III SA/Kr 1533/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Zawadzka Sędziowie WSA Halina Jakubiec (spr.) WSA Janusz Bociąga Protokolant Renata Nowak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 stycznia 2015 r. sprawy ze skargi Przedsiębiorstwa "A" Sp. z o.o. w N. na decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia 28 maja 2014r. nr [ ] w przedmiocie nałożenia opłaty za czynności kontrolne I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. orzeka, że uchylone decyzje nie mogą być wykonane, III. zasądza od Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego na rzecz strony skarżącej kwotę 440 zł (słownie: czterysta czterdzieści złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wojewódzki Inspektor Sanitarny decyzją z dnia 28 maja 2014 r. Nr [...] utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] 2014 r. Nr [...] o nałożeniu na A sp. z o.o. opłaty za czynności kontrolne w wysokości 312,09 zł. W podstawie prawnej decyzji powołano przepisy art. 12 ust. 1 pkt 2 i 36 ust. 1 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz.U. z 2011 r., Nr 212, poz. 1263 ze zm) oraz rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 5 marca 2010 r. w sprawie sposobu ustalania opłat za badania laboratoryjne oraz inne czynności wykonywane przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz.U. z 2010 r., Nr 36, poz. 203). W uzasadnieniu decyzji wskazane zostały następujące okoliczności stanu faktycznego i prawnego: W dniu 28 stycznia 2014 r. Powiatowy Inspektor Sanitarny przeprowadził w A Sp. z o.o. kontrolę spełnienia wymagań w zakresie badań i pomiarów czynników szkodliwych występujących w środowisku pracy. W wyniku tej kontroli ustalone zostało, że ww. spółka nie posiada wyników badań i pomiarów czynników szkodliwych dla zdrowia występujących na stanowiskach pracy pracowników zatrudnionych na budowach i obsługujących rozliczne narzędzia pracy – przykładowo szlifierki kątowe, wibratory do betonu, giętarki do prętów, pilarki tarczowe i łańcuchowe, młoty udarowe – w zakresie hałasu, zapylenia i drgań mechanicznych o działaniu miejscowym. Powiatowy Inspektor Sanitarny wydał w dniu [...] 2014 r. decyzje Nr [...] o nałożeniu na A sp. z o.o. opłaty za ww. czynności kontrolne w wysokości 312,09 zł. Odwołując się od ww. decyzji Spółka kwestionując nałożony przez organ inspekcji sanitarnej obowiązek, wskazała, że wadliwa decyzja nie może generować obowiązku poniesienia przez spółkę kosztów czynności kontrolnych. Organ odwoławczy w uzasadnieniu decyzji stwierdził na wstępie, że brak badań środowiska pracy na stanowiskach pracy zatrudnionych na budowach i obsługujących liczne narzędzia pracy między innymi szlifierki kątowe, wibratory do betonu, giętarki do prętów, pilarki tarczowe i łańcuchowe, młoty udarowe stanowi naruszenie przepisu art. 227 § 1 pkt 2 ustawy Kodeks pracy stanowiącego, że pracodawca jest obowiązany stosować środki zapobiegające chorobom zawodowym i innym chorobom związanym z wykonywaną pracą, w szczególności: przeprowadzać, na swój koszt, badania i pomiary czynników szkodliwych dla zdrowia, rejestrować i przechowywać wyniki tych badań i pomiarów oraz udostępniać je pracownikom oraz § 3 rozporządzenia Ministra Zdrowia w sprawie badań i pomiarów czynników szkodliwych dla zdrowia w środowisku pracy. Jak wynika z charakterystyki stanowiska pracy pracownika budowlanego A sp. z o.o. wykonywane są na tym stanowisku prace z urządzeniami takimi jak szlifierki kątowe, wibratory do betonu i inne, które powodują hałas, pył i drgania mechaniczne. Skoro u pracodawcy występują czynniki szkodliwe na stanowisku pracy, a przepisy prawa nakładają na pracodawcę obowiązek wykonywania pomiarów czynników szkodliwych dla zdrowia środowisku pracy – ich brak, co zostało stwierdzone podczas kontroli, stanowi o naruszeniu wymagań określonych przepisami prawa i podstawę do nałożenia w świetle art. 36 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej opłaty. Obowiązek pobrania opłaty za przeprowadzone czynności kontrolne wiąże się ze sprawowaniem bieżącego nadzoru sanitarnego. Wysokość opłaty ustalono zgodnie z rozporządzeniem Ministra Zdrowia z 5 marca 2010 r. W skardze na ww. decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie A Sp. z o.o zarzuciła decyzji naruszenie prawa materialnego - § 2 pkt 1 i 2 rozporządzenia Ministra Zdrowia z 2 lutego 2011 r. w sprawie badań i pomiarów czynników szkodliwych dla zdrowia w środowisku pracy poprzez przyjęcie, że Państwowemu Powiatowemu Inspektorowi Sanitarnemu przysługuje prawo wskazywania czynników szkodliwych dla zdrowia w środowisku pracy, dla których prowadzi się badania i pomiary, w sytuacji, gdy zgodnie z wykładnią językową i celowościową tego przepisu uprawnienie to przysługuje pracodawcy po konsultacji z pracownikami lub ich przedstawicielami; - art. 227 § 1 pkt 2 Kodeksu pracy w zw. z § 3 rozporządzenia Ministra Zdrowia z 2 lutego 2011 r. w sprawie badań i pomiarów czynników szkodliwych dla zdrowia w środowisku pracy (Dz.U. z 2011 r., Nr 33, poz. 166) poprzez przyjęcie, że pracodawca ma obowiązek przeprowadzania badań czynników szkodliwych dla zdrowia również w sytuacji, gdy czynniki te nie występują. Wobec treści zarzutów A sp. z o.o. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji. Uzasadnienie skargi w całości skupiło się na kwestionowaniu nałożonego przez organ inspekcji sanitarnej obowiązku przeprowadzenia pomiarów i badań czynników szkodliwych w miejscu pracy A sp. z o.o. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Podkreślenia przy tym wymaga, że zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 - dalej: p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Analizując skargę przy zastosowaniu powyższych kryteriów należy stwierdzić, że zasługuje ona na uwzględnienie. Zgodnie z przepisem art. 36 ust. 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej za badania laboratoryjne oraz inne czynności wykonywane przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej w związku ze sprawowaniem bieżącego i zapobiegawczego nadzoru sanitarnego pobiera się opłaty w wysokości kosztów ich wykonania, z zastrzeżeniem ust. 2. Opłaty ponosi osoba lub jednostka organizacyjna obowiązana do przestrzegania wymagań higienicznych i zdrowotnych. Natomiast stosownie do art. 36 ust. 2 ustawy za badania laboratoryjne i inne czynności wykonywane w związku ze sprawowaniem bieżącego nadzoru sanitarnego przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej nie pobiera się opłat od osób oraz jednostek organizacyjnych obowiązanych do przestrzegania wymagań higienicznych i zdrowotnych, jeżeli w wyniku badań nie stwierdzono naruszenia tych wymagań. Wynika z powyższego, że konieczną przesłanką pobrania opłaty z art. 36 ust. 1 jest naruszenie wymagań higienicznych i zdrowotnych. Decyzja w przedmiocie obowiązku poniesienia opłaty musi zostać poprzedzona rozstrzygnięciem co do naruszenia przez stronę wymagań higieniczno – sanitarnych. Istotne jest to, że z treści zacytowanego przepisu wynika wyraźnie, że opłata, którą zobowiązany jest ponieść podmiot nieprzestrzegający wymagań higieniczno – zdrowotnych nie jest opłatą za sprawowanie czynności nadzoru, ale opłatą za badania laboratoryjne lub inne czynności wykonywane w związku ze sprawowaniem nadzoru, co znaczy, że płaci się za specjalistyczne czynności niezbędne w celu ustalenia stanu faktycznego sprawy. Jest to zatem opłata pobierana za konkretne zdarzenia określone w normie prawnej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 30 maja 2008 r. II OSK 579/07 i wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 27 lutego 2014 r. III SA/Kr 1080/13 – publikowane w https://cbois.nsa.gov.pl). Zwrócić należy uwagę, że ustawodawca nie przewidział żadnej sankcji finansowej z tytułu samego faktu sprawowania nadzoru, a obciążenie kontrolowanego podmiotu opłatą za sam fakt sprawowania nadzoru miałby taki charakter. Przechodząc ściśle do rozpatrywanej sprawy, organy obu instancji wskazały w decyzjach, że nałożona na skarżących opłata dotyczy "kontroli sanitarnej". Tymczasem pojęcie to nie znajduje odniesienia do unormowania zawartego w art. 36 ust. 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej jak i w § 3 i 4 ww rozporządzenia. Przepisy te stanowią, że: § 3. Do bezpośrednich kosztów wykonania badań laboratoryjnych oraz innych czynności zalicza się koszty poniesione w związku z wykonaniem konkretnego badania laboratoryjnego oraz innej czynności obejmujące: 1) średnie wynagrodzenie pracowników stacji sanitarno-epidemiologicznych wykonujących badania laboratoryjne lub inne czynności, zwanych dalej "pracownikami", obliczane według godzinowych stawek osobistego zaszeregowania wraz z pochodnymi od wynagrodzenia; 2) koszty materiałowe, w tym w szczególności koszty odczynników i innych materiałów pomocniczych; 3) koszty podróży służbowych pracowników, w tym koszty należności przysługujących pracownikom z tytułu podróży służbowej; 4) przeciętne koszty związane z działalnością rzeczoznawców do spraw sanitarnohigienicznych. § 4. Do pośrednich kosztów wykonania badań laboratoryjnych oraz innych czynności zalicza się koszty działalności stacji sanitarno-epidemiologicznych poniesione w związku z wykonaniem konkretnego badania laboratoryjnego oraz innej czynności, obejmujące: 1) średnie wynagrodzenie pracowników administracji i obsługi wraz z pochodnymi od wynagrodzenia; 2) koszty usług pocztowych, telekomunikacyjnych i pralniczych; 3) koszty zużytej energii elektrycznej, wody i gazu; 4) koszty zakupu, zużycia i konserwacji aparatury i sprzętu laboratoryjnego; 5) koszty transportu. Ratio legis unormowania przepisu art. 36 ust. 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej jak i powołanych przepisów rozporządzenia jest by strona miała możliwość zapoznania się w toku postępowania administracyjnego z ustaleniami dokonywanymi przez organ, jak również wniesienia środków zaskarżenia, kwestionując zarówno dokonanie określonych czynności, jak i wysokość określonych przez organ kosztów. Sformułowanie przepisu art. 36 ust. 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, iż pobiera się opłatę "za badania laboratoryjne oraz inne czynności" jest pojemne i niedookreślone niemniej nie oznacza, że pod tą nazwą kryją się wszelkie działania wszystkich osób zatrudnionych w stacji, i co ważne, nie chodzi o zadania orzecznicze organu. Przykładowo, nie można przyjąć, że pod tą nazwą kryje się sporządzenie pisma przekazującego organowi II instancji odwołania czy zażalenia czy samo wydanie decyzji administracyjnej. Chodzi o to, że wskazane w przepisie "badania laboratoryjne oraz inne czynności" zamykają się w grupie czynności, które powstały w związku z wydawaną decyzją. Muszą to być specjalne koszty, które powstały wyjątkowo i w żadnym wypadku nie można żądać od strony zwrotu kosztów za wydanie decyzji. Z kontrolowanej decyzji natomiast nie wynika wprost jakie czynności organ przyjął za generujące koszty, którymi następnie obciążono skarżących. W uzasadnieniu decyzji pierwszej instancji organ przedstawił wyliczenie kosztów, niemniej znów posługiwał się ogólnym sformułowaniem "czynności kontrolne", bez sprecyzowania o jakie czynności chodzi. W szczególności organ nie wskazał na to, aby przeprowadzono jakiekolwiek badania laboratoryjne lub inne badanie specjalistyczne, generujące koszty o jakich mowa w rozporządzeniu. Generalnie fakt przeprowadzenia przez pracowników kontroli mieszczącej się w ramach rutynowych obowiązków służbowych pracowników PIS nie upoważnia do obciążania strony kosztami działania urzędu. W tych warunkach Sąd uznał, że do ustalenia opłaty "za kontrolę sanitarną" dla PPHU Sp. z o.o. w N doszło z naruszeniem art. 36 ust. 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej i naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy, co skutkuje uwzględnieniem skargi. Na koniec należy przypomnieć treść uchwały Składu Siedmiu Sędziów Sądu Najwyższego z 31 stycznia 1995 r. III AZP 11/94 (LexPolonica nr 304206) "pobranie opłaty za wykonywane badania i inne czynności na podstawie art. 36 ust. 1 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. z 1985 r., Nr 12, poz. 49 ze zm.) następuje w drodze decyzji administracyjnej". Zasada ta wynika z faktu, że ustalenie opłat za badania laboratoryjne oraz inne czynności wykonywane przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej w związku ze sprawowaniem bieżącego i zapobiegawczego nadzoru sanitarnego nie stanowi kwestii incydentalnej w innym postępowaniu i nie sprowadza się tylko do sposobu ustalenia ich wysokości. Osnową decyzji ustalającej opłaty za badania jest rozstrzygnięcie o samym obowiązku ponoszenia tych opłat i jego zakresie. Z tego względu decyzję ustalającą koszty wydaje się dopiero, gdy rozstrzygnięcie o samym obowiązku stanie się ostateczne. Mając na uwadze powyższe Sąd orzekł na podstawie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. uchylając zaskarżoną decyzję oraz poprzedzająca ją decyzję organu pierwszej instancji. Organ pierwszej instancji ponownie rozpoznając sprawę, orzeknie według wskazanej wykładni przepisów art. 36 ust. 1 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej oraz § 3 i 4 rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 5 marca 2010 r. w sprawie sposobu ustalania opłat za badania laboratoryjne oraz inne czynności wykonywane przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej. W pkt II wyroku Sąd orzekł na podstawie art. 152 p.p.s.a. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.