III SA/Kr 1557/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bożenna Blitek Sędziowie WSA Wojciech Jakimowicz (spr.) WSA Tadeusz Wołek Protokolant starszy referent Renata Nowak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 marca 2015 r. sprawy ze skargi M. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 1 sierpnia 2014r. nr [ ] w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku dla opiekuna I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. przyznaje od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na rzecz adwokata P. K. - Kancelaria Adwokacka, ul. [....] tytułem zwrotu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu kwotę 240 zł (słownie: dwieście czterdzieści złotych) podwyższoną o podatek od towarów i usług przewidziany dla tego rodzaju czynności. Prezydent Miasta decyzją z dnia [...] 2014 r., znak: [...] odmówił M. K. przyznania zasiłku dla opiekuna w związku z opieką nad matką Z. K. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia powołano art. 1, art. 2, art. 4, art. 5 ust. 1, art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów w związku z art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Powodem odmowy było ustalenie przez organ pierwszej instancji, że między innymi z uwagi na nadużywanie alkoholu, wnioskodawca nie sprawuje stałej opieki nad niepełnosprawna matką, a tym samym nie została spełniona przesłanka z art. 17 ust. 1 ustawy o świadczenia rodzinnych, w brzmieniu na dzień 31 grudnia 2012 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze – po rozpoznaniu odwołania M. K. od powyższej decyzji organu pierwszej instancji - decyzją z dnia 1 sierpnia 2014 r., sygn. akt: [...], na podstawie art. 138 § 1 k.p.a. i art. 2 ustawy z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów, utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...] 2014 r. znak: [...]. W uzasadnieniu decyzji Kolegium podało, że zgodnie z art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów (Dz.U. z 2014 r., poz. 567), zasiłek dla opiekuna przysługuje osobie, jeżeli decyzja o przyznaniu jej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego wygasła z mocy prawa na podstawie art. 11 ust. 3 ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. poz. 1548 oraz z 2013 r. poz. 1557) z dniem 1 lipca 2013 r. Stosownie do ust. 2 powyższego artykułu, zasiłek dla opiekuna przysługuje: 1) za okresy od dnia 1 lipca 2013 r. do dnia poprzedzającego dzień wejścia w życie ustawy, w których osoba spełniała warunki do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego określone w ustawie z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992, z późn. zm.) w brzmieniu obowiązującym w dniu 31 grudnia 2012 r.; 2) od dnia wejścia w życie ustawy, jeżeli osoba spełnia warunki do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego określone w ustawie z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych w brzmieniu obowiązującym w dniu 31 grudnia 2012 r. W myśl art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, w brzmieniu obowiązującym w dniu 31 grudnia 2012 r., świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. -Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz.U. Nr 9, poz. 59, z późn. zm.) ciąży obowiązek alimentacyjny, wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności, 3) opiekunowi faktycznemu dziecka - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji, albo osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. W myśl ust. 1a tego artykułu, osobie innej niż spokrewniona w pierwszym stopniu, na której ciąży obowiązek alimentacyjny, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku gdy nie ma osoby spokrewnionej w pierwszym stopniu albo gdy osoba ta nie jest w stanie sprawować opieki, o której mowa w ust. 1. Organ odwoławczy stwierdził, że dokładne i wnikliwe postępowanie wyjaśniające prowadzone w przedmiotowej sprawie wykazało w sposób bezsporny, że M. K. nie sprawuje nad matką stałej opieki w rozumieniu art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych w brzmieniu obowiązującym w dniu 31 grudnia 2012 r. Opieka sprawowana przez wnioskodawcę nie ma charakteru stałego, a tym samym nie wymusza na M. K. konieczności rezygnacji z zatrudnienia bądź innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad chorą matką. Na niekorzyść skarżącego, jako domniemanego opiekuna osoby chorej, wpływa ponadto udokumentowany w toku postępowania fakt notorycznego nadużywania alkoholu przez M. K. Powyższe znajduje potwierdzenie w: piśmie Komendanta Komisariatu Policji z dnia 8 lipca 2014 r., protokole wywiadu środowiskowego z dnia 13 czerwca 2014 r., notatkach służbowych organu pierwszej instancji z dnia 5 czerwca 2014 r. oraz 4 lipca 2014 r. Dokonując ustaleń zakresu opieki M. K. nad Z. K. oparto się również na przeprowadzonym w sprawie wywiadzie środowiskowym. Z ustaleń tych wynika, że skarżący nie sprawuje stałej opieki nad matką, która większość czynności wykonuje sama (pielęgnacyjnych, higienicznych i spraw urzędowych). Ponadto podniesiono, że kilkukrotne wizyty pracowników socjalnych w domu Państwa K. wykazały, że M. K. nie pomaga matce w codziennych czynnościach (notatka służbowa z dnia 9 czerwca 2014 r.). Przyznanie zasiłku dla opiekuna musi niezaprzeczalnie wynikać z rezygnacji zatrudnienia i konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Tym samym, z uwagi na brak sprawowania stałej opieki przez skarżącego nad Z. K., przyznanie wnioskowanego świadczenia pozostawałoby w sprzeczności z obowiązującymi przepisami prawa. Skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 1 sierpnia 2014 r., sygn. akt: [...] wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie M. K. Skarżący podał, że od 2009 r. opiekuje się matką Z. K. i bratem I. chorym na schizofrenię. Brat ma znaczny stopień niepełnosprawności, ma trudności w samodzielnym funkcjonowaniu, nie dba o higienę osobistą i swój wygląd, dobrowolnie nie zażywa leków, sam nie przygotuje sobie posiłków, wymaga całodziennej opieki. Mama nie da rady opiekować się bratem, od lat słabo słyszy, sama nie może przygotować sobie posiłków, o zakupach nie ma mowy, ma trudności w poruszaniu się. Mama często musi korzystać z porad lekarzy specjalistów, każda wizyta trwa ponad 2 godziny, w tym czasie to skarżący musi opiekować się bratem. Skarżący podniósł, że jeżeli podejmie zatrudnienie, to mama i brat pozostaną bez opieki. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Podstawowa zasada polskiego sądownictwa administracyjnego została określona w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz.U. z 2014 r., z. 1647), zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Zasada, zgodnie z którą sądy administracyjne dokonują kontroli działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, została również wyartykułowana w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.). Z istoty kontroli wynika, że zasadność zaskarżonej decyzji podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania zaskarżonego rozstrzygnięcia. Zasygnalizować należy, że w świetle art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd nie ma obowiązku, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, do badania tych zarzutów i wniosków, które nie mają znaczenia dla oceny legalności zaskarżonego aktu (tak NSA w wyroku z dnia 11 października 2005 r., sygn. akt: FSK 2326/04). Sąd administracyjny nie rozstrzyga również spraw administracyjnych i nie ma kompetencji do zmiany zaskarżonych do niego decyzji administracyjnych. Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej w niniejszej sprawie była decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławcze z dnia 1 sierpnia 2014 r., sygn. akt: [...] utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...] 2014 r. znak: [...] odmawiającą przyznania stronie skarżącej zasiłku dla opiekuna z tytułu opieki nad matką. Materialnoprawną podstawę skarżonej decyzji stanowił art. 2 ustawy z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów (Dz.U. z 2014 r., poz. 567). Ustawa ta określa warunki nabywania oraz zasady ustalania i wypłacania zasiłków dla opiekunów osobom, które utraciły prawo do świadczenia pielęgnacyjnego z dniem 1 lipca 2013 r. w związku z wygaśnięciem z mocy prawa decyzji przyznającej prawo do świadczenia pielęgnacyjnego (art. 1 ustawy). Uchwalenie ustawy z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów było konsekwencją wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 5 grudnia 2013 r. (sygn. akt 27/13 opublikowanego w Dz.U. z dnia 16 grudnia 2013 r., poz. 1557) uznającego art. 11 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw za niezgodny z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Z kolei art. 11 ust. 3 ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw stanowił, że wydane na podstawie przepisów dotychczasowych decyzje o przyznaniu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego wygasają z mocy prawa po upływie terminu, o którym mowa w ust. 1, tj. z dniem 1 lipca 2013 r. W uzasadnieniu wyroku Trybunał Konstytucyjny podał, że teoretycznie utrata praw nabytych dotyczy wszystkich osób, które przed wejściem w życie ustawy zmieniającej legitymowały się ostateczną decyzją administracyjną przyznającą świadczenie pielęgnacyjne. Mechanizm prawa przejściowego przyjęty w art. 11 ust. 1 i 3 ustawy o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw zakładał bowiem, że decyzje wygasną z mocy prawa, niejako automatycznie, niezależnie od okoliczności faktycznych i prawnych, w jakich znajdowali się dotychczasowi świadczeniobiorcy. Ustawodawca tylko o 6 miesięcy przedłużył dalsze stosowanie starego prawa, kształtując w ten sposób okres na dostosowanie się do nowych regulacji; nie przewidział natomiast - bez wątpienia intencjonalnie - żadnego mechanizmu konwersji praw nabytych w przeszłości, czy jakiejś innej formy ich kontynuacji. Prawo do świadczenia pielęgnacyjnego ustalane w decyzji administracyjnej na podstawie przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych, w brzmieniu obowiązującym przed wejściem w życie ustawy zmieniającej, tj. ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw, było - jak konstatował Trybunał Konstytucyjny - prawem podmiotowym jednostki chronionym konstytucyjnie. Nabycie prawa polegało na jego przyporządkowaniu konkretnemu podmiotowi, który spełniał wymogi ustawowe. W ocenie Trybunału Konstytucyjnego nie istniały zatem podstawy konstytucyjne do wygaszania z mocy prawa wszystkich decyzji administracyjnych przyznających świadczenia pielęgnacyjne. Ustawodawca nie realizował w ten sposób żadnych racji konstytucyjnych, które powinny w tym wypadku mieć pierwszeństwo przed ochroną praw słusznie nabytych oraz zasadą lojalności państwa wobec obywatela. W konsekwencji Trybunał stwierdził, że - jak wynika z art. 11 ust. 3 ustawy o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw, decyzje o przyznaniu świadczenia pielęgnacyjnego na dotychczasowych zasadach wygasły 1 lipca 2013 r. z mocy prawa, zaś w obowiązujących przepisach nie została przewidziana żadna procedura ani wskazany organ władzy publicznej właściwy do orzekania o ewentualnym "przywróceniu" prawa do tego świadczenia, tym bardziej, że skutki art. 11 ust. 3 ustawy o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw nastąpiły ex lege i nie były uzależnione od wydania aktów stosowania prawa czy przeprowadzenia postępowań w indywidualnych sprawach świadczeniobiorców. Treść art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów wskazuje na wolę ustawodawcy przywrócenia świadczenia pielęgnacyjnego unormowanego w art. 17 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych w brzmieniu obowiązującym w dniu 31 grudnia 2012 r. Przepis ten ogranicza się do stwierdzenia, że zasiłek dla opiekuna przysługuje osobie, jeżeli decyzja o przyznaniu jej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego wygasła z mocy prawa na podstawie art. 11 ust. 3 ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw z dniem 1 lipca 2013 r. Hipotezą tego przepisu objęta jest osoba, która utraciła prawo do świadczenia pielęgnacyjnego na podstawie przywołanego tam przepisu i we wskazanym okresie wskutek wygaszenia decyzji przyznającej owe świadczenie, zaś dyspozycja omawianego przepisu zawarta w pierwszej jego części sprowadza się do stwierdzenia, że wskazany zasiłek przysługuje. W art. 2 ust. 2 nie wprowadzono względem ust. 1 żadnej nowej treści normatywnej, tj. jakiejkolwiek nowej materialnoprawnej przesłanki warunkującej uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego w omawianym powyżej kształcie, tj. brzemieniu art. 17 ustawy o świadczeniach w dacie 31 grudnia 2012 r. Przepis art. 2 ust. 2 cytowanej ustawy ogranicza się do stwierdzenia, że zasiłek dla opiekuna przysługuje za wskazany w nim okres, jeżeli w okresie tym osoba spełnia warunki określone w ustawie o świadczeniach rodzinnych w brzemieniu obowiązującym na dzień 31 grudnia 2012 r. Należy w konsekwencji stwierdzić, że prawo do zasiłku dla opiekuna za okres od dnia 1 lipca 2013 r. do dnia 14 maja 2014 r. (tj. do dnia poprzedzającego wejście w życie ustawy), tj. również za okres objęty wnioskiem skarżącego, przysługuje osobie, której przyznane zostało prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, a które następnie utraciła wskutek wygaszenia decyzji przyznającej owo świadczenia na podstawie art. 11 ust. 3 ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw. Przedmiotowy zasiłek przysługuje zatem dopóki nie nastąpi zmiana stanu faktycznego sprawy względem tego ustalonego w decyzji przyznającej świadczenie pielęgnacyjne przejawiająca się w niemożności prawnej kontynuacji tego świadczenia. W postępowaniu prowadzonym w trybie zwykłym organ nie może badać zasadności spełnienia przesłanek przyznania uprzedniego świadczenia pielęgnacyjnego. W niniejszej sprawie organy obydwu instancji wadliwie zastosowały powołany jako podstawa rozstrzygnięcia art. 2 ustawy z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów nie przeprowadzając postępowania wyjaśniającego w kierunku wynikającym z treści tego przepisu. W pierwszej kolejności należy wskazać, że z akt sprawy ani z motywów decyzji organów obydwu instancji nie wynika, czy skarżący utracił prawo do świadczenia pielęgnacyjnego z dniem 1 lipca 2013 r. w związku z wygaśnięciem z mocy prawa decyzji przyznającej prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Zweryfikowanie tej okoliczności było niezbędne dla rozpoznania wniosku o ustalenie prawa do zasiłku dla opiekuna ze względu na treść art. 1 ustawy. Tym samym organy naruszyły art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. Po drugie organy obydwu instancji nie zaprezentowały żadnej wykładni art. 2 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów poprzestając na zacytowaniu treści tego przepisu, a motywy przedstawione w uzasadnieniach obydwu decyzji wskazują, że organy badały przesłanki wynikające z art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, co – jak wyżej wskazano – nie znajdowało wystarczających podstaw w stanie faktycznym niniejszej sprawy skoro nie wykazano, że nastąpiła zmiana w stanie faktycznym sprawy względem tego ustalonego w decyzji przyznającej świadczenie pielęgnacyjne, która uniemożliwia prawną kontynuację tego świadczenia. Tym samym organy naruszyły również przepis prawa materialnego, tj. art. 2 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów poprzez jego wadliwe zastosowanie będące konsekwencją błędnej wykładni. Wskazane wyżej uchybienia miały wpływ na wynik sprawy, gdyż bezpośrednio zdeterminowały treść zaskarżonej decyzji, jak i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, które to decyzje na tym etapie postępowania były przedwczesne. Zgodnie z treścią art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. W przedmiotowej sprawie należy stwierdzić, że wskazane wyżej uchybienia dotyczą decyzji organów obydwu instancji i nie mogą być konwalidowane w postępowaniu przed organem drugiej instancji, gdyż działanie takie naruszałoby zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. W związku z tym uchylenie decyzji organów obydwu instancji jest niezbędne dla końcowego załatwienia sprawy. Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy organy uwzględnią wskazaną wyżej ocenę prawną w zakresie wykładni art. 2 ustawy z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów, a także przeprowadzą poprawne postępowanie wyjaśniające, w szczególności ustalając, czy skarżący utracił prawo do świadczenia pielęgnacyjnego z dniem 1 lipca 2013 r. w związku z wygaśnięciem z mocy prawa decyzji przyznającej prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. W tym stanie rzeczy - mając na uwadze treść art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi należało uchylić zaskarżoną decyzję, jak i poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. O kosztach nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącemu z urzędu Sąd orzekł na podstawie art. 250 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 16 ust. 2 ustawy z dnia 26 maja 1982 r. Prawo o adwokaturze (t.j.: Dz.U. z 2009 r. Nr 146, poz. 1188 ze zm.), określając ich wysokość na podstawie § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. z 2013 r. poz. 461).