II OZ 61/12

Dnia 9 lutego 2012 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak po rozpoznaniu w dniu 9 lutego 2012 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia Miasta Bydgoszcz na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 25 listopada 2011 roku sygn. akt II SA/Bd 1113/11 o przywróceniu terminu do wniesienia skargi A.S. na uchwałę Rady Miasta Bydgoszczy z dnia 22 września 2010 roku Nr LXXIII/1103/10 w przedmiocie utrzymania czystości i porządku na terenie gminy postanawia: oddalić zażalenie. 5 4 Postanowieniem z dnia 25 listopada 2011 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy przywrócił A.S. termin do wniesienia skargi na uchwałę Rady Miasta Bydgoszczy z dnia 22 września 2010 r. w przedmiocie utrzymania czystości i porządku na terenie gminy. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że postanowieniem z dnia 19 października 2011 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy odrzucił skargę skarżącego na przedmiotową uchwałę z uwagi na przekroczenie przez skarżącego terminu do wniesienia skargi. Odpis postanowienia doręczono skarżącemu w dniu 8 listopada 2011 r. W dniu 9 listopada 2011 r. skarżący złożył wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia skargi. Jak wskazał skarżący we wniosku, w piśmie stanowiącym odpowiedź na wystosowane do organu wezwanie do usunięcia naruszenia prawa zawarto jedynie ogólnikowe i jak wskazał skarżący, błędne pouczenie o możliwości wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Sąd I instancji wskazał, że przedmiotowa odpowiedź zawiera pouczenie nie tyle błędne, ile niepełne, odsyła bowiem adresata wprost do przepisów ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. Zgodnie natomiast z ogólną zasadą praworządnego działania organów administracji publicznej oraz pogłębiania zaufania do organów administracji publicznej pismo organu, od którego stronie postępowania przysługuje skarga do sądu administracyjnego powinno zawierać pouczenie o terminie i sposobie złożenia skargi do sądu administracyjnego. Mylne natomiast pouczenie, względnie jego niepełność lub też brak, nie może, zgodnie z art. 112 k.p.a., powodować dla strony negatywnych skutków procesowych, w związku z czym stanowi dostateczny powód przywrócenia skarżącemu terminu do wniesienia skargi. Sąd I instancji zwrócił uwagę, że wskazany przez organ art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity Dz.U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.) reguluje kwestię dopuszczalności zaskarżenia uchwały do sądu administracyjnego po uprzednim wezwaniu do usunięcia naruszenia interesu prawnego, nie odnosi się do trybu, ani terminu do wniesienia skargi. Kwestia trybu i terminu do wniesienia skargi na uchwałę została uregulowana w ustawie z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – zwanej dalej p.p.s.a. Zażalenie na powyższe postanowienie wniosło Miasto Bydgoszcz domagając się uchylenia postanowienia. W ocenie organu Sąd I instancji nie wyjaśnił kwestii ustania przyczyny uchybienia terminu do dokonania czynności. Podkreślił także, że w sprawie nie znajduje zastosowanie art. 112 k.p.a., bowiem postępowanie prowadzone na podstawie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym nie jest postępowaniem administracyjnym, o jakim mowa w przepisach kodeksu postępowania administracyjnego i mają do niego zastosowanie tylko niektóre przepisy wynikające z tej ustawy. Ponadto organ podkreślił, że dla skuteczności wniesienia skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego nie było nawet konieczne udzielenie odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do treści przepisu art. 86 § 1 p.p.s.a., jeżeli strona nie dokonała w terminie czynności w postępowaniu sądowym bez swojej winy, sąd na jej wniosek postanowi o przywróceniu terminu. Pismo z wnioskiem o przywrócenie terminu wnosi się do sądu, w którym czynność miała być dokonana, w ciągu siedmiu dni od czasu ustania przyczyny uchybienia terminu (art. 87 § 1 p.p.s.a.). W pierwszej kolejności odnieść się należy do podnoszonego w zażaleniu zarzutu braku stanowiska Sądu I instancji w odniesieniu do zachowania przez skarżącego terminu do złożenia wniosku o przywrócenie terminu. Zarzut ten nie zasługuje na uwzględnienie. Zachowanie terminu do złożenia wniosku jest jednym z warunków dopuszczalności wniosku, a jego uchybienie skutkuje odrzuceniem wniosku o przywrócenie terminu. Oceny zachowania terminu Sąd I instancji dokonuje na wstępnym etapie badania wniosku i nie jest zobowiązany do uzasadniania stwierdzenia, że termin ten został zachowany, podobnie jak nie jest zobowiązany uzasadniać zachowania warunków formalnych, które pozwoliły nadać pismu bieg. Mając jednak na uwadze zarzut zażalenia należy wyjaśnić, że charakter podnoszonych w uzasadnieniu wniosku o przywróceniu terminu argumentów przemawia za przyjęciem, że skarżący o uchybieniu terminu dowiedział się z chwilą doręczenia mu postanowienia o odrzuceniu skargi, a więc w dniu 8 listopada 2011 r. W tym też dniu ustała przyczyna uchybienia terminu (brak wiedzy skarżącego o trybie złożenia skargi), natomiast wniosek skarżący złożył już w dniu 9 listopada 2011 r., a więc niewątpliwie z zachowaniem terminu. Przechodząc do pozostałych zarzutów zażalenia podkreślić na wstępie należy, że intencją ustawodawcy przy tworzeniu przepisów regulujących instytucję przywrócenia terminu było umożliwienie stronie obrony swoich praw czy interesów w sytuacji, gdy upływ terminów procesowych wywołał dla niej negatywne skutki prawne, przy jednoczesnym założeniu, że strona dołożyła wszelkich możliwych starań, aby takich negatywnych konsekwencji uniknąć. Pierwszorzędne znaczenie dla rozpoznania wniosku o przywrócenie terminu do dokonania czynności w postępowaniu sądowym ma zatem ustalenie, że fakt uchybienia przez stronę terminowi nie nastąpił z jej winy. W niniejszej sprawie skarżący jako przyczynę uchybienia terminu wskazał niejasne i niepełne pouczenie o sposobie i terminie wniesienia skargi do sądu administracyjnego na uchwałę Rady Miasta Bydgoszczy, które zawarto w odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyczyna ta mogła stanowić podstawę przywrócenia terminu. Ustawodawca zapewnia adresatom przepisów prawa szereg instytucji, które mają umożliwić im zapoznanie się z obowiązującymi regulacjami (publikowanie przepisów prawa zarówno w dziennikach urzędowych oraz w wersji elektronicznej) oraz nakładając na organy i sądy prowadzące postępowanie obowiązek wyczerpującego informowania o dokonywanych przez strony czynnościach procesowych i ich konsekwencjach. Druga z tych instytucji nie znajduje jednak pełnego zastosowania w niniejszej sprawie. Postępowanie toczące się przed radą miasta bądź gminy, zmierzające do wydania uchwały o charakterze ogólnym i abstrakcyjnym wobec mieszkańców gminy nie jest bowiem postępowaniem administracyjnym toczącym się na podstawie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, z wyjątkiem przypadków, w których ustawa o samorządzie gminnym wyraźnie odsyła do odpowiedniego stosowania przepisów procedury administracyjnej. Niewątpliwie w tym postępowaniu nie ma zastosowania przepis art. 112 k.p.a., zgodnie z którym błędne pouczenie w decyzji co do prawa odwołania albo wniesienia powództwa do sądu powszechnego lub skargi do sądu administracyjnego nie może szkodzić stronie, która zastosowała się do tego pouczenia. Przepis ten dotyczy przede wszystkim decyzji i postanowień wydawanych w postępowaniach administracyjnych, których błędna treść spowodowała, że strona ponosi negatywne konsekwencje zastosowania się do pouczeń organu. Przepis ten nie znajdzie zastosowania w przypadku uchwał organów gminy. Nie oznacza to, że jednak, że jeżeli organ gminy w związku z wydaną uchwałą w sposób jednoznacznie błędny czy mylący pouczy stronę o sposobie i terminie wniesienia skargi do sądu administracyjnego, strona nie będzie miała możliwości uchylenia się od negatywnych skutków takiego pouczenia, bowiem również w tym przypadku będzie można stwierdzić (niezależnie od regulacji art. 112 k.p.a), że strona uchybiła terminowi bez swojej winy. Obowiązek udzielenia pouczenia wynika bowiem z ogólnej zasady praworządnego działania organów administracji publicznej oraz pogłębienia zaufania do organów administracji publicznej. Brak pouczenia, pouczenie niepełne, błędne lub niejasne powoduje, że uchybienie terminu do wniesienia skargi jest niezawinione przez stronę i może być podstawą wniosku o przywrócenie terminu (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 lipca 2011 r., sygn. akt II OSK 1592/11, nie publ.) Z tych względów i na podstawie art. 184 w związku z art. 197 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w postanowieniu ----------------------- 3 4