III SA/Kr 1542/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący S WSA Maria Zawadzka Sędziowie WSA Ewa Michna (spr.) ASR WSA Marta Kisielowska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 21 lutego 2022 r. sprawy ze skargi L. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 2 września 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego skargę oddala. Decyzją nr [...], z [...] 2021 r. Burmistrz Miasta odmówił L. S. (dalej: skarżąca) prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, w związku z koniecznością opieki nad matką M. T. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że nie została spełniona przesłanka przyznania prawa do świadczenia wynikająca z art. 17 ust. 1b oraz ust. 5 pkt 1b ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych, (Dz.U. z 2018 r., poz. 2220, dalej: u.ś.r.). Organ ustalił bowiem, że niepełnosprawność matki skarżącej nie powstała później niż do ukończenia 25 roku życia. W odwołaniu od powyższej decyzji skarżąca zarzuciła: naruszenie prawa materialnego mającego istotny wpływ na wydanie tej decyzji przez zastosowanie normy prawnej wyrażonej w art. 17 ust. 1 b u.ś.r. bez uwzględnienia skutków wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r., K 38/13, błędne zastosowanie art. 17 ust. 1 b u.ś.r. oraz niezastosowanie art. 27 ust. 5 w z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b u.ś.r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, decyzją z dnia 2 września 2021 r., [...] utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. W uzasadnieniu Kolegium uznało za nieprawidłowe stanowisko organu I instancji, odnośnie braku spełnienia przesłanki wynikającej z art. 17 ust. 1 b u.ś.r. Kolegium powołując się na liczne orzecznictwo sądów administracyjnych, wskazało że w związku wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego o sygn. K 38/13, w obecnej sytuacji prawnej, nie jest dopuszczalne oparcie decyzji odmawiającej przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na podstawie tej części przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r., co do której orzeczono niekonstytucyjność. Kolegium wskazało, że orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego mają moc powszechnie obowiązująca i są ostatecznie. Przyjęcie, że stwierdzenie niekonstytucyjności przepisu, nie przekłada się na ukształtowanie nowego stanu prawnego, jest sprzeczne z zasadami państwa prawa. Dalej Kolegium stwierdziło, że ustalony stan faktyczny nie dawał podstaw do przyznania skarżącej wnioskowanego świadczenia. W oparciu o przeprowadzony wywiad środowiskowy organ ustalił bowiem, że matka skarżącej jest osobą w podeszłym wieku i mieszka wraz z wnuczką i jej rodziną. Kolegium przyznało, że matka skarżącej ma ustalony znaczny stopień niepełnosprawności o charakterze trwałym, orzeczony na stale. Z tego tytułu wymaga ona pomocy osób trzecich. Jak wynikało z zebranych dowodów skarżąca przychodziła do matki codziennie na 6-7 godzin, natomiast dwa razy w miesiącu zostawała z matką na noc. W tym czasie skarżąca robi pranie, prasuje, sprząta, wykupuje leki zamawia wizyty lekarskie, przygotowuje śniadania i kolacje, natomiast obiady gotuje w swoim domu. M. T. porusza się po mieszkaniu o lasce i nie opuszcza sama domu. Zgodnie z jej oświadczeniem, skarżąca pomaga jej w czynnościach samoobsługowych, tj. kąpieli, ubieraniu, czesaniu. Skarżąca znaczna część dni poświęca na opiekę nad matką, stąd też nie jest w stanie podjąć pracy zarobkowej. M. T. posiada oprócz skarżącej jeszcze jedną córkę i dwóch synów. W ocenie Kolegium w rozpoznawanej sprawie nie można było uznać, że faktyczny zakres opieki jaki wykonuje skarżąca względem niepełnosprawnej matki uniemożliwia jej podjęcie jakiejkolwiek aktywności zawodowej, choćby w ograniczonym zakresie godzinowym. Organ wskazał, że obligatoryjną przesłanką warunkującą przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego - określoną art. 17 u.ś.r. jest sprawowanie stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Zdaniem Kolegium, zgromadzony materiał dowodowy nie pozwalał na przyjęcie, że skarżąca stale i nieprzerwanie sprawuje osobistą opiekę nad niepełnosprawną matką, tym samym nie wyczerpuje zakresu opieki wymaganej dla świadczenia pielęgnacyjnego, która ma być trwała. Kolegium podało, że czynności takie jak: pranie, prasowanie, sprzątanie, wykup lekarstw, zamawianie wizyt lekarskich czy pomoc w czynnościach związanych z higieną osobistą - nie odbiegają od czynności, które wykonują osoby zajmujące się opieką nad starszymi rodzicami i jednocześnie pracujący zawodowo. Czynności te nie mają charakteru tego rodzaju, że należy je wykonywać przez cały dzień, a jedynie w ściśle określonych porach - z reguły rano i wieczorem - a zatem trudno uznać, że ich wykonywanie uniemożliwia podjęcie jakiejkolwiek pracy, chociażby w ograniczonym zakresie. Organ podał, że matka skarżącej nie wymaga stałego nadzoru, skoro podczas nieobecności skarżącej jest w stanie zostać w domu sama lub w towarzystwie wnuczki. Kolegium wskazało również, że brak przeszkód by również pozostałe dzieci M. T. realizowały ciążący na nich obowiązek alimentacyjny względem matki. Przy czym obowiązek ten nie musi polegać na osobistym staraniu, lecz może ograniczać się do łożenia środków finansowych na osobę uprawnioną. Kolegium wskazało też, że kategoria wykonywania pracy zawodowej nie należy do przesłanek o charakterze obiektywnym, gdyż zawsze jest to wybór dokonywany przez osobę zobowiązaną do alimentacji. Przesłanką o charakterze obiektywnym dotyczącą niemożności wywiązania się z obowiązku alimentacyjnego względem niepełnosprawnej matki nie jest również pozostawanie na emeryturze. W ocenie organu przyznanie skarżącej wnioskowanego świadczenia byłoby niezgodne nie tylko z przepisami prawa, ale także z zasadami współżycia społecznego, ponieważ de facto przerzucałoby na barki wszystkich podatników realizację obowiązku alimentacyjnego, który z mocy prawa, w pierwszej kolejności ciążył na dzieciach M. T. W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, skarżąca domagała się uchylenia decyzji organów obu instancji. Wniosła również o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 17 ust. 1 u.ś.r., tj. przyjęcie, że niepodejmowanie pracy zarobkowej przez skarżącą w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną, nie wypełnia przesłanki niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowani opieki nad osobą legitymizującą się orzeczeniem o niepełnosprawności ze wskazaniami: konieczność stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osobie w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji W uzasadnieniu skargi skarżąca podała, że ze względu na sprawowaną opiekę nie jest w stanie podjąć zatrudnienia nawet w najmniejszym wymiarze czasowym. Powołując się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku,. III SA/Gd 577/21 podniosła, że warunek "stałej" opieki nie można rozumieć jako wykonywanie tej opieki nieustannie i przez 24 godziny na dobę, lecz ma to być opieka stała w sensie trwałości, natomiast długotrwała w sensie rozciągłości w czasie, a jej zakres wyznaczy jest niepełnosprawnością osoby wymagającej tej opieki. W odpowiedzi Kolegium wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując zajęte w sprawie stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje. Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie ponieważ skarżąca nie wykazała, ani nawet nie uprawdopodobniła, że zmuszona była zrezygnować z zatrudnienia z powodu konieczności sprawowania opieki nad swoją matką. Zgodnie z art. 17 ust. 1 przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego jest ściśle uzależnione od wystąpienia związku przyczynowego pomiędzy koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną, a rezygnacją w wykonywania pracy zarobkowej. Wskazany przepis wprost wskazuje, że rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej następuje w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Tym samym ustawodawca zadecydował, że ubiegać o świadczenie pielęgnacyjne mogą tylko te podmioty (jednocześnie należące do kręgu wskazanego w art. 17 ust. 1 pkt 1-4 powołanej ustawy), które z racji charakteru wykonywanej opieki nad osobą niepełnosprawną nie są w stanie podjąć/wykonywać jakiejkolwiek pracy, choćby w niepełnym wymiarze. W związku z powyższym samo orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności podopiecznego (tu: matki skarżącej) nie jest decydujące dla przyznania prawa do świadczenia. Innymi słowy, opieka nad niepełnosprawnym nie oznacza niemożliwości dalszego wykonywania pracy przez opiekuna. Podobne stanowisko prezentuje orzecznictwo sądów administracyjnych, o czym poniżej. W okolicznościach niniejszej sprawy bezspornym pozostaje stan zdrowia matki skarżącej, a także zakres wykonywanych czynności przez skarżącą w ramach opieki nad matką. Nawet w skardze nie wskazano, aby zakres ustalonych przez organy koniecznych czynności opiekuńczych był szerszy niż to ustaliły organy. Sąd podkreśla, że matka skarżącej mieszka z wnuczką i jej rodziną – opis czynności opiekuńczych wskazuje na to, że jest możliwe wykonywanie ich poza godzinami pracy (rano i po południu). Zgodnie z opisem czynności opiekuńczych sporządzonych przez samą skarżącą - skarżąca miała robić pranie, prasowanie, sprzątanie, wykupywać leki zamawiać wizyty lekarskie, przygotowywać śniadania i kolacje, przynosić przygotowany obiad, pomagać w czynnościach higienicznych, ubieraniu, zmienianiu pieluchomajtek. W ocenie Sądu rację miał organ II instancji wskazując na brak wykazania związku pomiędzy koniecznym zakresem sprawowanej opieki a niepodejmowaniem zatrudnienia przez skarżącą. W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że wprawdzie ustawa o świadczeniach rodzinnych nie zawiera definicji sprawowania opieki, ale z treści wskazanego przepisu wynika, że aby można było mówić o opiece w jej rozumieniu musi ona być stała lub długoterminowa. Te określenia stała lub długoterminowa wskazują na to, że nie może to być opieka świadczona niecodziennie, a nawet jeżeli, codziennie, to tylko przez część doby, zatem sporadycznie. Opieka stała ma być bowiem ciągła, nieprzerwana, codzienna, a w niektórych przypadkach wręcz całodobowa (wyroki NSA: z 5 czerwca 2012 r, l OSK 2454/11; z 2 lutego 2017 r., l OSK 2201/15; z 21 lutego 2019 r, l OSK 3964/18; z 7 sierpnia 2019 r, I OSK 4023/18, z dnia 23 października 2020 r, l OSK 1148/20) Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uznał, że zaskarżone rozstrzygnięcie zostało oparte na prawidłowej analizie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, który to materiał pozwolił na wyczerpujące ustalenie istotnych okoliczności sprawy. Organ w sposób trafny dokonał również wykładni przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych. Powoływanie się przez skarżącą na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z 16 września 2021 r., III SA/Gd 577/21 jest o tyle nieadekwatne, że stany faktyczne rozpoznawanych spraw co do opisu koniecznych czynności opiekuńczych różniły się istotnie. Jak wynika z opisu stanu niepełnosprawnej matki w sprawie rozpoznawanej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku: - bezsporne matka skarżącej - ur. w 1933 r. była wdową; mieszkała sama; przeszła dwa udary mózgu (posiadała niedowład lewostronny); miewała zaniki pamięci; cierpiała na nadciśnienie tętnicze oraz reumatyzm; przyjmowała leki na stałe; po mieszkaniu poruszała się przy pomocy kul łokciowych (wymagała asekuracji) i rzadko wychodziła z domu (wymagała pomocy w poruszaniu się po domu i na spacerach); nie gotowała z uwagi na postępujący zanik pamięci. Skarżąca udawała się do matki dwukrotnie w ciągu dnia; przebywała u niej w godzinach 8-12 (w których przygotowuje śniadanie, pomaga w porannej toalecie, ubieraniu, podaje leki, robi zakupy) i od 15-19 (w których najczęściej podawała obiad; porządkowała mieszkanie, przygotowywała matce kolację i przygotowywała do snu); czuwała także w nocy, jeżeli zachodziła taka potrzeba. Ponadto załatwiała wszelkie sprawy urzędowe oraz związane z wizytami lekarskimi; dotrzymywała mamie towarzystwa. W takim stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uznał więc, że nawet jeżeli opiekująca się niepełnosprawną matką córka mieszka ok. 10 minut pieszo od domu matki, to został wykazany związek przyczynowo-skutkowy pomiędzy stanem zdrowia niepełnosprawnej matki a koniecznością rezygnacji z zatrudnienia w celu sprawowania nad nią opieki. Podobnie nieadekwatne było odwołanie się do wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 9 grudnia 2019 r., III SA/Kr 1164/19. Wskazany w skardze cytat pochodzący z powołanego wyroku ("W związku z powyższym nie należy jednak rozumieć warunku «stałej» i «ciągłej» opieki, jako wykonywanie opieki «bez przerwy» i przez 24 godziny na dobę, lecz ma to być stała, w sensie trwałości, a ciągła w sensie rozciągłości w czasie, opieka nad niepełnosprawną osobą, której zakres wyznaczony jest niepełnosprawnością opiekowanej osoby, a więc koniecznością wykonywania takich, a nie innych czynności warunkujących jej egzystowanie w warunkach godności człowieka") kończył się konstatacją Sądu odwołującego się do konkretnego stanu faktycznego: "Skoro ojciec skarżącej jest sparaliżowany i leży, to Sąd nie ma wątpliwości, że zakres opieki wykonywanej przy osobie w takim stanie i ze znacznym stopniem niepełnosprawności odznacza się cechą stałej i długotrwałej opieki". Z kolei w stanie faktycznym rozpatrywanym przez powołany w skardze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie (wyrok z 3 lipca 2019 r., II SA/Rz 535/19) – skarżąca była jedyną córką samotnie mieszkającego ojca ok. 120 m dalej – a głównie okoliczność odrębnego zamieszkiwania stanowiła podstawę odmowy przyznania świadczenia. Ojciec skarżącej z uwagi na podeszły wiek (97 lat) i liczne schorzenia skutkujące m.in. zawrotami głowy narażony był na upadki. W tym kontekście Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie stwierdził, że opis stanu zdrowia ojca skarżącej oraz opisany zakres opieki nad nim wykonywanej, które znalazły się w wywiadzie środowiskowym, pozostawał w oczywistej sprzeczności ze stanowiskiem SKO, że czynności mogą być wykonywane "po godzinach pracy". Sąd argumentowała więc, że zupełnym nieporozumieniem było stwierdzenie w decyzji, że "rola Skarżącej ogranicza się do wykonywania podstawowych czynności domowych". Reasumując, powoływane w skardze wyroki sądów administracyjnych nie przekonały orzekającego w niniejszej sprawie Sądu do uznania, że organy dokonały błędnej interpretacji art. 17 ust. 1 u.ś.r. Niekwestionowany bowiem stan faktyczny sprowadzał się m.in. do istotnych w sprawie okoliczności, że matka skarżącej mieszkała ze swoją wnuczką i jej rodziną; nie była osobą sparaliżowaną i leżącą. Słusznie więc organ zauważał, że wśród dzieci matki skarżącej znajdowała się m.in. córka (l. 60 emerytka) zamieszkała również w G, która mogła wspomagać rodzinę w czynnościach opiekuńczych. Wobec powyższego Sąd skargę oddalił na zasadzie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 329).