III SA/Kr 1532/17

Kraków, dnia 7 grudnia 2018 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Janusz Kasprzycki po rozpoznaniu w dniu 7 grudnia 2018 r. na posiedzeniu niejawnym skargi R. K. – C. na pismo Dyrektora Izby Administracji Skarbowej z dnia 23 maja 2017 r. nr [...] w przedmiocie propozycji zatrudnienia dla funkcjonariusza p o s t a n a w i a odrzucić skargę. Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 23 października 2018 r., sygn. akt I OZ 975/18, uchylił postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 20 lipca 2018 r. sygn. akt III SA/Kr 1532/17 o przywróceniu terminu do wniesienia skargi w sprawie ze skargi R. K. – C. (dalej skarżąca) na czynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej z dnia 23 maja 2017 r. nr [...] w przedmiocie propozycji zatrudnienia dla funkcjonariusza. Powyższe postanowienie poprzedził następujący stan faktyczny i prawny: Dyrektor Izby Administracji Skarbowej, działając na podstawie 165 ust. 7 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. poz. 1948 - dalej ustawa Przepisy wprowadzające ustawę o KAS), złożył skarżącej w dniu 23 maja 2017 r., pisemną propozycję pracy nr [...], określającą warunki zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej w Izbie Administracji Skarbowej. W powyższej propozycji wskazano, że zaproponowane warunki zatrudnienia, po ich przyjęciu, będą obowiązywać od dnia 1 czerwca 2017 r. Organ pouczył skarżącą, że w terminie 14 dni od dnia otrzymania propozycji powinna złożyć pisemne oświadczenie o przyjęciu albo odmowie przyjęcia propozycji. Niezłożenie oświadczenia w tym terminie jest równoznaczne z odmową przyjęcia propozycji zatrudnienia. W przypadku odmowy przyjęcia propozycji zatrudnienia, stosunek służbowy skarżącej wygaśnie po upływie 3 miesięcy licząc od miesiąca następującego po miesiącu, w którym skarżąca złoży oświadczenie o odmowie przyjęcia propozycji zatrudnienia lub upływie terminu do złożenia oświadczenia, jednak nie później niż 31 sierpnia 2017 r. W ww. pisemnej propozycji zawarto też stwierdzenie, że "wygaśnięcie stosunku służbowego traktuje się jak zwolnienie ze służby". Skarżąca otrzymała propozycję w dniu 25 maja 2017 r., natomiast w dniu 30 maja 2017 r. złożyła oświadczenie o jej przyjęciu (k. 311 część B akt osobowych). Jednocześnie, pismem z dniu 6 czerwca 2017 r., skarżąca złożyła do Dyrektora Izby Administracji Skarbowej odwołanie od otrzymanej propozycji. Pismem z dnia 27 czerwca 2017 r., Dyrektor Izby Administracji Skarbowej, poinformował skarżącą, że w świetle brzemienia przepisu art. 165 ust. 7 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o KAS nie przewidują formy decyzji dla propozycji pracy dla funkcjonariusza i jednocześnie nie przewidują trybu odwoławczego od propozycji zatrudnienia przedkładanej funkcjonariuszowi. Na złożoną propozycję pracy skarżąca pismem z dnia 30 listopada 2017 r. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. W skardze wniosła również o przywrócenie terminu do wniesienia skargi, podnosząc, że kierowane do niej pisma nie zawierały pouczenia. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Izby Administracji Skarbowej wnioskując o odrzucenie skargi wskazał, że złożona skarżącej propozycja pracy nie stanowi aktu lub czynności, o której mowa w art. 3 § 2 pkt. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn., Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., dalej P.p.s.a.), tj. aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej. Nadto z ostrożności procesowej organ wniósł o oddalenie skargi. Obydwa swoje stanowiska obszernie uzasadnił. Zdaniem organu skarga zasługuje na odrzucenie także z powodu niedochowania braków formalnych skargi. W szczególności, przed wniesieniem skargi do sądu skarżąca nie dokonała formalnego wezwania Dyrektora Izby Administracji Skarbowej do usunięcia naruszenia prawa, w trybie art. 52 § 3 P.p.s.a. Co prawda Sąd, po wniesieniu skargi, może uznać, że uchybienie terminu nastąpiło bez winy skarżącego i rozpoznać skargę, jednak samą skargę wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania o usunięcie naruszenia prawa. W konsekwencji organ stwierdził, że skarżąca nie zachowała trybu przewidzianego do wniesienia skargi i dlatego też na podstawie art. 58 pkt. 6 P.p.s.a., Sąd powinien skargę odrzucić. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie postanowieniem z dnia 27 lutego 2018 r., sygn. akt III SA/Kr 1532/17, przywrócił skarżącej termin do wniesienia skargi, uznając, że nie ponosi ona winy w niedochowaniu terminu, gdyż organ konsekwentnie, stojąc na stanowisku, że propozycja pracy z dnia 30 listopada 2017 r. nie podlega jakiemukolwiek zaskarżeniu, nie pouczał strony o środkach zaskarżenia. Po wniesieniu przez Dyrektora Izby Administracji Skarbowej zażalenia na ww. postanowienie, Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 16 maja 2018 r., sygn. akt I OZ 463/18, uchylił je, uznając, że postanowienie zostało wydane przedwcześnie, gdyż Sąd nie zajął stanowiska co do posiadania uprawnienia do dokonania kontroli legalności zaskarżonej czynności. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie ponownie rozpoznając sprawę, postanowieniem z dnia 20 lipca 2018 r., sygn. akt III SA/Kr 1532/17, przywrócił skarżącej termin do wniesienia skargi na czynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej z dnia 23 maja 2017 r. nr [...] zawierającą propozycję zatrudnienia dla funkcjonariusza. Sąd zajął stanowisko, że skarga złożona w niniejszej sprawie jest dopuszczalna, gdyż pismo Dyrektora Izby Administracji Skarbowej z dnia 23 maja 2017 r. nr [...] zawiera cechy czynności z art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., tj. zawarte w nim rozstrzygnięcie ma charakter władczy, zostało podjęte w sprawie indywidualnej, ma charakter publicznoprawny, oraz dotyczy o uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisu prawa. Sąd wskazał między innymi, że ścisły i bezpośredni związek między działaniem organu, tj. przedłożeniem przez dyrektora izby administracji skarbowej propozycji określającej funkcjonariuszowi nowych warunków zatrudnienia a możliwością realizacji uprawnienia (obowiązku) wynikającego z przepisu prawa przez funkcjonariusza polegał na tym, iż przedłożenie pisemnej propozycji stanowiło wykonanie obowiązku ustawowego wynikającego z art. 165 ust. 7 ustawy - Przepisy wprowadzające ustawę o KAS, czyli obowiązku polegającego na złożeniu do dnia 31 maja 2017 r. funkcjonariuszowi pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia. Po stronie funkcjonariusza takie działanie (taka czynność) stanowiło wykonanie ustawowego obowiązku przedłożenia mu do dnia 31 maja 2017 r. pisemnej propozycji wykonywania dalszej pracy w strukturze administracji skarbowej. Powyższe postanowienie zostało zaskarżone zażaleniem do Naczelnego Sądu Administracyjnego przez Dyrektora Izby Administracji Skarbowej. Podniesiono w nim zarzuty dotyczące naruszenia: 1. art. 58 § 1 pkt 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 4 i w zw. z art. 5 pkt 2 P.p.s.a. oraz w związku z art. 165 ust. 7 ustawy - Przepisy wprowadzające ustawę o KAS, przez jego niezastosowanie i przyjęcie skargi do rozpoznania pomimo tego, że propozycja złożona na podstawie art. 165 ust. 7 ww. ustawy nie stanowi ani decyzji, ani też innego niż określone w pkt 1-3 aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczącego uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, gdyż została wydana w ramach podległości służbowej pomiędzy przełożonym a podwładnym, a w konsekwencji nie podlega kognicji sądów administracyjnych; 2. art. 58 § 1 pkt 1 w zw. z art. 276 ust. 1 i ust. 2 w zw. z ust. 6 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. poz. 1947 ze zm., dalej: "ustawa o KAS"), przez jego niezastosowanie i rozpoznanie skargi pomimo tego, że przedmiotowa sprawa nie mieści się w katalogu spraw enumeratywnie wymienionych w art. 276 ust. 1 i ust. 2 ww. ustawy i tym samym nie podlega kognicji sądu administracyjnego; powyższe miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż Sąd I instancji dokonując prawidłowej oceny winien był skargę odrzucić; 3. art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a, przez uznanie, że propozycja złożona skarżącej na podstawie art. 165 ust. 7 ustawy - Przepisy wprowadzające ustawę o KAS, stanowi inny niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa [z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie Kodeks postępowania administracyjnego, postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2015 r., poz. 613 ze zm.), postępowań o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy o KAS oraz postępowań do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw], a w konsekwencji podlega kognicji sądu administracyjnego. Natomiast w razie przyjęcia, że skarga podlega kognicji sądów administracyjnych, organ podniósł zarzut naruszenia art. 86 § 1 P.p.s.a., przez nieuprawnione przyjęcie, że uchybienie terminu do wniesienia skargi nastąpiło bez winy strony skarżącej. Naczelny Sąd Administracyjny w następstwie rozpoznania zażalenia organu, wydał w dniu 23 października 2018 r. opisane na wstępie postanowienie o sygn. akt I OZ 975/18, w którym uznał zażalenie za uzasadnione. Naczelny Sąd Administracyjny nie zaaprobował wyrażonego w zaskarżonym postanowieniu Sądu I instancji stanowiska o dopuszczalności złożonej przez skarżącą skargi. Wyraził stanowisko, że przedstawiona skarżącej - funkcjonariuszowi celnemu na podstawie ustawy - Przepisy wprowadzające ustawę o KAS propozycja, nie stanowi aktu lub czynności o jakich mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Nie dotyczy ona bowiem bezpośrednio praw i obowiązków administracyjnoprawnych wynikających z przepisów prawa, a przede wszystkim pozostaje w sferze podległości służbowej – art. 5 pkt. 2 P.p.s.a. Stosownie do powołanego przepisu sądy administracyjne nie są właściwe w sprawach wynikających z podległości służbowej między przełożonymi i podwładnymi. W analizowanym przypadku organ przedkładający propozycję występuje w charakterze pracodawcy, a nie jako organ administracji publicznej. W świetle powyższego w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji błędnie przyjął, że propozycja o jakiej mowa w art. 165 ust. 7 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o KAS stanowi czynność w rozumieniu art. 3 § 2 pkt. 4 P.p.s.a. i skarga na tę czynność podlega rozpoznaniu przez sąd administracyjny. W konsekwencji Sąd ten uznał, że skoro podstawą do rozpoznania wniosku o przywrócenie terminu do złożenia skargi było błędne uznanie Sądu I instancji, że zaskarżona w niniejszym postępowaniu propozycja zatrudnienia stanowi czynność, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., to brak jest możliwości merytorycznego rozpoznania przedmiotowego wniosku na obecnym etapie postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Skarga skarżącej na złożoną przez Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w piśmie z dnia 23 maja 2017 r. pod nr [...] propozycję zatrudnienia podlega odrzuceniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, rozstrzygając ponownie sprawę po wydaniu przez Naczelny Sąd Administracyjny w dniu 23 października 2018 r. postanowienia o sygn. akt I OZ 975/18 uchylającego postanowienie tut. Sądu z dnia 20 lipca 2018 r., sygn. akt III SA/Kr 1532/17, o przywróceniu terminu do wniesienia skargi jest związany, co podkreślić należy, na podstawie przepisu art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, (t. jedn., Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej P.p.s.a.) dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny wykładnią prawa. Zgodnie z treścią tego przepisu, Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny, natomiast zgodnie z art. 197 P.p.s.a. do postępowania toczącego się na skutek zażalenia stosuje się odpowiednio przepisy o skardze kasacyjnej, z wyłączeniem art. 185 § 2. Zwrócić należy jednak uwagę, że w sprawach o przedmiocie tożsamym ze sprawą obecnie rozpoznawaną w orzecznictwie sądowym istnieje duża rozbieżność. Zarysowały się w tej mierze trzy stanowiska. Pierwsze z nich prezentowane choćby przez postanowienie Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 19 września 2017 r., sygn. akt IV SA/Wr 422/17, czy postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 31 października 2017 r., sygn. akt III SAB/Gd 73/17, wyraża się w przekonaniu, że propozycja złożona na podstawie art. 167 ust. 5 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz.U. z 2016 r., poz. 1948, dalej: "ustawa – Przepisy wprowadzające ustawę o KAS"), nie podlega kognicji sądu administracyjnego. Wedle tego stanowiska propozycja ta nie rozstrzyga żadnej sprawy, ani nie kończy w inny sposób postępowania administracyjnego w danej sprawie. Dopiero ustalenie w konsekwencji jej przyjęcia nowych warunków pracy (umowa o pracę, mianowanie do służby stałej lub przygotowawczej) albo rozwiązanie tego stosunku na skutek odmowy przyjęcia propozycji uruchamia odrębne postępowanie, w którym wydawana jest decyzja, od której - po wyczerpaniu trybu administracyjnego - przysługuje skarga do sądu administracyjnego (art. 169 ust. 4 i ust. 7 ustawy – Przepisy wprowadzające ustawę o KAS). Zgodnie z drugim prezentowanym w orzecznictwie stanowiskiem propozycja złożona na podstawie art. 167 ust. 5 ustawy - Przepisy wprowadzające ustawę o KAS stanowi w istocie decyzję administracyjną, na co ma wskazywać również wykładnia prawno-historyczna (w ten sposób orzekał przykładowo Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w wyroku z 4 października 2017 r., sygn. akt II SA/Sz 897/17). Trzecie z kolei stanowisko uznawało prawo funkcjonariuszy do zaskarżenia złożonej im propozycji określającej warunki zatrudnienia, kwalifikując propozycję zatrudnienia jako akt lub czynność, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. (tak: Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyrokach z dnia 20 listopada 2018 r., sygn. akt III SA/Kr 1579/17, czy z 29 maja 2018 r., sygn. akt III SA/Kr 121/18). Szczegółowe uwagi w powyższym zakresie (co do rozbieżności stanowisk) zostały zawarte w postanowieniu Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 27 listopada 2018 r., sygn. akt III SA/Kr 1539/17. Biorąc jednak pod uwagę stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w postanowieniu z dnia 23 października 2018 r., sygn. akt I OZ 975/18, powtórzyć należy za NSA, że propozycja, nie stanowi aktu lub czynności o jakich mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Nie dotyczy ona bowiem bezpośrednio praw i obowiązków administracyjnoprawnych wynikających z przepisów prawa, a przede wszystkim pozostaje w sferze podległości służbowej – art. 5 pkt. 2 P.p.s.a. Stosownie do powołanego przepisu sądy administracyjne nie są właściwe w sprawach wynikających z podległości służbowej między przełożonymi i podwładnymi. W analizowanym przypadku organ przedkładający propozycję występuje w charakterze pracodawcy, a nie jako organ administracji publicznej. Propozycja ta nie rozstrzyga żadnej sprawy, ani nie kończy w inny sposób postępowania administracyjnego w danej sprawie, zatem nie można przypisać jej cech decyzji. Dopiero ustalenie w konsekwencji jej przyjęcia nowych warunków pracy (umowa o pracę, mianowanie do służby stałej lub przygotowawczej) albo rozwiązanie tego stosunku na skutek odmowy przyjęcia propozycji uruchamia odrębne postępowanie, w którym wydawana jest decyzja, od której - po wyczerpaniu trybu administracyjnego - przysługuje skarga do sądu administracyjnego (art. 169 ust. 4 i ust. 7 ustawy – Przepisy wprowadzające ustawę o KAS). Brak zatem propozycji zatrudnienia złożonej skarżącej przez Dyrektora Izby Administracji Skarbowej cech opisanych w art. 3 § 2 P.p.s.a. form poddanych kontroli sądu administracyjnego sprawia, że skarga na tę propozycję zatrudnienia podlega odrzuceniu ze względu na brak kognicji sądu administracyjnego. Skoro Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga w niniejszej sprawie nie podlega rozpoznaniu (podlega odrzuceniu), to Sąd mógł jedynie ją odrzucić, nie rozpoznając w ogóle wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia skargi. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 w zw. z art. 190 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn., Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.) orzekł, jak w sentencji postanowienia.