skargi. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej, działając na podstawie 165 ust. 7 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2016 r., poz. 1948 ze zm., dalej jako ustawa Przepisy wprowadzające ustawę o KAS), złożył A. R. (dalej skarżąca) w dniu 27 kwietnia 2017 r., pisemną propozycję pracy nr [...], określającą warunki zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej w Izbie Administracji Skarbowej. W powyższej propozycji wskazano, że zaproponowane warunki zatrudnienia, po ich przyjęciu, będą obowiązywać od dnia 1 czerwca 2017 r. Organ pouczył skarżącą, że w terminie 14 dni od dnia otrzymania propozycji powinna ona złożyć pisemne oświadczenie o przyjęciu albo odmowie przyjęcia propozycji. Niezłożenie oświadczenia w tym terminie jest równoznaczne z odmową przyjęcia propozycji zatrudnienia. W przypadku odmowy przyjęcia propozycji zatrudnienia, stosunek służbowy skarżącej wygaśnie po upływie 3 miesięcy licząc od miesiąca następującego po miesiącu, w którym skarżąca złoży oświadczenie o odmowie przyjęcia propozycji zatrudnienia lub upłynie termin do złożenia oświadczenia, jednak nie później niż 31 sierpnia 2017 r. W ww. pisemnej propozycji zawarto też stwierdzenie, że "wygaśnięcie stosunku służbowego traktuje się jak zwolnienie ze służby". Skarżąca w dniu 5 maja 2017 r. złożyła oświadczenie o przyjęciu ww. propozycji (k. 219 część B akt osobowych). Pismem z dnia 12 maja 2017 r. skarżąca złożyła do Dyrektora Izby Administracji Skarbowej odwołanie od otrzymanej propozycji. Pismem z dnia 22 czerwca 2017 r., Zastępca Dyrektora Departamentu Budżetu, Logistyki i Kadr Krajowej Administracji Skarbowej, poinformował skarżącą, że Przepisy wprowadzające ustawę o KAS nie przewidują formy decyzji dla propozycji pracy dla funkcjonariusza i jednocześnie nie przewidują trybu odwoławczego od propozycji zatrudnienia przedkładanej funkcjonariuszowi. Pismem z dnia 7 grudnia 2017 r. skarżąca wezwała organ do usunięcia naruszenia prawa, jednakże organ nie udzielił na nie odpowiedzi. Na złożoną propozycję pracy skarżąca pismem z dnia 15 stycznia 2018 r. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. W skardze wniosła również o przywrócenie terminu do wniesienia skargi, podnosząc, że kierowane do niej pisma nie zawierały jakichkolwiek pouczeń lub terminów do złożenia odwołania. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Izby Administracji Skarbowej wnioskując o odrzucenie skargi wskazał, że złożona skarżącej propozycja pracy nie stanowi aktu lub czynności, o której mowa w art. 3 § 2 pkt. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn., Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., zwanej dalej w skrócie "P.p.s.a."), tj. aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej. Nadto z ostrożności procesowej organ wniósł o oddalenie skargi. Obydwa swoje stanowiska obszernie uzasadnił. Zdaniem organu na odrzucenie skarga zasługuje także z powodu niedochowania braków formalnych skargi. W szczególności, przed wniesieniem skargi do sądu skarżąca nie dokonała formalnego wezwania Dyrektora Izby Administracji Skarbowej do usunięcia naruszenia prawa, w trybie art. 52 § 3 P.p.s.a. Co prawda sąd, po wniesieniu skargi, może uznać, że uchybienie terminu nastąpiło bez winy skarżącego i rozpoznać skargę, jednak samą skargę wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania o usunięcie naruszenia prawa. W konsekwencji organ stwierdził, że skarżąca nie zachowała trybu przewidzianego do wniesienia skargi i dlatego też na podstawie art. 58 pkt. 6 P.p.s.a., Sąd powinien skargę odrzucić. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje. W ocenie Sądu sprawa podlega kognicji sądu administracyjnego. Zgodnie bowiem z art. 165 ust. 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2016 r., poz. 1948 ze zm., dalej jako ustawa Przepisy wprowadzające ustawę o KAS) z dniem 1 marca 2017 r. skarżąca będąca do tej pory funkcjonariuszem celnym pełniącym służbę w izbie celnej stała się funkcjonariuszem Służby Celno-Skarbowej. Wskazany przepis dotyczył jedynie przyporządkowania funkcjonariuszy i pracowników do odpowiednich jednostek Krajowej Administracji Skarbowej na czas od dnia wejścia w życie ustawy o Krajowej Administracji Skarbowej do dnia złożenia i przyjęcia propozycji nowych warunków pracy lub służby. Art. 165 ust. 1 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o KAS nie stanowił podstawy do nadania danej osobie trwałego statusu funkcjonariusza służby celno-skarbowej. Ustawodawca mógł przyjąć model pełnej trwałości dotychczasowych stosunków zatrudnienia lub pełnienia służby wprowadzając i takie rozwiązania, zgodnie z którymi wszyscy dotychczasowi funkcjonariusze służby celnej stali by się ex lege funkcjonariuszami służby celno-skarbowej. Takiego rozwiązania ustawodawca nie przyjął i sąd administracyjny nie ma kompetencji do oceny, dlaczego ustawodawca wybrał inny sposób regulacji stosunków służbowych funkcjonariuszy służby celno-skarbowej. W Przepisach wprowadzających ustawę o KAS wprowadzono tryby dokonywania przekształceń dotychczasowych stosunków (warunków) pełnienia służby przez funkcjonariuszy celno-skarbowych oraz inne osoby zatrudnione w administracji celno-skarbowej. Okoliczność, że w tym samym dniu weszła w życie ustawa Przepisy wprowadzające ustawę o KAS oraz ustawa z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2016 r., poz. 1947 ze zm., zwanej dalej ustawą o KAS), spowodowała dodatkowe skomplikowanie stosunków prawnych osób wykonujących obowiązki w tejże administracji. Zgodnie z art. 170 ust. 1 pkt 1 Ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o KAS stosunki pracy osób zatrudnionych w jednostkach Krajowej Administracji Skarbowej oraz stosunki służbowe osób pełniących służbę w jednostkach Krajowej Administracji Skarbowej wygasały z dniem 31 sierpnia 2017 r., jeżeli osoby te w terminie do dnia 31 maja 2017 r. nie otrzymały pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby. Ponadto, treść art. 165 ust. 7 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o KAS jest odmienna od art. 169 ust. 4 tejże ustawy. Jak wynika z art. 165 ust. 7 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o KAS dyrektor izby administracji skarbowej składał odpowiednio pracownikom oraz funkcjonariuszom w terminie do dnia 31 maja 2017 r. pisemną propozycję, która miała określać nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, uwzględniającą posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej pracy lub służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania. W przepisie tym ustawodawca nie wskazał na formę decyzji administracyjnej na oznaczenie owej pisemnej propozycji. Skoro tak, to zamierzeniem ustawodawcy było pozbawienie dyrektora izby administracji skarbowej uprawnienia do wydawania decyzji administracyjnej w przedmiocie składania propozycji na podstawie art. 165 ust. 7 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o KAS Nie można bowiem przyjąć że w obrębie przepisów regulujących tą samą materię, forma decyzji mogła być raz wyrażona wprost, a w innym przypadku nie wyrażana i należałoby ją domniemywać. Kwestionowana skargą propozycja pracy jest zatem czynnością, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn., Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., zwanej dalej w skrócie "P.p.s.a."), gdyż ma charakter indywidualny, władczy, rozstrzyga o tym, czy konkretnemu podmiotowi przysługuje określone uprawnienie wynikające z przepisu prawa albo czy ciążą na nim z mocy prawa określone obowiązki, tj. rozstrzyga o tym, że funkcjonariusz otrzymał jednostronnie zredagowaną propozycję zatrudnienia na określonych także jednostronnie i władczo warunkach. Stanowisko zajęte w tej sprawie pozwala na dopuszczenie sądowej ochrony funkcjonariusza przed arbitralnym działaniem organu administracyjnego zmierzającego do pozbawienia funkcjonariusza dalszego statusu pełniącego obowiązki w służbie celno-skarbowej. Wobec powyższego Sąd mógł rozpoznać wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia skargi. Wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia skargi zasługiwał na uwzględnienie. Zgodnie z treścią art. 86 § 1 P.p.s.a., jeżeli strona nie dokonała w terminie czynności w postępowaniu sądowym bez swojej winy, sąd na jej wniosek postanowi przywrócenie terminu. Postanowienie o przywróceniu terminu albo odmowie jego przywrócenia może być wydane na posiedzeniu niejawnym. Pismo z wnioskiem o przywrócenie terminu wnosi się do sądu, w którym czynność miała być dokonana, w ciągu siedmiu dni od czasu ustania przyczyny uchybienia terminu. (art. 87 § 1 P.p.s.a.). W piśmie tym należy uprawdopodobnić okoliczności wskazujące na brak winy w uchybieniu terminu (art. 87 § 2 P.p.s.a.). Równocześnie z wnioskiem strona powinna dokonać czynności, której nie dokonała w terminie (art. 87 § 4 P.p.s.a.). Wobec powyższego w rozpoznawanej spawie wskazać należy, że bezspornym jest, że propozycja przedstawiona skarżącej przez Dyrektora Izby Administracji Skarbowej, jak również pismo organu z dnia 22 czerwca 2017 r. nie zawierało żadnego pouczenia co do możliwości odwołania się przez skarżącą do sądu lub organu wyższej instancji. Skarżąca nie zgadzając się ze złożoną jej propozycją pracy, w dniu 12 maja 2017 r. złożyła odwołanie od otrzymanej propozycji, a pismem z dnia 7 grudnia 2017 r. wezwała organ do usunięcia naruszenia prawa. We wniosku o przywrócenie terminu powołała się na brak jakiegokolwiek pouczenia ze strony organu co do środków zaskarżenia przedstawianej jej propozycji pracy. Rozpatrując złożony przez skarżącą wniosek Sąd uznał, że skarżąca uchybiła terminowi do wniesienia skargi bez swojej winy. Jak już Sąd wskazał powyżej, żadne z pism procesowych skierowanych przez organ do skarżącej nie zawierało pouczenia co do środków zaskarżenia. Skarżąca w skardze podkreślała, że przyjęła propozycję pracy działając pod przymusem prawnym i ekonomicznym. Nie zgodziła się jednak z faktem przedłożenia jej tej propozycji pracy i brakiem przedstawienia jej propozycji służby. Wszystkie powyżej przedstawione okoliczności przemawiają, zdaniem Sądu za uwzględnieniem wniosku skarżącej o przywrócenie terminu do wniesienia skargi. Dodatkowo wskazać należy, że trudno przypisać skarżącej winę w niedochowaniu terminu do wniesienia skargi do sądu, skoro przepisy ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2016 r., poz. 1948) są na tyle niejasne, że spowodowały rozbieżność w orzecznictwie sądów administracyjnych. Przesądzającym jednak argumentem za przyjęcie braku winy skarżącej w uchybieniu terminu do wniesienia skargi było to, że organ, nie uznając prawa skarżącej do zaskarżenia przedmiotowego aktu, konsekwentnie nie pouczał jej o sposobie i terminach wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Brak pouczenia, pouczenie niepełne, błędne lub niejasne powoduje, że uchybienie terminu do wniesienia skargi jest niezawinione przez stronę i może być podstawą wniosku o przywrócenie terminu (por. postanowienie NSA z dnia 9 lutego 2012 r., sygn. akt II OZ 61/12 oraz WSA w Kielcach z dnia 20 grudnia 2017 r., sygn. akt II SA/Ke 603/17). Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności oraz respektując wynikającą z art. 45 ust. 1 oraz art. 77 ust. 2 Konstytucji RP zasadę prawa do sądu, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie przywrócił skarżącej termin do wniesienia skargi do sądu na podstawie art. 86 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn., Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.).