III SA/Kr 1541/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Kazimierz Bandarzewski Sędziowie WSA Bożenna Blitek WSA Hanna Knysiak-Sudyka (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Renata Nowak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 stycznia 2017 r. sprawy ze skargi Gminy C. na uzgodnienie Kuratora Oświaty z dnia 10 sierpnia 2016 r. znak: [....] w przedmiocie odmowy wyrażenia zgody na powierzenie stanowiska Dyrektora Publicznego Przedszkola w J. na okres 5 lat szkolnych I. uchyla zaskarżone uzgodnienie, II. zasądza od Kuratora Oświaty na rzecz strony skarżącej kwotę 300 (trzysta ) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wpłynęła skarga strony skarżącej – Gminy C na odmowę wyrażenia zgody przez Kuratora Oświaty na powierzenie M. M. stanowiska Dyrektora Publicznego Przedszkola w J, na okres 5 lat szkolnych (znak [...]). Strona skarżąca zaskarżyła w całości powyższą odmowę, zarzucając jej naruszenie: art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.; dalej "k.p.a.") w związku z art. 36 a ust. 14 i art. 36 a ust. 13 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 1943 ze zm.) poprzez brak wyczerpującego uzasadnienia odmowy uzgodnienia; art. 36 a ust. 14 ustawy o systemie oświaty w zw. z art. 98 ust. 1 i 3 oraz art. 89 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 446), poprzez odmowę wyrażenia zgody na przedłużenie powierzenia M. M. stanowiska Dyrektora Publicznego Przedszkola w J, na okres 5 lat szkolnych, pomimo braku przesłanek do odmowy takiej zgody, lecz zaistnienia okoliczności uzasadniających takie przedłużenie, a ponadto bez uzgodnienia z Gminą C jako organem prowadzącym tą placówkę oświatową. Strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego uzgodnienia, względnie stwierdzenie jego bezskuteczności. Kurator Oświaty, działając na wniosek Gminy C jako organu prowadzącego Przedszkole, poinformował pismem z dnia 10 sierpnia 2016 r., iż nie wyraża zgody na przedłużenie powierzenia M. M. stanowiska Dyrektora Publicznego Przedszkola w J na okres 5 lat szkolnych. Na uzasadnienie podano jedynie, iż w ocenie Kuratora Oświaty konkurs na stanowisko dyrektora jest najlepszą formą aktywizacji i motywacji do podejmowania działań na rzecz podnoszenia jakości pracy szkoły oraz pozwala na dokonanie pełniejszej oceny kandydatów na takie stanowisko. Strona skarżąca, powołując treść art. 98 i art. 89 ustawy o samorządzie gminnym podniosła, iż w rozumieniu ustawy o systemie oświaty organem prowadzącym Przedszkole w J jest Gmina C. W związku z tym negatywne stanowisko w ramach uzgodnienia przedłużenia powierzenia stanowiska dyrektora zajęte przez Kuratora Oświaty jako organ nadzoru pedagogicznego, na zasadzie art. 36 a ust. 14 ustawy o systemie oświaty, również podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Według strony skarżącej w piśmie wyrażającym stanowisko Kuratora Oświaty co do przedłużenia powierzenia stanowiska Dyrektora Przedszkola w istocie brak jest dokładniejszego uzasadnienia, co znacznie utrudnia odniesienie się do konkretnych kwestii, jakie legły u podstaw owego stanowiska. Strona skarżąca powołując treść art. 36 a ustawy o systemie oświaty zarzuciła, iż jedyny argument, mający przemawiać za koniecznością przeprowadzenia konkursu na stanowisko Dyrektora, zamiast przedłużenia powierzenia pełnienia funkcji, stanowi bardzo ogólne stwierdzenie, że "w ocenie Kuratora Oświaty konkurs na stanowisko dyrektora jest najlepszą formą aktywizacji i motywacji do podejmowania działań na rzecz podnoszenia jakości pracy szkoły oraz pozwala na dokonanie pełniejszej oceny kandydatów na takie stanowisko". Uzasadnienie tego rodzaju, oderwane od konkretnych okoliczności danego przypadku, z pewnością nie spełnia wymogów czytelnego i wyczerpującego uzasadnienia, zawierającego pogłębioną i szczegółową analizę konkretnego stanu faktycznego sprawy. Organ nadzoru pedagogicznego zdaje się przy tym nie dostrzegać, że poza ogólną zasadą konkursu, podyktowaną oczywiście słusznym celem wyboru jak najlepszego kandydata, ustawodawca przewidział jednak w pewnych sytuacjach możliwość odstąpienia od trybu konkursowego, co - szczególnie w przypadku powierzenia stanowiska dyrektora szkoły dotychczasowemu dyrektorowi, który podlegał uprzednio w trakcie procedury konkursowej i w dalszym ciągu na bieżąco podlega ocenom - nie sprzeciwia się nadrzędnemu założeniu wyboru osoby kompetentnej, mogącej zapewnić jak najlepszą pracę placówki oświatowej. Strona skarżąca podniosła także, iż dotychczasowy Dyrektor został wyłoniony w drodze obowiązkowego konkursu, w ramach którego sprawdzono przygotowanie, wiedzę i doświadczenie kandydata, a ponadto zapoznano się szczegółowo z koncepcją funkcjonowania i rozwoju placówki, która następnie została zaakceptowana. Przedstawione zamierzenia były i powinny być nadal realizowane przez tą samą osobę, tym bardziej że niejednokrotnie mogą one wykraczać poza ramy czasowe kadencji danego Dyrektora. W chwili obecnej zmiana na stanowisku Dyrektora oznaczałaby najprawdopodobniej również kolejną, a przy tym fundamentalną, zmianę koncepcji funkcjonowania placówki. Dodatkowo wszelkie oceny Dyrektora, począwszy od opinii rady placówki, poprzez oceny i ewaluacje, dokonywane przez Gminę jako organ prowadzący, skończywszy wreszcie na samym Kuratorze Oświaty, były każdorazowo nie tyle jednoznacznie pozytywne, co wręcz wyróżniające. Dyrektor nadal spełnia wszelkie warunki, przewidziane przepisami prawa do zajmowania tego stanowiska. Stąd konieczność obsadzenia stanowiska Dyrektora Przedszkola w drodze konkursu jawi się jako procedura zupełnie zbyteczna, czasochłonna i kosztowna, nie wnosząca przy tym do funkcjonowania placówki jakiejkolwiek nowej jakości. Strona skarżąca zarzuciła, że Kurator Oświaty odmówił wyrażenia zgody bez chociażby próby ustalenia realiów konkretnego przypadku, czy też poznania i rozważenia stanowiska i argumentacji organu prowadzącego. Przeciwnie - w uzasadnieniu mowa jest o szkole, zamiast prawidłowo o przedszkolu, co jak można przypuszczać stanowi efekt automatycznego skopiowania uzasadnienia z innego pisma. Ostatecznie nie bez znaczenia pozostaje okoliczność, że Gmina jako organ prowadzący, przeprowadziła w ostatnim roku szkolnym dwa konkursy na stanowiska dyrektorów szkół i w każdym z nich o posadę starał się tylko jeden kandydat - tj. dotychczasowy dyrektor danej placówki. Pozwala to na przyjęcie z dużą dozą prawdopodobieństwa zaistnienia analogicznej sytuacji również w przypadku ogłoszenia konkursu na stanowisko Dyrektora Publicznego Przedszkola w J. W odpowiedzi na skargę Kurator Oświaty wniósł o oddalenie skargi Gminy C w całości. Kurator podniósł, że w dniu 5 sierpnia 2016 r. wpłynął do Kuratora Oświaty wniosek Wójta Gminy C o uzgodnienie przedłużenia powierzenia M. M. stanowiska Dyrektora Publicznego Przedszkola w J na okres 5 lat, tj. od 1 września 2016 r. do 31 sierpnia 2021 r. Do wniosku dołączono uchwałę Nr [...] Rady Pedagogicznej Publicznego Przedszkola w J z dnia 25 kwietnia 2016 r. zawierającą pozytywną opinię dotycząca przedłużenia powierzenia stanowiska Dyrektora Publicznego Przedszkola w J na okres 5 lat szkolnych M. M., kserokopię dowodu osobistego, dyplom ukończenia studiów wyższych, świadectwo ukończenia studiów podyplomowych z zakresu zarządzania instytucja oświatową, zaświadczenie Burmistrza C o okresie zatrudnienia w Publicznym Przedszkolu w J, akt nadania stopnia nauczyciela dyplomowanego, zaświadczenie lekarskie o braku przeciwwskazań zdrowotnych do pełnienia obowiązków na stanowisku dyrektora - nauczyciela, kartę oceny pracy z dnia 17.06 2013 r. oraz 6 oświadczeń podpisanych przez M. M. wymienionych w § 1 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 8 kwietnia 2010 r. w sprawie regulaminu konkursu na stanowisko dyrektora publicznej szkoły lub publicznej placówki oraz trybu pracy komisji konkursowej (Dz. U. Nr 60, poz. 373, ze zm.). W piśmie z dnia 10 sierpnia 2016 r., [...], Kurator Oświaty poinformował Burmistrza C, że nie wyraża zgody na przedłużenie powierzenia M. M. stanowiska Dyrektora Publicznego Przedszkola w J podkreślając, że powierzenie stanowiska dyrektora szkoły bądź placówki w drodze konkursu jest obligatoryjne, natomiast przedłużenie powierzenia stanowiska dyrektora fakultatywne. W ocenie Kuratora skarga Gminy C na powyższą opinię Kuratora Oświaty nie jest uzasadniona. Organ, powołując treść art. art. 36a ust. 14 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty wskazał, iż przepis ten ma dla dyrektora szkoły charakter swoistego przywileju, polegającego na możliwości przedłużenia okresu zajmowania stanowiska dyrektora na dalszy okres, choć osoba ta nie wygrała kolejnego konkursu. Jednakże podstawowym trybem wyłaniania kandydata na stanowisko dyrektora szkoły jest konkurs. W ocenie Kuratora Oświaty konkurs na stanowisko dyrektora szkoły jest najlepszą formą aktywizacji i motywacji do rozwoju szkoły. Kandydat na stanowisko dyrektora szkoły, stosownie do treści Rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 8 kwietnia 2010 r. w sprawie regulaminu konkursu na stanowisko dyrektora publicznej szkoły lub publicznej placówki oraz trybu pracy komisji konkursowej (Dz. U. Nr 60, poz. 373), jest zobowiązany opracować i przedłożyć koncepcję funkcjonowania i rozwoju szkoły, która następnie podlega ocenie komisji konkursowej. Taka procedura zmusza kandydatów do szukania nowych dróg rozwoju szkoły, prezentowania coraz to nowszych pomysłów dla wzmocnienia jej funkcji dydaktyczno-opiekuńczo-wychowawczej. Wyłonienie kandydata w tym trybie zapewnia jednakowy dostęp do zajmowania stanowisk kierowniczych dla wszystkich zainteresowanych spełniających wymogi oraz pozwala na wybór kandydata najbardziej kompetentnego. Korzystanie z możliwości przedłużenia powierzenia stanowiska dyrektora nie sprzyja rozwojowi szkoły, gdyż stanowi rezygnację z bodźca rozwojowego w postaci konieczności przygotowania się przez kandydata do konkursu, w tym zaproponowania konkurencyjnej koncepcji funkcjonowania i rozwoju szkoły. Jakkolwiek skarżący trafnie podnosi, że decyzja co do wyrażenia zgody na powierzenie stanowiska dyrektora wydawana jest w obszarze uznania administracyjnego, to do obszaru tego należy w opisanym rodzaju spraw ocenienie, czy wyrażenie zgody i powierzenie stanowiska w danym konkretnym przypadku, bez przeprowadzenia konkursu, doprowadzi do skutku porównywalnego z efektem, jaki dałoby przeprowadzenie konkursu - a więc zapewni szkole kierownictwo osoby posiadającej nie tylko pozytywną opinię i spełniającej warunki formalne, ale też mającej koncepcję funkcjonowania i rozwoju szkoły w okresie, na jaki powierza jej się stanowisko dyrektora. Organ podniósł, iż w przedmiotowej sprawie Burmistrz Gminy C nie poparł złożonego wniosku o przedłużenie powierzenia stanowiska Dyrektora Gimnazjum w C M. M. żadnymi argumentami co do korzystności takiego rozwiązania z perspektywy warunków rozwoju szkoły, w stosunku do tych jakie gwarantuje przeprowadzenie konkursu. Z załączonej dokumentacji nie wynika, że kandydat na dyrektora przedstawiła jakąkolwiek koncepcję funkcjonowania i rozwoju szkoły pod kątem dydaktycznym, opiekuńczym i wychowawczym w okresie, co do którego wnioskowano o wyrażenie zgody. Przedstawiona przez Burmistrza Gminy C w załączeniu do wniosku Uchwała Rady Pedagogicznej wraz z Załącznikiem - opinią, zawierała jedynie odniesienie do przeszłych i teraźniejszych faktów. Na podstawie załączonych przez Burmistrza Gminy C dokumentów nie sposób było wywieźć, czy powierzenie stanowiska dyrektora szkoły M. M. we wnioskowanym okresie zapewni szkole w przyszłości rozwój i jaka będzie jego koncepcja. Kurator Oświaty, mając na uwadze dobro szkoły, nie mógł domniemywać istnienia tak ważnej przesłanki w sytuacji, gdy wnioskujący nie przedstawił w ogóle uzasadnienia swojego wniosku, w tym nie wskazał, jakie argumenty przemawiają za jego uwzględnieniem. Z tego też powodu w uzasadnieniu odmowy wyrażenia zgody Kurator Oświaty wskazał skarżącemu, że przedłużenie powierzenia stanowiska we wnioskowanym trybie ma charakter swoistego przywileju. Zastąpienie nim trybu konkursowego musi być w odpowiedni sposób uzasadnione pod kątem spełniania przez takie rozwiązanie celu w postaci wybrania odpowiedniej osoby na stanowisko dyrektora. Brak uzasadnienia w tym zakresie powoduje, że w danej sprawie trybem preferowanym i gwarantującym cele polityki oświatowej państwa, w tym w szczególności dobro szkoły, okazuje się tryb konkursowy. Na poparcie swojego stanowiska organ powołał wyrok Trybunał Konstytucyjnego z dnia 8 maja 2002 roku, sygn. akt K 29/00. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona. Niewątpliwie, jak wynika z art. 36a ust. 2 ustawy o systemie oświaty, zasadą jest, że kandydata na stanowisko dyrektora szkoły lub placówki wyłania się w drodze konkursu. Jednakże w art. 36a ust. 14 przewidziano wyjątek od powyższej zasady. Zgodnie z powyższym przepisem po upływie okresu, o którym mowa w ust. 13, organ prowadzący, po zasięgnięciu opinii rady szkoły lub placówki i rady pedagogicznej, w uzgodnieniu z kuratorem oświaty, a w przypadku szkoły i placówki artystycznej oraz placówki, o której mowa w art. 2 pkt 7, dla uczniów szkół artystycznych - z ministrem właściwym do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego, może przedłużać powierzenie stanowiska na kolejne okresy wymienione w ust. 13. Wymogu uzgodnienia z kuratorem oświaty nie stosuje się w przypadku szkół i placówek, o których mowa w art. 5 ust. 3b. Powierzenie zatem stanowiska dyrektora szkoły lub placówki kandydatowi wyłonionemu w drodze konkursu nie nakłada na organ prowadzący szkołę dokonania uzgodnienia z kuratorem oświaty i zasięgnięcia opinii rady szkoły lub placówki i rady pedagogicznej. W sytuacji jednak, gdy po upływie okresu, o którym mowa w ust. 13 art. 36a ustawy o systemie oświaty, organ prowadzący ma zamiar przedłużyć powierzenie stanowiska dyrektora szkoły lub placówki na kolejne okresy wymienione w ust. 13 art. 36a ustawy, może to uczynić, jednakże po uprzednim zasięgnięciu opinii rady szkoły lub placówki i rady pedagogicznej i w uzgodnieniu z kuratorem oświaty. Ustawodawca użył w powyższym przepisie słowa "może", co oznacza, że rozstrzygnięcia podejmowane na podstawie art. 36a ust. 14 ustawy o systemie oświaty są rozstrzygnięciami podejmowanym w trybie uznania administracyjnego. Co za tym idzie - wymagają one szczegółowego uzasadnienia, muszą być czytelne i wyczerpujące. Uzasadnienie nie może być ogólne, musi odnosić się do konkretnej sprawy administracyjnej. Z przepisu art. 36a ust. 14 ustawy o systemie oświaty wynika, że uzgodnieniu podlega nie tylko sama możliwość przedłużenia powierzenia stanowiska dyrektora danej osobie, ale także okres, na jaki owo przedłużenie ma nastąpić. (por. wyrok NSA z dnia 28.01.2010 r. sygn. I OSK 1436/09, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W uzasadnieniu tego wyroku wskazano, że powyższy przepis prawa odwołuje się do pojęcia "w uzgodnieniu", a więc do sytuacji, w której dwie strony w wyniku wzajemnych ustaleń osiągają consensus w przedmiocie dalszego powierzenia stanowiska dyrektora. O ile opinie rady szkoły lub placówki i rady pedagogicznej nie są dla organu prowadzącego wiążące, to uzgodnienie z kuratorem oświaty ma charakter wiążący. Przy braku takiego uzgodnienia organ prowadzący szkołę lub placówkę nie może przedłużyć powierzenia stanowiska dyrektora szkoły lub placówki na kolejne okresy wymienione w ust. 13 art. 36a ustawy o systemie oświaty. Postępowanie w sprawie uzgodnienia, o jakim mowa w art. 36a ust. 14 ustawy o systemie oświaty, ma charakter pomocniczy w stosunku do postępowania głównego zmierzającego do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy polegającego na podjęciu przez organ prowadzący szkołę lub placówkę zarządzenia w przedmiocie przedłużenia powierzenia stanowiska na kolejne okresy wymienione w ust. 13 art. 36a tejże ustawy. Brak starannego i wyczerpującego uzasadnienia stanowiska zajętego przez kuratora oświaty w podjętym uzgodnieniu stanowi istotne naruszenie art. 36a ust. 14 ustawy o systemie oświaty. Odnosząc powyższe uwagi do stanu faktycznego niniejszej sprawy stwierdzić należy, że w zaskarżonym uzgodnieniu Kurator Oświaty nie wyraził zgody na przedłużenie powierzenia M. M. stanowiska dyrektora Publicznego Przedszkola w J na okres 5 lat szkolnych, to jest od 1 września 2016 r. do 31 sierpnia 2021 r. Stanowiska swojego w tym przedmiocie, z istotnym naruszeniem art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 36a ust. 14 ustawy o systemie oświaty nie uzasadnił w sposób wyczerpujący. Uzasadnienie sprowadza się bowiem w istocie do wskazania, że zasadniczym trybem wyłaniania kandydata na stanowisko dyrektora szkoły jest konkurs. Brak jest natomiast jakiegokolwiek odniesienia do indywidualnej sprawy i konkretnej sytuacji. Nie jest zasadny zarzut organu, podniesiony w odpowiedzi na skargę, iż wniosek o wyrażenie zgody na powierzenie stanowiska dyrektora nie został uzasadniony. Istotnie w samej treści wniosku nie zawarto takiego uzasadnienia, jednakże przepisy prawa nie określają, w jaki sposób uzasadnienie wniosku ma być skonstruowane, ani do jakich okoliczności ma się takie uzasadnienie wniosku odnosić. Do wniosku zostały dołączone dokumenty, w szczególności opinia Rady Pedagogicznej Publicznego Przedszkola w J o pracy dyrektora Przedszkola, stanowiąca załącznik do uchwały Rady Pedagogicznej Nr [...] z dnia 25 kwietnia 2016 r. w sprawie opinii dotyczącej przedłużenia powierzenia stanowiska dyrektora przedszkola oraz karta oceny pracy dotychczasowego dyrektora. Dokumenty te zawierają informacje mające istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, zatem spełniają wymagania uzasadnienia wniosku. Dokumenty te nie zostały przez Kuratora Oświaty w żaden sposób poddane merytorycznej ocenie. Uzasadnienie zaskarżonego aktu w żaden sposób nie nawiązuje do treści dołączonych do wniosku dokumentów. Organ uzgadniający nie podjął także ze stroną skarżącą żadnych uzgodnień, strona skarżąca nie została wezwana o przedstawienie dodatkowych dokumentów, choćby w postaci koncepcji funkcjonowania i rozwoju szkoły, ani o złożenie wyjaśnień. W tej sytuacji należy uznać, że ramy uznania administracyjnego zostały przekroczone, a wydany akt ma charakter dowolny. Jego wydanie nie zostało bowiem poprzedzone rzetelnym postępowaniem wyjaśniającym mającym na celu ustalenie stanu faktycznego sprawy, a uzasadnienie rozstrzygnięcia jest lakoniczne i nie odpowiada wskazanym wyżej wymaganiom. Tak skonstruowane uzasadnienie sprawia, że Sąd nie może przystąpić do merytorycznej oceny poprawności wydanego aktu, gdyż jego uzasadnienie nie wskazuje motywów, którymi organ się kierował. Jeśli zaś tym motywem ma być uznanie, że tryb konkursowy jest podstawowym trybem powierzania stanowiska dyrektora placówki oświatowej, to nie jest to uzasadnienie wystarczające, gdyż w ogóle nie odnosi się do trybu wyjątkowego, o którym mowa w art. 36a ust. 14 ustawy o systemie oświaty. W tej sytuacji w ocenie Sądu orzekającego w niniejszej sprawie zachodziła konieczność uchylenia zaskarżonego uzgodnienia, co orzeczono na podstawie art. 148 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 z późn. zm., dalej powoływanej jako "p.p.s.a."). O kosztach postępowania orzeczono zgodnie z zasadą rezultatu, na podstawie art. 200 p.p.s.a.