II SA/Rz 535/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Ewa Partyka /spr./ Sędziowie WSA Magdalena Józefczyk WSA Elżbieta Mazur - Selwa Protokolant specjalista Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 lipca 2019 r. sprawy ze skargi B. F. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] kwietnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...] lutego 2019 r. nr [...]. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] kwietnia 2019 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (dalej: "Kolegium") uchyliło decyzję Prezydenta Miasta [...] (dalej także: "organ I instancji") z dnia [...] lutego 2019 r. nr [...] odmawiającą przyznania świadczenia pielęgnacyjnego B. F. (dalej: "Skarżąca") w związku z opieką nad niepełnosprawnym ojcem i odmówiło przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Decyzja Kolegium zapadła w następującym stanie faktycznym; Wnioskiem z dnia 18 stycznia 2019 r. Skarżąca zwróciła się do Prezydenta Miasta [...] o ustalenie świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawnym ojcem. Prezydent Miasta [...] odmówił przyznania świadczenia pielęgnacyjnego argumentując, że niepełnosprawność ojca nie powstała przed 18 rokiem życia lub przed 25 rokiem życia w przypadku nauki w szkole lub w szkole wyższej. W odwołaniu Skarżąca podniosła, że decyzja odmowna jest krzywdząca.; zapewnia ona bowiem ojcu pomoc we wszystkich czynnościach w gospodarstwie domowym, w czynnościach pielęgnacyjnych, zakupach, wizytach lekarskich i rehabilitacji. Powołała się także na wyrok Trybunału Konstytucyjnego, zgodnie z którym różnicowanie opiekunów osób niepełnosprawnych jest niezgodne z ustawą zasadniczą. Po rozpoznaniu odwołania Kolegium na podstawie art. 138 §1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r., poz. 2096,) uchyliło decyzję organu I instancji i odmówiło przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. W uzasadnieniu podało, że ojciec Skarżącej jest osobą legitymującą się orzeczeniem, wydanym przez Powiatowy Zespół ds. Orzekania o Niepełnosprawności w [...]. o znacznym stopniu niepełnosprawności datowanym od 27 listopada 2018 r. Orzeczenie to (z dnia [...] grudnia 2018 r.) zostało wydane na stałe. Skarżąca, nie pracuje zawodowo, nie prowadzi działalności gospodarczej i nie posiada gospodarstwa rolnego. Opiekuje się niepełnosprawnym ojcem, ale nie zamieszkuje razem z nim. Kolegium przytoczyło treść przepisów art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 roku o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2017 r. , poz. 1952 ze zm., dalej: "ustawa o świadczeniach rodzinnych" lub "u.ś.r.". Podkreśliło, że zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy ma wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. w sprawie K 38/13, w którym stwierdzono, że przepis art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Skoro Trybunał Konstytucyjny orzekł o niezgodności art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych z Konstytucją RP we wskazanym wyżej zakresie, a organ I instancji odmawiając przyznania świadczenia rozstrzygnął na podstawie przepisu uznanego za niekonstytucyjny, to Kolegium za właściwe uznało uchylenie tego rozstrzygnięcia. Mając na uwadze, że zebrany w sprawie materiał dowodowy jest kompletny, Kolegium zastosowało instytucję reformacji i orzekło co do istoty sprawy. Kolegium oceniło jednak, że wnioskowanego świadczenia nie można przyznać ze względu na sposób sprawowania opieki nad ojcem; z ustaleń w przedmiotowej sprawie wynika bowiem, że Skarżąca nie zamieszkuje wspólnie z ojcem - jej miejsce zamieszkania oddalone jest (nieznacznie) od miejsca zamieszkania ojca. Podkreśliło, powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne, że świadczenie z art. 17 ust. 1 nie jest przyznawane za samą opiekę nad rodzicem, która wynika z prawnego i moralnego obowiązku dzieci względem rodziców, lecz za faktyczny brak możliwości podjęcia zatrudnienia z powodu konieczności osobistego sprawowania tej opieki lub za rezygnację z zatrudnienia. Nie może być ono traktowane jako zastępcze źródło dochodu. Opieka ta nie może być fikcyjna i stanowić rozwiązania problemu ze znalezieniem zatrudnienia. Zakres opieki nie może ograniczać się do wykonywania podstawowych czynności domowych, które mogą być w całości wykonywane poza godzinami pracy (niezależnie od systemu czasu pracy). Codzienne obowiązki domowe, do których należy zaliczyć gotowanie, sprzątanie czy utrzymywanie porządku, są wykonywane w każdym gospodarstwie domowym i to z reguły przez osoby pracujące w pełnym wymiarze czasu pracy. Punkt ciężkości w przedmiocie przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego tkwi więc w stałości opieki i jej kwalifikowanego charakteru, a nie w samej opiece nad najbliższym członkiem rodziny. "Stałość" tej opieki, wyraża się w konieczności jej sprawowania w sposób ciągły, codziennie, bez jakiejkolwiek przerwy i w zasadzie przez całą dobę, co w konsekwencji wyklucza możliwość wykonywania pracy w ramach stosunku pracy czy innej pracy zarobkowej. Ustalone w sprawie okoliczności powodują, że Skarżąca z uwagi na zakres sprawowanej opieki nad niepełnosprawnym ojcem, nie wypełnia przesłanki z art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, a tym samym nie jest ona osobą uprawnioną do uzyskania tego świadczenia. W skardze Skarżąca ponownie zwróciła uwagę na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. uznając, że na jego podstawie powinno zostać jej przyznane żądane świadczenie. Podkreśliła, że z uwagi na stan zdrowia i wiek ojca sprawuje nad nim codzienną, całodobową opiekę. Zakres czynności, i ich częstotliwość wykluczają możliwość pracy zawodowej. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje; Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2107). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 – określanej dalej jako P.p.s.a.). Stosownie do tego przepisu sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 145 P.p.s.a., sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, albo zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. W ramach kontroli legalności sąd stosuje przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 P.p.s.a.). Po zbadaniu sprawy w powyższych aspektach Sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem skargi jest decyzja SKO, którą odmówiono Skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Według Kolegium zakres sprawowanej przez nią opieki nad ojcem legitymującym się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności jest taki, że nie wyklucza podjęcia zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Materialnoprawną podstawę, w oparciu o którą orzekały organy, stanowią przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych. Zgodnie z art. 17 ust. 1 u.ś.r. Świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1)matce albo ojcu, 2)opiekunowi faktycznemu dziecka, 3)osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4)innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Bezsporną kwestią jest, że Skarżąca jako córka W. M., legitymującego się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, jest osobą, na której ciąży obowiązek alimentacyjny i może ubiegać się o w/w świadczenie. Ze znajdującego się w aktach orzeczenia o niepełnosprawności wynika, że ojciec Skarżącej wymaga stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Podkreślić należy, że zasadnie SKO uznało, iż nie może stanowić podstawy odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego przepis art. 17 ust. 1b u.ś.r., którego niezgodność z konstytucyjną zasadą równości została stwierdzona zakresowym wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13. Kwestia ta, jako utrwalona w orzecznictwie, w tej sytuacji nie wymaga szerszego omówienia. Kolegium uznało jednakże, że brak podstaw do przyznania Skarżącej z innego powodu. Według organu fakt, że Skarżąca nie zamieszkuje wspólnie z ojcem a przede wszystkim zakres wykonywanej opieki nad, nim można określić jako "podstawowe czynności domowe", które z powodzeniem mogą być wykonywane poza godzinami pracy. Świadczenie pielęgnacyjne nie może być traktowane jako zastępcze źródło dochodu. To, że Skarżąca nie zamieszkuje z ojcem wyklucza sprawowanie opieki w sposób ciągły, "bez przerwy i w zasadzie przez całą dobę". Co do zasady Sąd nie podziela stanowiska, że osoba sprawująca opiekę nad osobą o znacznym stopniu niepełnosprawności musi z nią zamieszkiwać. Taki wymóg nie został przewidziany w przepisach ustawy. Nie można zatem tworzyć dodatkowych barier przewidzianych przez ustawodawcę. W zależności od stanu osoby wymagającej opieki, konkretnych okoliczności sprawy, nie można wykluczyć, że nie jest konieczne wspólne zamieszkiwanie opiekuna i takiej osoby, zwłaszcza gdy osoba ta jest sprawna umysłowo a opiekun zamieszkuje w odległości umożliwiającej szybkie przybycie na miejsce. Istotą opieki, o której mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r. jest nie tylko jej stałość i ciągłość, ale przede wszystkim zapewnienie zaspokojenia normalnych, codziennych potrzeb osoby, nad która jest sprawowana, zapewnienie jej egzystencji, której bez pomocy osób trzecich nie jest w stanie sobie sama zapewnić. Nie oznacza to jednak zawsze i w każdej sytuacji konieczności całodobowego przebywania z taką osobą. Jak wynika z wyżej przytoczonego przepisu, dla przyznania świadczenia istotne jest czy osoba, która ubiega się o przyznanie tego świadczenia: 1) faktycznie sprawuje opiekę nad osobą o znacznym stopniu niepełnosprawności, 2) zrezygnowała z pracy (zatrudnienia) lub jej nie podejmuje właśnie z tego powodu, że sprawuje w/w opiekę. Według Kolegium zakres opieki sprawowanej przez Skarżącą nad ojcem ogranicza się do sprzątania i gotowania i to wespół z osobą niepełnosprawną, a więc podstawowych czynności domowych, które mogą być wykonywane poza godzinami pracy. Tymczasem z przeprowadzonego wywiadu wynika, że Skarżąca mieszka po sąsiedzku (z www.google.maps wynika, że dwie przecznice od domu ojca), jest u ojca codziennie, pomagając mu we wszystkich czynnościach dnia codziennego. Zajmuje się prowadzeniem gospodarstwa domowego, sprząta, gotuje, załatwia sprawy lekarskie, urzędowe, pomaga w utrzymaniu higieny. Z oświadczenia załączonego do wniosku wynika, że ponadto służy pomocą przy pielęgnacji, czynnościach w procesie leczenia, ale też rehabilitacji. Z orzeczenia z dnia [...] grudnia 2018 r. wynika, że ojciec Skarżącej legitymuje się znacznym stopniem niepełnosprawności, co wiąże się z koniecznością stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. W uzasadnieniu tego orzeczenia wskazano, że wymaga on opieki i pomocy innych osób, polegających m.in. na pielęgnacji w zakresie higieny osobistej i karmienia, wsparcia w czynnościach samoobsługowych, prowadzeniu gospodarstwa domowego, ułatwienia kontaktów ze środowiskiem czy współdziałania w procesie leczenia, rehabilitacji. Opis stanu zdrowia ojca Skarżącej oraz opisany zakres opieki nad nim wykonywanej, które znalazły się w wywiadzie środowiskowym pozostaje w oczywistej sprzeczności ze stanowiskiem SKO, że czynności mogą być wykonywane "po godzinach pracy". Zupełnym nieporozumieniem jest stwierdzenie w decyzji, że "rola Skarżącej ogranicza się do wykonywania podstawowych czynności domowych". Mimo, że Skarżąca nie zamieszkuje wspólnie z ojcem, to przecież mieszka w niedużej odległości (jak stwierdza organ - 120 m), a wspólne zamieszkiwanie nie jest ustawowym warunkiem przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Istotne jest, że opieka jest faktycznie wykonywana. Z akt sprawy nie wynika, aby ktoś jeszcze oprócz skarżącej zajmował się ojcem. Osoba przeprowadzająca wywiad środowiskowy nie zauważyła żadnych zaniedbań. Stwierdziła, że opieka jest wykonywana właściwie. Jeśli w ocenie Kolegium wywiad nie był wystarczająco szczegółowy, to istniała przecież możliwość uzupełnienia materiału w tym zakresie. Jednakże w ocenie Sądu Kolegium nie wykazało, że zakres sprawowanej przez Skarżąca opieki nad ojcem pozwala skarżącej na podjęcie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Stan ojca, jego schorzenia i czynności wykonywane przez Skarżącą w ramach opieki, przeczą takiemu stanowisku. Trudne do uregulowania nadciśnienie tętnicze i choroby nóg powodujące trudności z poruszaniem się, schorzenia wzroku, częste zawroty głowy powodujące upadki – taki stan zdrowia 97 – mio letniego ojca w pełni koreluje ze stwierdzonym znacznym stopniem jego niepełnosprawności. Pracownik socjalny stwierdził, że opiekę, której ojciec wymaga zapewnia mu właśnie Skarżąca oraz że opieka ta jest wykonywana właściwie. Z wywiadu wynika, że Skarżąca nie pracuje zawodowo nawet dorywczo, że pomaga ojcu we wszystkich czynnościach dnia codziennego, a skoro tak to stwierdzenie przez SKO, że może ona sprawować opiekę nad ojcem po godzinach pracy jest niczym nie uzasadnioną tezą oderwaną od zebranego w sprawie materiału dowodowego i do tego sprzeczną z zasadami doświadczenia życiowego. Tym samym Kolegium naruszyło art. 80 K.p.a. oraz art. 7 K.p.a., co z pewnością miało istotny wpływ na wynik sprawy. Wybiórcze, oderwane od zebranych dowodów ustalenie zakresu sprawowanej przez Skarżącą opieki nad osobą legitymującą się znacznym stopniem niepełnosprawności, przyjęcie przy tym warunku wspólnego zamieszkiwania z podopiecznym jest nie tylko naruszeniem przepisów postępowania, ale też prawa materialnego – art. 17 ust. 1 u.ś.r. przez ustanowienie dodatkowej przesłanki nieprzewidzianej w tym przepisie. Jak podkreślił tut. Sąd w wyroku z dnia 7 listopada 2018 r., sygn. akt II SA/Rz 1082/18, konieczność stałej lub długotrwałej opieki nad osobą niepełnosprawną wynika z orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności. Dla rozstrzygnięcia sprawy konieczne jest natomiast ustalenie czy rodzaj bądź/i ilość czynności z zakresu sprawowanej opieki nad osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym, wykonywanych przez osobę ubiegającą się o świadczenie uniemożliwia tej osobie podjęcie i wykonywanie pracy zarobkowej. Mając powyższe na uwadze Sąd uchylił decyzje organów obu instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i a P.p.s.a. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ weźmie pod uwagę stanowisko Sądu wyrażone w niniejszym wyroku. Ustali więc w oparciu o zebrane w sprawie i należycie ocenione dowody, czy Skarżąca spełniła ustawowe przesłanki przyznania jej świadczenia pielęgnacyjnego i rozstrzygnie sprawę.