III SA/Kr 155/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Czeluśniak Sędziowie WSA Halina Jakubiec WSA Janusz Kasprzycki (spr.) Protokolant specjalista Monika Wójcik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 listopada 2016 r. sprawy ze skargi T. Z. – M. i S. Z. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia 27 listopada 2015 r. znak [...] w przedmiocie odrzucenia zarzutów do danych objętych modernizacją ewidencji gruntów i budynków skargę oddala. Zaskarżoną przez T. Z. – M. oraz S. Z. (dalej skarżący) decyzją z dnia 27 listopada 2015 r., znak: [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r., poz. 267 ze zm., zwanej dalej w skrócie – k.p.a.) oraz art. 7 b ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. z 2015 r., poz. 520 ze zm., zwanej dalej Prawem geodezyjnym i kartograficznym) Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego uchylił decyzję Starosty z dnia [...] 2015 r., znak: [...] orzekającą o wprowadzeniu zmian danych w operacie ewidencji gruntów i budynków w działce nr [...] obręb S i odrzucił zarzuty do danych objętych modernizacją, zawartych w ewidencji gruntów i budynków. Powyższe rozstrzygnięcie zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym: W latach 2012 – 2013 na terenie obrębu S jednostka ewidencyjna W – obszar wiejski została przeprowadzona kompleksowa modernizacja ewidencji gruntów i budynków w trybie art. 24a Prawa geodezyjnego i kartograficznego, której celem było dostosowanie danych ewidencyjnych do wymogów określonych w rozporządzeniu Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (w brzmieniu obowiązującym do 31 grudnia 2013 r.; Dz. U. z 2001 r. Nr 38, poz. 454 ze zm., zwanym dalej rozporządzeniem w sprawie ewidencji gruntów i budynków) oraz uzupełnienie baz danych ewidencyjnych i utworzenie pełnego zakresu zbiorów danych ewidencyjnych zgodnie z wymaganiami ww. rozporządzenia. Do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego pod numerem [...] przyjęty został projekt operatu opisowo – kartograficzny modernizacji ewidencji gruntów i budynków, sporządzony przez Przedsiębiorstwo Geodezyjno –Informatyczne C S.A. w K. Przed modernizacją operatu ewidencyjnego w rejestrze ewidencji gruntów i budynków w działce nr [...] o pow. 0,36 ha ujawniony był użytek gruntowy B – tereny mieszkaniowe o pow. 0,05 ha oraz grunt orny RIIIa o pow. 0,09 ha, grunt orny RIIIb o pow. 0,07 ha oraz grunt orny RIV a o pow. 0,15 ha. Na podstawie ww. opracowania geodezyjnego w rejestrze ewidencji gruntów i budynków dla obrębu S w działce nr [...] został powiększony użytek gruntowy oznaczony symbolem B (tereny mieszkaniowe) z 0,05 ha do 0,17 ha. Skarżący wnieśli w dniu 6 grudnia 2013 r. zarzuty do danych zawartych w operacie ewidencji gruntów i budynków w zakresie zasięgu użytku gruntowego B – tereny mieszkaniowe, ujawnionego w działce nr [...] obręb S. Zażądali przywrócenia zasięgu i powierzchni gruntu zabudowanego sprzed modernizacji. Starosta decyzją z dnia [...] 2014 r., znak: [...] orzekł o odrzuceniu zarzutów do danych ujawnionych w operacie opisowo – kartograficznym ewidencji sporządzonym w wyniku kompleksowej modernizacji ewidencji gruntów i budynków, przeprowadzonej w trybie art. 24a Prawa geodezyjnego i kartograficznego, dotyczących zasięgu użytku gruntowego B – tereny mieszkaniowe w działce nr [...] obr. S. Decyzja ta została w trybie odwoławczym uchylona decyzją Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] 2014 r., znak: [...] i sprawa została przekazana do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, przy wskazaniu, że przy zmianie zasiągu użytków gruntowych i ich powierzchni konieczne jest sporządzenie wykazu zmian gruntowych, w którym precyzyjnie (z dokładnością do 1 m 2 - § 62 ust. 3 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków) określone zostaną powierzchnie użytków gruntowych oraz powierzchnie klasoużytków (dokładność taka sama jak pola powierzchni działki - załącznik nr 1 rozporządzenia). Ponadto konieczne pozostaje wyjaśnienie jaki jest faktyczny stan zagospodarowania przedmiotowej działki, co pozwoli na prawidłowe określenie jej użytków rolnych. Starosta, rozpatrując sprawę ponownie, wyodrębnił dwa postępowania i zawiadomił strony: 1) znak: [...], dotyczące zaliczenia gruntów na działce nr [...] do poszczególnych użytków gruntowych i 2) znak: [...] - dotyczące ustalenia przebiegu granic nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków jako działka nr [...]. Postępowanie, znak: [...] zostało zakończone decyzją wydaną w dniu [...] 2015 r. na podstawie art. 7d pkt 1, 22 ust. 1 i 24 a ust. 10 Prawa geodezyjnego i kartograficznego, na podstawie której Starosta orzekł o wprowadzeniu zmian danych w operacie ewidencji gruntów i budynków zgodnie z dokumentacją sporządzoną przez geodetę uprawnionego Z. Z., przyjętą do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu 28 maja 2015 r. nr [...] dla działki nr [...] położonej w obrębie S, w uzasadnieniu wskazując, że teren objęty zasięgiem użytku "B", wykazany przez geodetę Z. Z. określono poprawnie oraz, że nie ma podstaw uwzględnić wniosku skarżących przyjęcia operatu inwentaryzacji powykonawczej budynku mieszkalnego za aktualny, gdyż nie włączono w nim do użytku gruntowego "B" urządzeń funkcjonalnie związanych z budynkiem mieszkalnym (przydomowej oczyszczalni ścieków, przyłącza gazu i wody, terenu na którym położona jest drewutnia). Postępowanie, znak: [...] zostało zakończone decyzją z dnia [...] 2015 r. wydaną na podstawie art. 7d pkt 1, art. 22 ust. 1, 24a ust. 10 Prawa geodezyjnego i kartograficznego o ustaleniu przebiegu granic nieruchomości oznaczonej w operacie ewidencji gruntów i budynków jako działka nr [...] położona w miejscowości S gmina W, powiat w. Skarżący w odwołaniu od decyzji Starosty z dnia [...] 2015 r., znak: [...] zarzucili organowi I instancji naruszenie przepisów prawa materialnego i procesowego. W szczególności wskazali że zakres ich żądania nie dawał podstaw do orzekania o stanie aktualnym a organ jest związany zakresem żądania i winien orzec w przedmiocie zarzutów. Podnieśli ponadto, że przepis art. 24a Prawa geodezyjnego i kartograficznego jest przepisem procesowym i nie daje podstaw do dokonywania w ramach modernizacji przekwalifikowania rodzaju gruntów oraz rozstrzygania o sposobie użytkowania gruntu przez właściciela. Wnieśli zatem o uchylenie kwestionowanej decyzji, uwzględnienie zarzutów i wykazanie zgodnie z rzeczywistością i złożonymi dokumentami stanu sprzed modernizacji. Opisaną na wstępie decyzją Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego uchylił decyzję organu pierwszej instancji orzekającą o wprowadzeniu zmian danych w operacie ewidencji gruntów i budynków w działce nr [...] obręb S i odrzucił zarzuty do danych objętych modernizacją, zawartych w ewidencji gruntów i budynków. Organ odwoławczy w uzasadnieniu tak podjętego rozstrzygnięcia podniósł, że zarzut zawarty w odwołaniu od decyzji pierwszoinstancyjnej, a dotyczący charakteru i zakresu modernizacji gruntów jest bezzasadny. Wskazał, że zgodnie z § 44 i 55 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków starosta ma obowiązek modernizacji ewidencji, która oznacza zespół działań technicznych, organizacyjnych i administracyjnych podejmowanych przez starostę w celu uzupełnienia bazy danych ewidencyjnych i utworzenia pełnego zakresu zbiorów danych ewidencyjnych zgodnie z wymogami rozporządzenia oraz modyfikacji istniejących danych ewidencyjnych do wymagań określonych w rozporządzeniu. Przedmiotem modernizacji jest także modyfikacja użytków gruntowych, ich zasięgu i ich powierzchni, z tego względu, że danymi ewidencyjnymi działki ewidencyjnej są m.in. dane dotyczące użytków gruntowych i klas bonitacyjnych oraz informacje określające pola powierzchni konturów użytków gruntowych i klas bonitacyjnych w granicach działki ewidencyjnej. Zmiana stanu faktycznego na gruncie stanowi podstawę do wprowadzenia odpowiedniej zmiany w tej ewidencji. Zaliczenie gruntów do poszczególnych użytków rolnych dokonuje się na podstawie przepisów rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków, zmienionego rozporządzeniem Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia 29 listopada 2013 r. zmieniającym rozporządzenie w sprawie ewidencji gruntów i budynków, Dz.U. z 2013 r., poz. 1551, które weszło w życie w dniu 31 grudnia 2013 r.). Organ odwoławczy uznał za błędną decyzję pierwszej instancji, która wskutek wniesienia przez skarżących zarzutów do danych zawartych w operacie ewidencji gruntów i budynków wprowadzała zmianę danych w operacie ewidencji gruntów i budynków zgodnie z dokumentacją sporządzoną przez geodetę uprawnionego Z. Z. dla działki nr [...] położonej w obrębie S. Wskazał, że zgodnie z art. 24a Prawa geodezyjnego i kartograficznego w trakcie modernizacji każdy, czyjego interesu prawnego dotyczą dane ujawnione w projekcie operatu opisowo-kartograficznego, może w okresie wyłożenia projektu do wglądu zgłaszać uwagi do tych danych. Następnie, kiedy projekt operatu opisowo - kartograficznego staje się operatem ewidencji gruntów i budynków każdy, czyjego interesu prawnego dotyczą dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków ujawnione w operacie opisowo-kartograficznym, może w terminie 30 dni od dnia ogłoszenia w dzienniku urzędowym województwa informacji, o której mowa w ust. 8, zgłaszać zarzuty do tych danych. Organ odwoławczy zwrócił uwagę, że skarżący wnieśli zarzuty w ww. trybie art. 24a ust. 9 Prawa geodezyjnego i kartograficznego. Organ pierwszej instancji winien więc orzec o uwzględnieniu lub odrzuceniu zarzutów, a ze względu na pozyskanie nowych dowodów winien ująć to w rozstrzygnięciu, czy uzasadnieniu decyzji. Sentencja decyzji pozostaje zatem w sprzeczności z jej podstawą prawną. Przywołany w podstawie prawnej przepis art. 24a ust. 10 Prawa geodezyjnego i kartograficznego wskazuje, że decyzja stanowi rozpatrzenie zarzutów do modernizacji, natomiast sentencja i uzasadnienie decyzji stanowi o aktualizacji danych ewidencyjnych w odmiennym zakresie niż złożone zarzuty. Przed modernizacją operatu ewidencyjnego w działce nr [...] o pow. 0,36 ha ujawniony był użytek gruntowy "B" - tereny mieszkaniowe o pow. 0,05 ha oraz grunt orny "Rllla" o pow. 0,09 ha, grunt orny "Rlllb" o pow. 0,07 ha oraz grunt orny "RIVa" o pow. 0,15 ha. Przywrócenia takiego stanu zażądały strony, wnosząc zarzuty do modernizacji. W wyniku modernizacji ewidencji został wykazany użytek gruntowy: "B" - tereny mieszkaniowe o pow. 0,17 ha. Następnie w toku prowadzonego postępowania dotyczącego rozpatrzenia zarzutów do modernizacji, został sporządzony przez geodetę uprawnionego Z. Z., operat zawierający wykaz zmian danych ewidencyjnych dla działki nr [...], zgodnie z którym ujawniono użytek gruntowy "B" o pow. 0,1384 ha oraz nowy użytek sad -,,S" (S-RIIIa - pow. 0,1091 ha, S-IIIb - pow. 0,0652 ha, S-RIVa - pow. 0,0537 ha). Organ zaznaczył, że wyodrębnienie nowego użytku gruntowego w ramach rozpatrywania zarzutów do modernizacji wykracza poza ich zakres. Ujawnienie nowego użytku gruntowego - sadu może być dokonane w trybie aktualizacji operatu ewidencyjnego (art. 24 ust.2b Prawa geodezyjnego i kartograficznego), w którym mogłyby być rozpatrywane zarzuty zawarte w odwołaniu, a dotyczące miedzy innymi "ustalenia powierzchni sadu, liczby drzew owocowych w sadzie ". Natomiast zgromadzony w przedmiotowej sprawie materiał dowodowy, w szczególności protokół z przeprowadzonej wizji lokalnej z 13 maja 2015 r. sporządzony przez Z. Z., w obecności współwłaściciela S. Z. i przedstawicieli Starosty - jednoznacznie wskazuje, że nie jest możliwe przywrócenie użytków gruntowych sprzed modernizacji tj. zgodnie z operatem geodety uprawnionego E. W. z 2007r. Wskazano, że rozróżnienie rodzajów użytków gruntowych w ramach postępowania aktualizacyjnego (tu modernizacji) powinno odbywać się na podstawie przypisania ich cech, właściwości i sposobu zagospodarowania, charakterystycznych dla danego rodzaju użytku. Elementy te szczegółowo określone są w Załączniku Nr 6 do rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków, w oparciu o który dokonuje się zaliczenia gruntów do poszczególnych użytków gruntowych (§ 68 ust. 6 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków). Zgodnie z załącznikiem Nr 6 do ww. rozporządzenia do użytku "tereny mieszkaniowe" zalicza się grunty, niewchodzące w skład działek siedliskowych: 1)zajęte pod budynki zaliczone w PKOB do działu 11 - budynki mieszkalne; 2) zajęte pod budynki gospodarcze i techniczne, związane funkcjonalnie z budynkami mieszkalnymi, o których mowa w pkt l, oraz urządzenia, w szczególności: podwórza, dojazdy, przejścia, przydomowe place gier, zabaw i odpoczynku, studnie, zbiorniki, przewody naziemne, urządzenia do gromadzenia i oczyszczenia ścieków, śmietniki, składowiska odpadów, obiekty małej architektury, ogrodzenia, oczka wodne, ogródki skalne; 3) położone między budynkami i urządzeniami, o których mowa w pkt 1 i 2, lub w bezpośrednim sąsiedztwie tych budynków i urządzeń i niewykorzystywane do innego celu, który uzasadniałby zaliczenie ich do innej grupy użytków gruntowych, w tym zajęte pod trawniki, rabaty, kwietniki, warzywniki. Wskazano dalej, że protokół z przeprowadzonej wizji lokalnej z 13 maja 2015 r., sporządzony przez geodetę Z. Z., w obecności współwłaściciela nieruchomości S. Z. i przedstawicieli Starosty – P. P. i M. F. oraz obszerna dokumentacja fotograficzna dokumentuje sposób faktycznego zagospodarowania działki. Z ww. protokołu wynika, że działka w części południowej zabudowana jest budynkiem mieszkalnym 2- kondygnacyjnym. Działka w bezpośrednim sąsiedztwie budynku obsadzona trawą, przy budynku od wschodu, wzdłuż ogrodzenia rosną drzewa owocowe. Od strony drogi publicznej działka jest ogrodzona, w części tej znajduje się utwardzony podjazd, od strony ogrodzenia przed budynkiem mieszkalnym rosną tuje. Przy wjeździe usytuowana jest drewniana drewutnia. Obszar ten porasta trawa wraz z klombami, widoczne są zawory gazowe. Cały ten południowy teren działki tworzy zwarty obszar, funkcjonalnie związany z budynkiem mieszkalnym. Organ odwoławczy przyjął, że ww. teren wokół budynku w wyniku modernizacji - oznaczony jako użytek tereny mieszkaniowe "B" - nie powinien być zaliczony do "gruntów ornych - R", na którym prowadzona jest działalność rolnicza. Zgodnie bowiem z definicją zawartą w załączniku Nr 6 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków do użytku – "grunty orne R" zalicza się grunty: 1) poddane stałej uprawie mechanicznej mającej na celu produkcję rolniczą lub ogrodniczą; 2) nadające się do uprawy, o której mowa w pkt l, ale zajęte pod plantacje chmielu, wikliny lub drzew ozdobnych, w tym choinek, oraz szkółki ozdobnych drzew lub krzewów, lub na których urządzone zostały rodzinne ogrody działkowe; 3) zajęte pod urządzenia i budowle wspomagające produkcję rolniczą lub ogrodniczą i położone poza działką siedliskową; 4) utrzymywane w postaci ugoru lub odłogowane. Zatem wykazany przed modernizacją w działce [...] zasięg użytku gruntowego "B" był nieaktualny i w wyniku modernizacji dokonano aktualizacji jego zasięgu, zgodnie ze stanem jego faktycznego użytkowania. Zagospodarowanie tej południowej części działki kilkoma krzewami i drzewami owocowymi i ozdobnymi jednoznacznie wskazuje, że jest to ogródek przydomowy. Obszar ten funkcjonalnie związany jest z budynkiem mieszkalnym, a zatem prawidłowo został określony jako "B - tereny mieszkaniowe". Stąd nie ma podstaw przyjęcia operatu inwentaryzacji powykonawczej budynku mieszkalnego za aktualny, gdyż w operacie tym nie włączono do użytku gruntowego "B" obszaru na którym usytuowane są urządzenia funkcjonalnie związane z budynkiem mieszkalnym tj. przydomowa oczyszczalnia ścieków, przyłącze gazu i wody, terenu na którym położona jest drewutnia. Z tego względu zarzut sprowadzający się po przywrócenia zasięgu użytku "B" sprzed modernizacji należało zdaniem organu odwoławczego odrzucić. Organ uznał ponadto, że nie jest uzasadniony wniosek skarżących o przeprowadzenie ponownych oględzin nieruchomości. Wizja lokalna przeprowadzona w dniu 13 maja 2015 r., przez geodetę Z. Z., wykonującego czynności ustalenia granic działki nr [...], dokumentująca w protokole faktyczny sposób użytkowania działki i poparta bogatą dokumentacją fotograficzną odzwierciedlającą opisany stan faktyczny na gruncie stanowi wystarczający dowód do rozpatrzenia zarzutów wniesionych do modernizacji. Organ podkreślił, że dokumentacja geodezyjna sporządzona przez geodetę uprawnionego Z. Z. winna posłużyć Staroście do orzeczenia o aktualizacji informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków, dotyczących użytków gruntowych wykazanych w działce nr [...], w trybie przepisu art. 24 ustawy. Przedstawia ona bowiem inny zasięg konturu użytku "B" i inną jego powierzchnię oraz wprowadza nie wykazany dotąd w ww. działce kontur użytku gruntowego "S" - sad. Podsumowując, organ ocenił, że niemożliwe jest przywrócenie użytku sprzed modernizacji. Skarżący wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia 27 listopada 2015 r., znak: [...], w której zarzucili organowi naruszenie w głównej mierze wskazanych przepisów postępowania jak i prawa materialnego. W szczególności podnieśli okoliczności związane z wystąpieniem ich zdaniem nieprawidłowości przy czynnościach geodezyjnych, skutkujące arbitralnym określeniem powierzchni użytków "B". Uważają, że w Rzeczypospolitej Polskiej, w Konstytucji RP, istnieje zamknięty katalog źródeł prawa i w związku z tym twierdzą, iż przepis art. 24a Prawa geodezyjnego i kartograficznego, jako przepis o charakterze procesowym, nie daje organom podstaw do dokonywania w ramach modernizacji przekwalifikowania rodzajów gruntów. Podnieśli, że aktualizacja operatu ewidencyjnego może być dokonana tylko na podstawie dokumentów geodezyjnych, kartograficznych i innych, określających zmiany, a w sytuacji, gdy wymagane jest wyjaśnienie przez strony istotnych okoliczności przez strony organy winny przeprowadzić w tym zakresie postepowanie administracyjne. Przedstawili w sposób szeroki błędy organów w rozumieniu i stosowaniu przepisów prawa procesowego i materialnego. W związku z tym uważają, że orzekające organy dopuściły się obrazy przede wszystkim artykułów: 6, 7, 10, 75, 77, 80 i 85 oraz 107 § 3 k.p.a. a także art. 24a Prawa geodezyjnego i kartograficznego i 139 k.p.a. Uważają także, że uchylenie decyzji organu I instancji i orzeczenie o odrzuceniu zarzutów było orzeczeniem przez organ odwoławczy na ich niekorzyść. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie, wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. jedn., Dz. U. z 2014 r., poz. 1647.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz. U. 2016 r., poz. 718 dalej w skrócie P.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do rażącego naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia nieważności, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 P.p.s.a. Sąd administracyjny nie rozstrzyga więc merytorycznie, lecz ocenia zgodność decyzji z przepisami prawa. Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie nie stwierdził w wyniku przeprowadzonej kontroli co do zgodności z prawem, by w wydanej zaskarżonej decyzji, tkwiły kwalifikowane wady skutkujące stwierdzeniem jej nieważności, czy wznowieniem postępowania administracyjnego. Nie dopatrzył się też takich naruszeń przez orzekający organ przepisów postępowania i prawa materialnego, które skutkowałyby uchyleniem podjętego rozstrzygnięcia. Zgodnie z art. art. 24a ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. z 2015 r., poz. 520 ze zm., zwanej dalej Prawem geodezyjnym i kartograficznym), starosta może zarządzić przeprowadzenie modernizacji ewidencji gruntów i budynków na obszarze poszczególnych obrębów ewidencyjnych. W myśl ust. 2 art. 24a Prawa geodezyjnego i kartograficznego Starosta podaje do publicznej wiadomości informację o rozpoczęciu prac geodezyjnych oraz informuje o trybie postepowania związanego z modernizacją ewidencji gruntów i budynków, o czym informuje przez wywieszenie informacji na okres 14 dni na tablicy ogłoszeń w siedzibie starostwa powiatowego, jak to stanowi ust. 3 art. 24a. Prawa geodezyjnego i kartograficznego. Po etapie informacji o rozpoczęciu prac geodezyjnych oraz o trybie związanego z tym postępowania, Starosta, zgodnie z przepisem art. 24a ust. 4 Prawa geodezyjnego i kartograficznego wykłada na okres 15-tu dni roboczych do wglądu osób fizycznych, osób prawnych i jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej, w siedzibie starostwa powiatowego, projekt operatu opisowo-kartograficznego. Wyłożenie do wglądu projektu operatu opisowo-kartograficznego modernizacji, stosownie do przepisu art. 24a ust. 5 Prawa geodezyjnego i kartograficznego winno być poprzedzone wywieszeniem na tablicy ogłoszeń w siedzibie starostwa i właściwego urzędu gminy na co najmniej 14 dni przed dniem wyłożenia, informacji o terminie i miejscu wyłożenia projektu, a także ogłoszeniem tej informacji w prasie o zasięgu krajowym. Zgodnie z przepisem art. 24a ust. 6 Prawa geodezyjnego i kartograficznego każdy, czyjego interesu prawnego dotyczą dane ujawnione w projekcie operatu opisowo-kartograficznego, może w okresie wyłożenia projektu do wglądu zgłaszać uwagi do tych danych. Stosownie do art. 24a ust. 7 Prawa geodezyjnego i kartograficznego sposobem załatwienia uwag złożonych do projektu w czasie jego wyłożenia, nie jest decyzja administracyjna, lecz informacja o sposobie rozpatrzenia uwag zgłoszonych do projektu, udzielona przez upoważnionego pracownika starostwa powiatowego, posiadającego uprawnienia, o których mowa w art. 43 pkt 2 ustawy. Rozstrzygnięcie o przyjęciu lub odrzuceniu uwag następuje przy udziale wykonawcy prac geodezyjnych, kartograficznych lub taksacyjnych związanych z projektem operatu ewidencyjnego modernizacji. Upoważniony pracownik w protokole sporządza wzmiankę o treści zgłoszonych uwag i sposobie ich rozpatrzenia. Ustawa nie określa żadnego terminu do rozpatrzenia uwag zgłoszonych w trybie art. 24a ust. 6 Prawa geodezyjnego i kartograficznego. W przepisie art. 24a ust. 8 Prawa geodezyjnego i kartograficznego ustawa stanowi, że po upływie terminu, o którym mowa w ust. 4 (tj. wyłożenia projektu na okres 15 dni roboczych), projekt operatu opisowo-kartograficznego staje się operatem gruntów i budynków, a informację o tym Starosta ogłasza w dzienniku urzędowym województwa. Wzajemna relacja przepisów art. 24a ust. 6 i ust. 8 Prawa geodezyjnego i kartograficznego wskazuje zatem, że projekt operatu opisowo-kartograficznego z mocy prawa staje się operatem opisowo-kartograficznym, z chwilą upływu terminu na jaki projekt był wyłożony. Ewentualne uwagi do projektu złożone w trybie art. 24a ust. 6 oraz sposób i termin ich załatwienia nie mają wpływu na bieg terminu, po upływie którego projekt staje się z mocy prawa obowiązującym operatem ewidencji gruntów. Zgodnie z przepisami art. 24a ust. 9 i 10 Prawa geodezyjnego i kartograficznego środkiem prawnym służącym do kwestionowania danych zawartych w ewidencji gruntów i budynków ujawnionych w operacie opisowo kartograficznym, przez osoby, których interesu prawnego dotyczą te dane, są zarzuty. O uwzględnieniu lub odrzuceniu tych zarzutów starosta rozstrzyga w drodze decyzji (ust. 10 art. 24a Prawa geodezyjnego i kartograficznego). W myśl art. 24a ust. 12 Prawa geodezyjnego i kartograficznego zarzuty zgłoszone po upływie terminu określonego w ust. 9, tj. po upływie 30 dni od dnia ogłoszenia w dzienniku urzędowym województwa informacji, o tym, że projekt operatu stał się operatem ewidencji gruntów i budynków, traktowane są jako wnioski o zmianę danych objętych ewidencją. W zależności więc od etapu prac modernizacji ewidencji gruntów ustawa przewiduje różne środki; uwagi do projektu, zarzuty do operatu, oraz wnioski o zmianę danych ewidencji. Sąd w pełni więc podziela stanowisko, wypowiedziane w wyroku tut. Sądu z dnia 7 lutego 2008 r., sygn. akt III SAB/Kr 30/07, które nadal pozostaje aktualne, "(...) że za nieuzasadnione należy uznać stanowisko (...), że początkową datą powstania uprawnienia do złożenia zarzutów od projektu operatu, jest dzień ogłoszenia przez starostę informacji o tym, że stał się operatem w dzienniku urzędowym województwa. Użyte w przepisie art. 24a ust. 9 ustawy sformułowanie, że każdy .... może w terminie 30 dni od dnia ogłoszenia w dzienniku urzędowym województwa informacji, o której mowa w ust. 8 (tj. o tym, iż projekt stał się operatem), zgłaszać zarzuty do tych danych nie wyłącza skutecznego wniesienia zarzutów do operatu, o których uwzględnieniu lub odrzuceniu starosta rozstrzyga decyzją, przed obwieszczeniem powyższej informacji. Przewidziany art. 24a ust. 9 termin 30 dni do wniesienia zarzutów od operatu, ma charakter terminu końcowego, po upływie którego złożone zarzuty traktowane są już jako wnioski o zmianę danych." Skoro w rozpatrywanej sprawie skarżący zgłosili zarzuty, to w świetle wyżej przedstawionej analizy obowiązujących w tym zakresie w dniu orzekania przez organ odwoławczy regulacji Prawa geodezyjnego i kartograficznego, należało mając na względzie treść art. 24a Prawa geodezyjnego i kartograficznego orzec, jak to trafnie podniósł organ odwoławczy, o uwzględnieniu lub o odrzuceniu zarzutów skarżących, a nie o wprowadzeniu zmian danych w operacie ewidencji gruntów i budynków, jak to uczynił Starosta w decyzji pierwszoinstancyjnej. Trafnie podkreślił organ odwoławczy, że zgodnie z § 55 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. z 2015 r., poz. 542, zwanego dalej rozporządzeniem w sprawie ewidencji gruntów i budynków), modernizacja ewidencji w celu: uzupełnienia bazy danych ewidencyjnych i utworzenia pełnego zakresu zbiorów danych ewidencyjnych; modyfikacji istniejących danych ewidencyjnych do wymagań określonych w rozporządzeniu, to zespół działań technicznych, organizacyjnych i administracyjnych podejmowanych przez starostę. Działania te, stosownie do § 56 pkt 2 ww. rozporządzenia, wykonuje się: 1) w sposób ciągły, w ramach bieżącej aktualizacji operatu ewidencyjnego na zasadach i w trybie, o których mowa w § 45-49; 2) kompleksowo, na zasadach i w trybie określonych przepisami rozdziału 2, z zastrzeżeniem § 82. Wobec powyższego skoro danymi ewidencyjnymi dotyczącymi działki ewidencyjnej są między innymi dane dotyczące użytków gruntowych i klas bonitacyjnych (§ 59 pkt 6 rozporządzenia) oraz informacje określające pola powierzchni konturów użytków gruntowych i klas bonitacyjnych w granicach działki ewidencyjnej (§ 60 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia), to przedmiotem modernizacji ewidencji musi być także modyfikacja użytków gruntowych, ich zasięgu i ich powierzchni. Racje ma więc organ odwoławczy, że zarzut braku podstawy materialnoprawnej działania – dokonywania zmiany użytków gruntowych i ich powierzchni w procesie modernizacji jest bezzasadny. Każda zatem zmiana stanu faktycznego na gruncie będzie stanowiła podstawę do wprowadzenia odpowiedniej zmiany w ewidencji. Zgodzić się należało ze stanowiskiem organu odwoławczego, że rozróżnienie rodzajów użytków gruntowych w ramach postępowania aktualizacyjnego (które może być prowadzone w ramach modernizacji) powinno odbywać się na podstawie przypisania ich cech, właściwości i sposobu zagospodarowania, charakterystycznych dla danego rodzaju użytku. Elementy te szczegółowo określone są w Załączniku Nr 6 do rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków. W myśl § 68 ust. 6 tego rozporządzenia, na podstawie wskazanego Załącznika dokonuje się zaliczenia gruntów do poszczególnych użytków gruntowych. Organ prowadzący postępowanie w sprawie aktualizacji użytków gruntowych ma więc obowiązek podjęcia czynności zmierzających do zbadania wszystkich tych elementów na gruncie oraz ich oceny z punktu widzenia treści przepisów Załącznika Nr 6 (tak Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 25 listopada 2010 r. sygn. akt III SA/Kr 713/09). Zgodnie z Załącznikiem nr 6 do ww. rozporządzenia do użytku "tereny mieszkaniowe" zalicza się grunty, niewchodzące w skład działek siedliskowych: 1) zajęte pod budynki zaliczone w PKOB do działu 11 - budynki mieszkalne; 2) zajęte pod budynki gospodarcze i techniczne, związane funkcjonalnie z budynkami mieszkalnymi, o których mowa w pkt l, oraz urządzenia, w szczególności: podwórza, dojazdy, przejścia, przydomowe place gier, zabaw i odpoczynku, studnie, zbiorniki, przewody naziemne, urządzenia do gromadzenia i oczyszczenia ścieków, śmietniki, składowiska odpadów, obiekty małej architektury, ogrodzenia, oczka wodne, ogródki skalne; 3) położone między budynkami i urządzeniami, o których mowa w pkt 1 i 2, lub w bezpośrednim sąsiedztwie tych budynków i urządzeń i niewykorzystywane do innego celu, który uzasadniałby zaliczenie ich do innej grupy użytków gruntowych, w tym zajęte pod trawniki, rabaty, kwietniki, warzywniki. Z protokołu z przeprowadzonej wizji lokalnej w dniu 13 maja 2015 r. sporządzonego przez geodetę Z. Z,, w obecności współwłaściciela nieruchomości S. Z. i przedstawicieli Starosty – P. P. i M. F. oraz z dokumentacji fotograficznej wynika sposób faktycznego zagospodarowania działki. Dokumenty te obrazują, że działka w części południowej zabudowana jest budynkiem mieszkalnym dwukondygnacyjnym. Działka w bezpośrednim sąsiedztwie budynku obsadzona trawą, przy budynku od wschodu, wzdłuż ogrodzenia rosną drzewa owocowe. Od strony drogi publicznej działka jest ogrodzona, w części tej znajduje się utwardzony podjazd, od strony ogrodzenia przed budynkiem mieszkalnym rosną tuje. Przy wjeździe usytuowana jest drewniana drewutnia. Obszar ten porasta trawa wraz z klombami, widoczne są zawory gazowe. Cały ten południowy teren działki tworzy zwarty obszar, funkcjonalnie związany z budynkiem mieszkalnym. Wobec powyższego prawidłowa jest ocena tych dowodów, dokonana przez orzekające organy, że nie można stwierdzić, by w południowej części przedmiotowej działki (teren wokół budynku - opisany powyżej), oznaczonej obecnie (w wyniku modernizacji) jako użytek "tereny mieszkaniowe "B"" była prowadzona produkcja rolnicza. Zasadnie bowiem argumentują organy, że zgodnie z definicją zawartą w Załączniku nr 6 do ww. rozporządzenia do użytku – "grunty orne "R"" zalicza się grunty: 1) poddane stałej uprawie mechanicznej mającej na celu produkcję rolniczą lub ogrodniczą; 2) nadające się do uprawy, o której mowa w pkt l, ale zajęte pod plantacje chmielu, wikliny lub drzew ozdobnych, w tym choinek, oraz szkółki ozdobnych drzew lub krzewów, lub na których urządzone zostały rodzinne ogrody działkowe; 3) zajęte pod urządzenia i budowle wspomagające produkcję rolniczą lub ogrodniczą i położone poza działką siedliskową; 4) utrzymywane w postaci ugoru lub odłogowane. Racje mają więc organy, że całość materiału dowodowego wskazuje, że wykazany przed modernizacją w działce [...] zasięg użytku gruntowego "B" był nieaktualny. Dlatego też obowiązkiem organu w ramach modernizacji było dokonanie aktualizacji jego zasięgu, zgodnie ze stanem jego faktycznego użytkowania. Przekonywujące są argumenty organów, że zagospodarowanie tej południowej części działki kilkoma krzewami i drzewami owocowymi i ozdobnymi jednoznacznie wskazuje, że jest to ogródek przydomowy, funkcjonalnie związany z budynkiem mieszkalnym, co kwalifikuje go do zaliczenia jako użytek "B - tereny mieszkaniowe", a nie jako grunt orny "R". Prawidłowo uznały też organy, że nie było podstaw do uwzględnienia wniosków zainteresowanych i przyjęcia operatu inwentaryzacji powykonawczej budynku mieszkalnego za aktualny, skoro w operacie tym nie włączono do użytku "tereny mieszkaniowe "B"" obszaru na którym usytuowane są urządzenia funkcjonalnie związane z budynkiem mieszkalnym, tj. przydomowa oczyszczalnia ścieków, przyłącze gazu i wody, terenu na którym położona jest drewutnia. Nie było więc z tegoż względu możliwe przywrócenie użytków gruntowych sprzed modernizacji, tj. zgodnie z operatem geodety uprawnionego E. W. z 2007r. Oceniając prawidłowość decyzji organu odwoławczego zgodzić się należy z argumentacją Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego, że sentencja decyzji organu I instancji pozostaje w sprzeczności z przywołaną w niej podstawą prawną. Przepis art. 24a ust.10 Prawa geodezyjnego i kartograficznego wskazuje bowiem, że decyzja stanowi rozpatrzenie zarzutów do modernizacji, natomiast w sentencji nie orzeczono w przedmiocie zarzutów. Mając więc na względzie, że organ odwoławczy w ramach przyznanych mu kompetencji merytoryczno - reformacyjnych może dokonywać korekty wad prawnych, uznać należało uchylenie w takim stanie rzeczy decyzji organu I instancji w całości i orzeczenie na nowo o odrzuceniu zarzutów skarżących za nie naruszające art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 23, zwanej dalej w skrócie - k.p.a.), zwłaszcza, że dokonana ocena materiału dowodowego i wysnute na jej podstawie wnioski w uzasadnieniu decyzji organu I instancji co do niemożności przyjęcia zasięgu użytku ""B" tereny mieszkaniowe" oraz zaliczenia ogródka przydomowego do "terenów ornych "R"", jak tego domagali się skarżący, były zgodne z rozstrzygnięciem organu odwoławczego, przedstawionym w zaskarżonej decyzji. Ponadto dodać także należy, że racje ma organ odwoławczy wskazując, iż wyodrębnienie nowego użytku gruntowego w ramach rozpatrywania zarzutów do modernizacji wykracza poza ich zakres. Na podstawie powyższego opracowania, po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego, jest możliwe ujawnienie nowego użytku gruntowego – tj. sadu - ale w trybie aktualizacji operatu ewidencyjnego (art. 24 ust.2b ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne), i w toku odrębnego postępowania będą mogły być rozpatrywane niektóre zarzuty zawarte w odwołaniu, a dotyczące m.in. cyt. "ustalenia powierzchni sadu, liczby drzew owocowych w sadzie ". Za bezzasadne należało zatem uznać podniesione w skardze zarzuty naruszenia przepisów postępowania i prawa materialnego. Organy obydwu instancji zebrały wystarczający do wydania decyzji co do istoty materiał dowodowy. Wskutek jednakże jedynie błędnego orzeczenia przez organ I instancji mimo prawidłowej oceny tego materiału, możliwe było usunięcie tej wadliwości przez organ odwoławczy, na podstawie art. 138 1 pkt 2 k.p.a. W żaden sposób nie można podzielić argumentacji skarżących, by organy działały dowolnie. Regulacje bowiem rangi ustawowej, a więc bezsprzecznie należące do hierarchii powszechnie obowiązujących źródeł prawa, Prawa geodezyjnego i kartograficznego, dawały organom ewidencyjnym podstawę do dokonanych przez nie prawidłowych działań. Uzasadnienie kontrolowanej decyzji spełnia podstawowe wymogi art. 107 § 3 k.p.a. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn., Dz. U. 2016 r., poz. 718 ), orzekł jak w sentencji wyroku.