III SA/Kr 1542/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Maria Zawadzka po rozpoznaniu w dniu 15 stycznia 2018 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi P. L. na akt Dyrektora Zarządu Infrastruktury Komunalnej u Transportu z dnia 11 kwietnia 2016 r, nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia docelowej organizacji ruchu postanawia: odrzucić skargę Dyrektor Zarządu Infrastruktury Komunalnej u Transportu ( dalej: "ZIKiT") w dniu 26 lutego 2016 r. aktem znak [...] zatwierdził organizację ruchu według projektu nr [...] na ul. [...], [...] i [...] w związku z uporządkowaniem oznakowania na terenie tzw. [...], w którym oznaczył dzień 31 marca 2016 r. jako termin wprowadzenia stałej organizacji ruchu. Powyższy akt został zmieniony przez Dyrektora ZIKiT aktem znak: [...] z dnia 11 kwietnia 2016 r., który zatwierdził organizację ruchu według projektu nr [...] na ul. [...], [...] i [...] w związku z uporządkowaniem oznakowania na terenie tzw. [...]. Powyższy akt zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie w ustawowym terminie P.L. (dalej, skarżący). Skarga została poprzedzona wezwaniem organu do usunięcia naruszenia prawa. Wskazanemu aktowi zarzucono naruszenie: naruszenie § 8 ust. 5 pkt 1 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad zarządzaniem (zwane dalej jako "Rozporządzenie") w zw. z art. 10 ust. 12 ustawy Prawo o ruchu drogowym (zwanej dalej jako "u.p.r.d."), poprzez nieodrzucenie projektów organizacji ruchu pomimo stwierdzenia, że projektowana organizacja ruchu nie zapewnia bezpieczeństwa wszystkim uczestnikom ruchu drogowego, a wprost przeciwnie zagraża bezpieczeństwu ruchu drogowego, nie chroni interesów pieszych jako szczególnie zagrożonych uczestników ruchu drogowego w rozumieniu art. 4 pkt 38 ustawy prawo o drogach publicznych (zwana dalej jako "u.d.p."), naruszenie § 3 ust. 1 pkt 2 i 3 w związku z § 6 ust. 1 Rozporządzenia, poprzez brak jakichkolwiek analiz organizacji i bezpieczeństwa ruchu oraz poprzez dokonanie zmiany docelowej organizacji ruchu w sposób arbitralny i w oparciu o pozaustawowe przesłanki, tj. wyłącznie "ze względu na konieczność parkowania pojazdów pracowników i gości Uczelni" naruszenie § 5 ust. 1 pkt 1 Rozporządzenia, poprzez brak w projektach organizacji ruchu planu orientacyjnego we właściwej skali, Sygn. akt III SA/Kr 1542/17 naruszenie § 5 ust. 1 pkt 5 Rozporządzenia, poprzez brak w projektach organizacji ruchu opisu technicznego zawierającego charakterystykę drogi i ruchu na drodze; naruszenie § 5 ust. 1 pkt 2 lit. b) Rozporządzenia, poprzez brak w projektach organizacji ruchu parametrów geometrii drogi; naruszenie § 8 ust. 2 w zw. z § 5 ust. 2 pkt 2 lit. a) Rozporządzenia i nieodesłania projektu [...] w celu wprowadzenia poprawek wobec rozbieżności w tym projekcie części tekstowej projektu z częścią graficzną - w ust. 2 opisu technicznego będącego załącznikiem do projektu przewidziano montaż 3 znaków D-40 przy wjeździe na ul. [...] od św. [...], [...] i [...] od [...] i montaż 2 znaków D-41 przy wyjeździe z ulic [...] i [...] na [...], a w części graficznej (rys. 2 i 3) przewidziano montaż 3 znaków D-41 ( a nie D-40) przy wjeździe na ul. [...] od [...], [...] i [...] od [...] i montaż 2 znaków D-40 (a nie D-41) przy wyjeździe z ulicy [...] na [...] i [...] oraz wobec tego, że cześć opisowa projektu [...] jest niezgodna z częścią graficzną, gdyż cześć graficzna przewidziała usunięcie na wjeździe na ul. [...] z ul. [...] znaków B-36 z tabliczką T-24, D-46, D-47 oraz usunięcie 2 znaków D-46 na wjazdach na ulice [...] i [...] z ulicy [...], których nie przewidziano w części opisowej; naruszenie § 8 ust. 6 pkt 2 Rozporządzenia poprzez nieodrzucenie projektów organizacji ruchu pomimo stwierdzenia ich nieefektywności wobec braku jakiegokolwiek wpływu zmian organizacji ruchu na ilość miejsc postojowych na regulowanym obszarze. naruszenie art. 2 i 7 Konstytucji RP poprzez zatwierdzenie projektów organizacji ruchu nakładających na uczestników ruchu - pieszych obowiązków w postaci nakazów i zakazów, niejasnych i nieprecyzyjnych w warstwie informacyjnej, w których obowiązki uczestników ruchu powinny być dookreślone w postaci znaków drogowych, a nie zostały, pomimo, że ulice [...], [...] i [...] są ulicami bez wyodrębnionych jezdni i chodników; naruszenie art. 2 i 7 Konstytucji RP w zw. z art. 10 ust. 6 u.p.r.d., poprzez niedozwoloną subdelegację, na podstawie której zarządzający ruchem upoważnił bliżej nieokreśloną jednostkę organizacyjną Uniwersytetu [...] do pełnienia funkcji zarządzającego ruchem na drodze publicznej poprzez umieszczenie pod znakami B-z zakaz ruchu w obu kierunkach" na wjazdach na ulice [...], Sygn. akt III SA/Kr 1542/17 [...] i [...] tabliczek o treści "Nie dotyczy pojazdów z identyfikatorem [...]". W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, że zaskarżony akt narusza jego interes prawny jako pieszego. Stwierdził, że art. 4 pkt 38 u.d.p. stanowi o posiadaniu przez niego uprawnień, których naruszenie wpływa negatywnie na jego sytuację prawną. Skoro jako pieszy jest szczególnie narażonym uczestnikiem ruchu drogowego to pogorszenie jego pozycji i uprawnień wynikających z poprzedniej organizacji ruchu drogowego stanowiło jego zdaniem oczywistą przesłankę do odrzucenia przedłożonych projektów ruchu na podstawie § 8 ust. 5 Rozporządzenia wobec stworzenia zagrożenia bezpieczeństwa ruchu drogowego przez projektowane organizacje ruchu. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie, względnie oddalenie. Wnosząc o odrzucenie skargi, organ zakwestionował legitymację skarżącego do wniesienia skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej jedynie pod względem zgodności z prawem, stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U.2016.1066). Kontrola ta obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego, skarg na inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej oraz zarządzenia i uchwały podjęte przez organy gminy i powiatu w sprawie z zakresu administracji publicznej - art. 3 § 2 pkt 5 i 6 i § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.2017.1369), zwanej dalej w skrócie "P.p.s.a.", art. 87 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz.U.2016.814) oraz art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U.2016.446). W tej sprawie zarządzenie zatwierdzające stałą organizację ruchu niewątpliwie stanowi akt z zakresu administracji publicznej. Wprawdzie powołany art. 87 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym wskazuje, że przedmiotem skargi mogą być tylko uchwały organów powiatu, to jednak w okolicznościach tej sprawy niewątpliwie 4 Sygn. akt III SA/Kr 1542/17 zarządzenie Dyrektora Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu także może zostać zaskarżone. Zarząd Infrastruktury Komunalnej i Transportu stanowi jednostkę organizacyjną powołana uchwałą Rady Miasta do wykonywania funkcji zarządu drogami publicznymi na terenie Gminy Miasta. Miasto jest miastem na prawach powiatu, co oznacza, że obszar tej gminy nie wchodzi w skład żadnego powiatu, a organy Gminy pełnią jednocześnie funkcje organów Gminy i organów powiatu. W związku z tym Prezydent Miasta jest nie tylko organem wykonawczym Gminy, ale także pełni funkcje organu wykonawczego powiatu. Skoro więc w powiecie zadania zarządcy drogi wykonuje zarząd powiatu, to w mieście na prawach powiatu funkcje zarządcy tak dróg gminnych, jak i powiatowym pełni prezydent takiego miasta. Potwierdza to art. 19 ust. 5 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U.2015.460). Zgodnie z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Zatwierdzanie organizacji ruchu na drodze publicznej stanowi kompetencję zarządcy drogi publicznej, która jednak może być przekazana dyrektorowi zarządu drogi publicznej. W związku z tym Sąd uznał, że gdyby nie przekazano kompetencji do zatwierdzania organizacji ruchu zarządowi dróg publicznych dla obszaru Gminy Miasto (Zarządowi Infrastruktury Komunalnej i Transportu), to wówczas taką organizację w drodze zarządzenia regulowałby Prezydent Miasta (wynika to wprost z art. 20 pkt 5 ustawy o drogach publicznych) i taki akt wprost został przewidziany w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym - tym samym w pełni podlega procedurze zaskarżenia także zarządzenie Dyrektora Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu obejmującego organizację ruchu na drodze publicznej. Zarządzenie to zostało bowiem wydane w istocie z upoważnienia Prezydenta Miasta przekazującego kompetencje dyrektorowi zarządu stosownie do art. 21 ust. 1a ustawy o drogach publicznych. Ponadto zgodnie z tezą uchwały składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 czerwca 2014 r., sygn. akt l OPS 14/13, (opub. w ONSAiWSA 2015 r., nr 1, póz. 2) zatwierdzenie organizacji ruchu przez organ jednostki samorządu terytorialnego wskazany w art. 10 ust. 4, 5, 6 ustawy Prawo o 5 Sygn. akt III SA/Kr 1542/17 ruchu drogowym, na podstawie § 3 ust. 1 pkt 3, § 6 ust. 1 i § 8 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem (Dz.U. z 2003 r. Nr 177, póz. 1729) jest aktem, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 6 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Prawo do zaskarżenia takiego aktu opiera się na przesłankach wynikających z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Zgodnie z powołanym już art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, warunkiem skutecznego wniesienia skargi na zarządzenie jest wykazanie przez skarżącego, że dane zarządzenie naruszyło jego interes prawny. Mając na uwadze treść tego przepisu stwierdzić należy, że przed dokonaniem kontroli zgodności z prawem zaskarżonego aktu, sąd administracyjny w pierwszej kolejności rozstrzyga, czy akt ten narusza interes prawny lub uprawnienie strony skarżącej czyli, czy strona ma legitymację czynną do wniesienia skargi. W ocenie Sądu zatwierdzona zarządzeniem stała organizacja ruchu według projektu nr [...] na ul. [...], [...] i [...] w związku z uporządkowaniem oznakowania na terenie tzw. [...], nie naruszyła interesu prawnego skarżącego. Przyjęta w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym konstrukcja określa legitymację strony skarżącej. Inaczej niż w postępowaniu regulowanym przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego, według którego stroną może być każdy, czyjego interesu prawnego lub uprawnienia dotyczy postępowanie (art. 28 K.p.a.) uprawnionym, do wniesienia skargi z art. 101 ustawy o samorządzie gminnym może być jedynie ten podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone. Ze sformułowania powyższego wynika, że nie jest to skarga powszechna służąca każdemu, kto zarzuca wyłącznie naruszenie obiektywnego porządku prawnego. Do jej wniesienia nie legitymuje stan zagrożenia naruszeniem prawa, ani nawet samo naruszenie prawa, bez wykazania związku tego naruszenia z sytuacją prawną skarżącego. W orzecznictwie i doktrynie eksponuje się przede wszystkim bezpośredniość, konkretność i realny charakter interesu prawnego (przykładowo, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 września 2003 r., sygn. akt II SA 2637/02, opub. w LEX nr 80699; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 maja 2002 r. sygn. akt , IV SA 1486/01; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 3 listopada 2015 r., sygn. akt l SA/Gd 994/15, 6 Sygn. akt III SA/Kr 1542/17 opub. w LEX nr 1947803; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 lutego 2015 r., sygn. akt l OSK 2349/14, opub. w LEX nr 1657653). Interes prawny musi być nadto aktualny, a nie ewentualny. Poza tym, tak określony interes prawny musi być "własny", osobisty, indywidualny, czyli nie można go wywodzić z sytuacji prawnej innego podmiotu. Źródłem interesu prawnego lub uprawnienia jest norma prawa materialnego. Przez interes prawny, w przeciwieństwie do interesu faktycznego, rozumie się przyznany przepisami prawa materialnego zakres uprawnień podmiotu, kształtujący jego sytuację prawną. Naruszenie tego interesu następuje wtedy, gdy zaskarżonym aktem zostaje odebrane lub ograniczone jakieś prawo skarżącego wynikające z przepisów prawa materialnego, względnie zostanie nałożony na niego nowy obowiązek lub też zmieniony obowiązek dotychczas na nim ciążący (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 czerwca 2009 r., sygn. akt II OSK 205/09). Interes prawny musi być bezpośredni, konkretny i ma mieć realny charakter. Naruszenie interesu prawnego musi powodować dla strony skarżącej negatywne konsekwencje prawne. Brak ochrony w obowiązujących przepisach prawa powoduje, że strona ma wyłącznie interes faktyczny to znaczy, że jest jedynie zainteresowana, aby zapadło korzystne dla niej rozstrzygnięcie w sprawie. Skarżący w skardze podaje, że zaskarżone zarządzenie w sprawie docelowej organizacji ruchu narusza jego prawa jako pieszego. Swoje uprawnienia skarżący wywodzi z art. 4 pkt 38 u.d.p. Skarżący uzasadniając swoją legitymację podał min., że przed dokonaniem zmian organizacji ruchu ww. ulice znajdowały się w strefie zamieszkania i jako pieszy mógł korzystać z całej szerokości drogi, miał pierwszeństwo przed pojazdami, istniało ograniczenie prędkości do 20 km/h. Ten znak zapewniał mu bezpieczeństwo jako pieszemu poruszającemu się po ww. ulicach. Wprowadzona aktem Dyrektora ZIKiT nowa organizacja ruchu zlikwidowała strefę zamieszkania na ww. ulicach. Podniosła więc dopuszczalną prędkość pojazdów do 50 km/h w godz. 5 -23 i do 60 km/h w godz. 23 - 5 i pozbawiła go jako pieszego prawa do korzystania z całej szerokości drogi z pierwszeństwem przed pojazdami. Sąd oceniając zaistnienie przesłanki naruszenia interesu prawnego skarżącego uznał, że skarżący nie wykazał naruszenia interesu prawnego, ani też z powołanej przez skarżącego argumentacji nie wynika, aby ten interes prawny został zaskarżonym zarządzeniem naruszony. 7 Sygn. akt lII SA/Kr 1542/17 Niezasadne skarżący wywodzi swój interes prawny w zaskarżeniu kwestionowanego aktu z art. 4 pkt 38 u.d.p. W przepisie tym zawarto jedynie definicję zagrożonych uczestników ruchu drogowego, wskazując tam min. pieszego. Przepis ten nie nadaje skarżącemu żadnych uprawień, klasyfikując go jedynie do określonej grupy uczestników ruchu. A zatem nie może stanowić podstawy dla uznania interesu prawnego skarżącego. Owa zmiana organizacji ruchu nie ma wpływu na prawa i obowiązki skarżącego. Zmiana organizacji ruchu nie uniemożliwia mu jako pieszemu korzystania z ww. dróg. Jedynym skutkiem nieakceptowanej przez skarżącego zmiany organizacji ruchu jest modyfikacja zasad poruszania się i parkowania pojazdów. Wywodzona przez skarżącego potencjalna niedogodność związana z ww. faktem, nie może stanowić o naruszeniu jego interesu prawnego. Skoro zatem skarżący nie wskazał, a Sąd nie dopatrzył się istnienia przepisu prawa materialnego będącego źródłem jego interesu prawnego, jak i nie określił, jakie konkretnie prawa zostały naruszone przez zaskarżony akt, to skarga jest niedopuszczalna i podlega odrzuceniu. Nie było zatem podstaw do oceny zarzutów merytorycznych. 8 Mając na uwadze powyższe sąd orzekł jak w sentencji, na podstawie art. 58 § 1 pkt 5 a P.p.s.a. w zw. z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym.