III SA/Kr 156/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Piotr Lechowski (spr.) Sędziowie WSA Halina Jakubiec WSA Tadeusz Wołek Protokolant Renata Nowak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 lutego 2011 r. sprawy ze skargi J. W. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia 18 grudnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie zmiany w ewidencji gruntów oddala skargę Sygn. akt III SA/Kr 156/10 POSTANOWIENIE Dnia 23 lutego 2011 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Piotr Lechowski (spr.) Sędziowie WSA Halina Jakubiec WSA Tadeusz Wołek Protokolant Renata Nowak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 lutego 2011 r. sprawy ze skargi J. W. i E. L. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia 18 grudnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie zmiany w ewidencji gruntów postanawia: odrzucić skargę E. L. Decyzją z dnia 18 grudnia 2009 r., znak [...] po rozpatrzeniu odwołania J. W. i E. L., Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Starosty z dnia [...] 2009 r. znak [...], którą odmówiono wprowadzenia zmian w operacie ewidencji gruntów i budynków dla Obrębu A gmina B. W podstawie prawnej decyzji organu odwoławczego wskazano przepisy art. 7 b ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne ( tj. Dz. U. z 2005 r. Nr 240, poz. 2027 z późn. zm.) oraz art. 138 § 1 pkt 1 kodeksu postępowania administracyjnego ( kpa). Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego wskazał następujące okoliczności faktyczne i motywy prawne rozstrzygnięcia. Wnioskiem złożonym Staroście Powiatowemu z dnia 13 lipca 2009 r. J. W. i E. L. domagali się wprowadzenia w ewidencji gruntów i budynków zmian w odniesieniu do działki ewid. nr 965/3 położonej w A. Podstawą wprowadzenia żądanych zmian w ewidencji gruntów stanowić miało opracowanie geodezyjne p.n. "operat pomiarowy podziału działki 965/3 w celu regulacji stanu prawnego nieruchomości", sporządzony przez geodetę uprawnionego i przyjęty w dniu 10 lipca 2009 r. za Nr [...] do powiatowego zasobu dokumentacji geodezyjnej i kartograficznej. Istota zmian w ewidencji, których podstawę stanowić miała przedłożona przy wniosku dokumentacja polegała na tym, iż figurująca w ewidencji gruntów działka ewid. nr 965/3 o pow. 0.04 ha oznaczona jako użytek drogowy we władaniu Urzędu Miejskiego – Drogi Wiejskie ulec miała podziałowi w sposób oznaczony na mapie uzupełniającej na działki: 965/7 o pow. 0.03 (0.0289 m²) o charakterze użytku drogowego, oraz na działkę 965/8 o pow. 0.01 ha (0.0143 m²), jako obejmująca odrębne przedmioty własności. Wedle wykazu zmian gruntowych zawartego na przyjętej do zasobu "mapie uzupełniającej w celu regulacji stanu prawnego działki 965/3 sporządzonej 16.06.2009 r.," nowopowstała działka 965/7 odpowiadać miała części p. gr. L. kat. 363/2 obj. Lwh 329 i stanowić na podstawie AWZ [...] współwłasność po połowie E. L. i J. W. z d. L. Natomiast nowowydzielona działka 965/8 – po poprawkach uprawnionego geodety po wydaniu decyzji organu I instancji – odpowiadać miała części p.gr. L. kat. 362/1 objętej Lwh 451 i stanowiącej na podstawie AWZ [...] wyłączną własność E. L. Starosta odmawiając decyzją z dnia [...] 2009 r. wprowadzenia żądanych zmian oparł się na ustaleniu, że przedłożona dokumentacja nie może stanowić podstawy wprowadzenia zmian w ewidencji gdyż nie wyjaśnia jednoznacznie stanu prawnego nieruchomości i zawiera nieścisłości, omyłki oraz braki opisane w uzasadnieniu decyzji tego organu. W odwołaniu J. W. i E. L. od tej decyzji podnoszono, że zmiana w operacie ewidencji gruntów jest niezbędna dla uregulowania stanu prawnego działki 965/3, która odpowiada w części parceli L. kat. 363/2 objętej aktem własności ziemi Nr [...] i części parceli L. kat. 362/1 objętej AWZ Nr [...]. Zdaniem odwołania jedyną nieścisłością i omyłką było wpisanie w dokumentacji geodezyjnej w opisie zmian działek do wykazu zmian gruntowych, że p.gr. L. kat. 361/1 odpowiada działkom ewidencyjnym 964/2 i 965/7 podczas gdy prawidłowo winno być, iż to działka 362/1 (a nie 361/1) odpowiada działce 964/2 oraz działce 965/8, a nie działce 965/7. Zdaniem odwołania ta omyłka, oraz nie przyjęcie przez właścicieli działek sąsiednich do działki 965/3 jej granic, nie mogły być podstawą odmowy wprowadzenia zmian. Rozpatrując odwołanie Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego dokonał następujących ustaleń: W rejestrze gruntów działka 965/3 o pow. 0.04 ha wpisana jest jako pozostająca we władaniu Urzędu Miejskiego. O tytuł prawny do działki 965/3 ubiegają się wnioskodawcy J. W. i E. L. twierdząc, iż obejmuje ona działki odpowiadające części parcel stanowiących ich własność, których nabycie stwierdzono aktami własności ziemi. Na poparcie żądania wprowadzenia zmian przedłożyli operat pomiarowy sporządzony przez geodetę uprawnionego mgr R. S. i przyjęty do powiatowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego dnia 10 lipca 2009 r. za nr KERG [...]. Z przedstawionej dokumentacji obejmującej m.in. wykaz zmian gruntowych wynika, że w działce 965/3 objęto dwa odrębne przedmioty własności. Nowowydzielona z działki 965/3 działka 965/7 o pow. 0.0289 ha odpowiadać ma części parceli gruntowej L. kat. 363/2 objętej zamkniętym Lwh 329, której współwłaścicielami zgodnie z aktem własności ziemi (dalej AWZ) nr [...] z dnia 28.12.1977 r. są J. L. zam. W. i E. L. Druga działka, wydzielona z działki 965/3 oznaczona w operacie pomiarowym nr 965/8 o pow. 0.0143 ha odpowiadać ma części parceli gruntowej L. kat. 362/1 objętej zamkniętym Lwh 451, której nabycie własności na rzecz E. L. stwierdzono AWZ nr [...] z dnia 20.01.76 r. Ustalił dalej Organ, że w postępowaniu przed organem I instancji właściciele względnie współwłaściciele działek ewidencyjnych przylegających do określonej operatem działki 965/3 mającej charakter użytku drogowego i stanowiącej drogę lokalną a to: dz. ewid. 572 ( małż. A. i P. Z.), dz. ewid 573 (J. S.), dz. ewid. 575 (małż. M. i M. N.) oraz dz. ewid. 613 ( małż. M. i K. N.), kwestionowali stanowisko operatu, według którego działka 965/3 obejmuje tylko przedmiot praw własności wnioskodawców. Twierdzili, że działka 965/3 powstała również z części działek 572, 573, 575 i 613 i pismem z dnia 24 sierpnia 2009 r. skierowanym do Starosty wnosili o przeprowadzenie rozgraniczenia oraz odmówili złożenia podpisów w protokole przyjęcia granic nieruchomości. Organ odwoławczy ustalił dodatkowo, że decyzją Burmistrza Gminy z dnia [...] 1996 r. znak [...] na wniosek J. W. i E. L. zatwierdzono projekt podziału nieruchomości wnioskodawców obejmującej wówczas m.in. działkę ewid. 964/1 o pow. 0.14 ha, która uległa podziałowi na działki 964/3 i 964/4 obie o pow. po 0.07 ha, uwidocznionemu na mapie uzupełniającej podziału przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego za nr [...]. Dzielona działka 964/1 przylegała do działki 965/3 i przebieg wzajemny granic został ustalony i przyjęty w postępowaniu podziałowym. Parcela 363/2 o pow. 0.1557 ha, której nabycie przez E. L. i J. L. zam. W stwierdzono AWZ nr [...] objęta była Lwh 329. Z wykazu synchronizacyjnego umieszczonego na mapie uzupełniającej podziału z 1996 r. wynikało, że objęta AWZ nr [...] parcela L. kat. 363/2 odpowiada dzielonej działce ewidencyjnej 964/1. W oparciu o decyzję o podziale nieruchomości z 20.09.1996 r., sporządzony został za nr Rep. [...] akt notarialny obejmujący umowę zniesienia współwłasności oraz umowę darowizny. Po zawarciu aktu, zgodnie z postanowieniem Sądu Rejonowego Wydział Zamiejscowy Ksiąg Wieczystych z dnia 29.12.1977 r. sygn. [...] działkę 964/3 przeniesiono do KW [...], a działkę 964/4 do KW [...]. Do dzielonej w 1996 r. działki 964/1, przylegała działka 964/2, również przylegająca do działki 965/3. Z wykazu synchronizacyjnego na mapie uzupełniającej podziału z 1996 r. wynika, że działka 964/2 odpowiada parceli L. kat. 362/1 z Lwh 451. Nabycie parceli 362/1 łącznie z innymi parcelami przez E. L. stwierdzono AWZ nr [...]. Z przedstawionego przez uprawnionego geodetę przy operacie pomiarowym z 2009 r. wypisu z ksiąg wieczystych wynika, że parcela 362/1 została wykreślona z Lwh, który zamknięto, a w jej miejsce powstała dz. ewid. 964/2 która przeszła do KW [...] również założonej w 1997 r. Organ odwoławczy wskazał, iż ugruntowane orzecznictwo Sądu Najwyższego przyjmuje, że oznaczenie nieruchomości, w tym jej obszar nie jest objęte domniemaniem prawdziwości prawa z art. 3 ustawy o księgach wieczystych i hipotece, ani też rękojmią wiary publicznej ksiąg wieczystych statuowanej art. 5 tej ustawy. Co do zasady organ przyjął dopuszczalność wprowadzenia w ewidencji gruntów i budynków zmian aktualizujących dane oznaczające nieruchomość w oparciu o dokumenty źródłowe, które stanowić także może dokument pomiarowy przyjęty do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Wskazując na przepis § 47 ust. 3 Rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków podkreślono, że jednak w sytuacji gdy aktualizacja operatu ewidencyjnego wymaga wyjaśnień zainteresowanych lub uzyskania dodatkowych dowodów w sprawie, starosta obowiązany jest przeprowadzić w sprawie postępowanie administracyjne. Z tych względów zawarte we wniosku zgłoszenie zmiany oparte na przedłożonym przy wniosku operacie pomiarowym przyjętym do zasobu za Nr [...] uznał Organ odwoławczy za niewystarczające do załatwienia sprawy w formie czynności materialno-technicznej wprowadzenia żądanej zmiany, podzielając stanowisko organu I instancji. Wskazano, ze rozstrzygnięcie o wniosku wymagało przeprowadzenia przez Organ I instancji postępowania dowodowego przez uzyskanie dokumentacji archiwalnej, w świetle której brak jest podstaw do jednoznacznego stwierdzenia, że działka ewid. nr 965/3 obr. A powstała wyłącznie z części parcel L. kat. 362/1 i L. kat. 363/2. Wskazano, że wykonany w 1996 r. wykaz synchronizacyjny ujawniony w księgach wieczystych założonych dla działek powstałych z podziału m.in. działki 964/1 na działki 964/3 i 964, lokował całą parcelę 362/1 w działce ewid. 964/2, a całą parcelę 363/2 w działce ewid. nr 964/1. Podkreślono, że przedmiotem zmian ewidencji gruntów i budynków jest aktualizacja danych ewidencyjnych przez ich doprowadzenie do zgodności z aktualnym stanem prawnym. Zarazem powołując liczne orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazano, że postępowanie ewidencyjne pełniąc funkcje informacyjno-techniczne i rejestrując stany prawne ustalone w innym trybie i przez inne organy, nie może służyć do rozstrzygania sporów o prawa do gruntów. Wskazując na przepisy art. 29 ust. 1 i 2 ustawy podkreślono, że w istocie żądanie wnioskodawców zmierza do ustalenia w postępowaniu ewidencyjnym zasięgu prawa własności b. parceli L. kat. 362/1, i 363/2 który – jeśli miałby wkraczać w obszar działki ewid. 965/3 – jest sporny. Organ odwoławczy podzielił ustalenie organu I instancji, że przedstawiony operat zawierał błędy, które do dnia wydania przez organ II instancji decyzji nie zostały poprawione, przez przedłożenie niezawierającego błędów egzemplarza opracowania przyjętego do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Podkreślono, jednak, iż to nie wskazane w uzasadnieniu decyzji Organu I błędy czy pomyłki zawarte w operacie pomiarowym, przesądzają o utrzymaniu w mocy decyzji odmawiającej wprowadzenia zmian na podstawie tego opracowania, lecz ustalenie, że istota zmian wprowadzonych operatem sprowadza się do zmian zasięgu – spornego – prawa własności, przez włączenie działek powstałych z podziału działki ewidencyjnej 865/3 do działek objętych aktami własności ziemi. Te okoliczności zdaniem Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego uzasadniały utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na powyższą decyzję wnieśli J. W. i E. L. Nie formułując wniosków procesowych skarżący podnieśli, że skarga jest uzasadniona gdyż- w domyśle zaskarżona decyzja- narusza art. 6, 7, 8, 9 10 i 107 § 3 kodeksu postępowania administracyjnego. Uzasadniając zarzuty skargi podniesiono, że celem roboty geodezyjnej była regulacja stanu prawnego działki ewid. 965/3 obręb A, która nie jest drogą lokalną lecz służy jako droga dojazdowa do nieruchomości skarżących i stanowi połączenie z drogami publicznymi. Przedstawiony przy wniosku operat pomiarowy został przyjęty do zasobu geodezyjnego i kartograficznego, po uprzedniej kontroli dokonanej w trybie § 9 ust. 1 Rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 16 lipca 2001 r. w sprawie zgłaszania prac geodezyjnych i kartograficznych, ewidencjonowania systemów i przechowywania kopii zabezpieczających bazy danych, a także ogólnych warunków umów o udostępnianiu tych baz (Dz. U. Nr 78, poz. 837). Pomimo stwierdzenia, w toku kontroli, że operat i dokumenty są prawidłowo wykonane, organy odmówiły wprowadzenia zmian na jego podstawie. Wskazując, że objęte aktami własności ziemi parcele 363/2 ( AWZ [...]) i 362/1 ( AWZ [...]) oznaczone były na mapie katastralnej w czasie wydawania aktów własności ziemi podkreślono, że południowa granica tych parceli stanowiła południową granicę obrębu A a zarazem północną granicę sąsiedniego obrębu N, do której przylegały parcele, którym odpowiadają działki ewid. 572, 573, 575 i 613. Zdaniem skarżących porównanie mapy katastralnej z mapą ewidencyjną jednoznacznie i bez żadnych wątpliwości dowodzi, że z parcel katastralnych 363/2 i 362/1 powstały nie tylko działki ewidencyjne 964/2, 964/3 i 964/4 ale i działka ewid. 965/3. Według skargi wynika z tego, że działka 965/3 ma uregulowany stan własności, który nie jest uwidoczniony w operacie ewidencji gruntów i księgach wieczystych. Zdaniem skarżących z przyjętego przez organy za dowód wykazu synchronizacyjnego z 1996 r. stwierdzającego, że parcela 363/2 odpowiada działce 964/1, a parcela 362/1 działce ewid. 964/2 wynika, ze pominięto tym wykazem działkę 865/3, która zdaniem skarżących też powstała z części /w parcel. Dowodzi to, że przyjęty przez organy za istotny dowód wykaz synchronizacyjny został wadliwie sporządzony, a podstawę oznaczenia nieruchomości w księdze wieczystej stanowią zgodnie z art. 21 ust. 1 ustawy prawo geodezyjne i kartograficzne dane z ewidencji gruntów i budynków. Podkreślono, że w celu dokonania podziału działki 965/3 geodeta dokonał okazania granic tej działki z działkami sąsiednimi, a właściciele działek sąsiednich nie złożyli podpisów na protokole ale też nie złożyli uwag do protokołu, a granica działki 965/3 z działkami 572, 573, 575 i 613 jest zgodna z mapą ewidencyjną obu okręgów i mapą katastralną i została na gruncie ustalona i zaktualizowana. W tej sytuacji zdaniem skarżących organy nie miały podstaw do przyjęcia stanowiska co do istniejącego sporu co do przebiegu tej granicy w oparciu o pismo właścicieli w/w działek z 24.08.2009 r. Podkreślono, że w dniu 16.10.2009 r. przedłożono Kierownikowi Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej egzemplarze mapy uzupełniającej z zaznaczeniem zmian w omyłkowych danych w opisie zmian działek – do zaklauzulowania. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego wniósł o jej oddalenie podtrzymując dokonane ustalenia i stanowisko prawne. Skarga E. L. została odrzucona postanowieniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z w Krakowie wydanym na rozprawie dnia 23 lutego 2011 r. z powodu nieuzupełnienia w terminie braku formalnego skargi. Rozpatrując skargę J. W., Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył: Skarga nie jest uzasadniona. Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm. – dalej ustawa p.p.s.a.) w związku z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm) przedmiot kontroli działalności administracji publicznej wywołanej skargą stanowi zgodność z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sprawując te kontrolę, stosownie do treści art. 134 § 1 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Dokonana na powyższych zasadach kontrola zaskarżonej decyzji prowadzi do wyrażonego na wstępie wniosku o bezzasadności skargi. Zaskarżona decyzja podjęta została na podstawie ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne ( tj., Dz. U. z 2005 r., nr 240, poz. 2027 z późn. zm.) oraz wydanego na jej podstawie Rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków ( Dz. U. Nr 38, poz. 454) – dalej Rozporządzenie. Ustawa Prawo geodezyjne i kartograficzne – dalej ustawa - powierzając przepisem art. 22 ust. 1 staroście prowadzenie ewidencji gruntów i budynków oraz gleboznawczej klasyfikacji gruntów, zarazem przepisem art. 2 pkt 8 definiuje ewidencję gruntów i budynków jak o jednolity dla kraju, systematycznie aktualizowany zbiór informacji o gruntach, budynkach i lokalach, ich właścicielach oraz o innych osobach fizycznych lub prawnych władających tymi gruntami, budynkami i lokalami. Podstawową zasadą ewidencji gruntów jest zasada aktualności danych objętych ewidencją gruntów. Z tych przyczyn przepisy ustawy nakładają na osoby, o których mowa w art. 20 ust. 2 pkt 1 i 51 obowiązek zgłaszania właściwemu staroście wszelkiej zmiany danych objętych ewidencją gruntów i budynków, w terminie 30 dni od dnia powstania zmian ( art. 22 ust. 2 zd. I). Również z mocy art. 23 właściwe organy, sądy i kancelarie notarialne obowiązane są przesyłać staroście odpisy prawomocnych decyzji i orzeczeń oraz odpisy aktów notarialnych, z których wynikają zmiany danych objętych ewidencją gruntów, w terminie 30 dni od dnia uprawomocnienia się decyzji, orzeczenia lub sporządzenia aktu notarialnego. Ustawa w przepisie art. 20 określa rodzaje danych objętych ewidencją gruntów i budynków. Zgodnie z art. 20 ust. 1 pkt 1 ustawy w zakresie gruntów ewidencja obejmuje informacje dotyczące ich położenia, granic, powierzchni, rodzajów użytków gruntowych oraz ich klas gleboznawczych, oznaczenia ksiąg wieczystych lub zbiorów dokumentów, jeżeli zostały założone dla nieruchomości, w skład której wchodzą grunty. Są to tzw. dane o charakterze przedmiotowym. Stosownie do art. 20 ust. 2 pkt 1 w ewidencji gruntów wykazuje się także właścicieli, a w odniesieniu do gruntów państwowych i samorządowych – inne osoby fizyczne lub prawne, w których władaniu znajdują się grunty, budynki lub ich części. Te dane określa się z kolei jako dane o charakterze podmiotowym. Ustawa nie reguluje natomiast w zasadzie sposobu i trybu zakładania i prowadzenia ewidencji gruntów oraz trybu wprowadzania w niej zmian. Obecnie czynią to przepisy powołanego Rozporządzenia z 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków. Zgodnie z art. 24 ust. 1 ustawy w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji, informacje o gruntach, budynkach i lokalach zawierał operat ewidencyjny składający się z map, rejestrów i dokumentów uzasadniających wpis do tych rejestrów. Przepisy Rozporządzenia określają części składowe operatu ewidencyjnego (§ 20). W ramach części operatu stanowiącej operat geodezyjno-prawny, wyróżnia się tzw. rejestr gruntów – stanowiący raport o danej działce ewidencyjnej w zakresie jej danych podmiotowych i przedmiotowych (§ 20 ust. 1, § 22, § 23 ust. 1 i 2). Natomiast tzw. opisowo-kartograficzna część operatu, składa się z odpowiedniego fragmentu mapy, określającej m.in. granice określonej działki i jej numer ( § 20, § 21, § 28). Rozporządzenie w § 44 pkt 2 nakłada na starostę obowiązek utrzymania operatu ewidencyjnego w stanie aktualności, tj. zgodności z dostępnymi dla organu dokumentami i materiałami źródłowymi. Aktualizacja operatu ewidencyjnego następuje przez wprowadzenie udokumentowanych zmian do bazy danych ewidencyjnych ( § 45 ust. 1 przy czym w myśl ust. 2 do aktualizacji operatu ewidencyjnego stosuje się odpowiednio przepisy § 35. Ten ostatni przepis określa jakie dokumenty i materiały stanowią materiały źródłowe dla założenia ewidencji gruntów i budynków. Wyjaśnione już zostało w orzecznictwie sądowo administracyjnym ( por. np. wyrok WSA w Warszawie z dnia 2007.04.10, sygn. IV SA/Wa 1811/06 Lex nr 337767, czy wyrok WSA w Krakowie z 2008.04.16 sygn. III SA/Kr 119/08 Lex nr 510289), że wprowadzenie zmian danych ewidencyjnych zgodnie z przepisami rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów może nastąpić w dwojakim trybie: albo w trybie czynności materialno – technicznej w postaci wprowadzenia do bazy danych zmian na podstawie udokumentowanego zgłoszenia zmiany, o którym organ tylko powiadamia, ( § 48, § 49) albo w drodze decyzji. Tę druga formę rozstrzygnięcia, zgodnie z przepisem § 47 ust. 3 stosuje organ wtedy, gdy aktualizacja operatu ewidencyjnego wymaga wyjaśnień zainteresowanych lub uzyskania dodatkowych dowodów. Wówczas starosta przeprowadza w sprawie aktualizacji, postępowanie administracyjne, które kończy się decyzją wprowadzenia zmiany lub odmawiającą wprowadzenia żądanej zmiany. Ta druga sytuacja ma miejsce w sprawie. Z akt postępowania wynika, że skarżąca (wraz z E. L.) złożonym 13 lipca 2009 r. zawiadomieniem domagała się wprowadzenia zmian w operacie ewidencji w trybie zgłoszenia zmiany, na podstawie danych zawartych w opracowanym na jej zlecenie przez geodetę uprawnionego "operacie pomiarowym podziału działek 965/3 w celu regulacji stanu prawnego nieruchomości", przyjętym do państwowego – powiatowego zasobu geodezyjno –kartograficznego w dacie 10 lipca 2009 r. za Nr [...]. Starosta uznając, iż przedłożony operat nie może stanowić samoistnie podstawy do wprowadzenia zmiany, zawiadomił pismem z 22.07.2009 r. o wszczęciu postępowania administracyjnego w przedmiocie wprowadzenia zmiany w oparciu o ten dokument. Stanowisko to było uzasadnione, a zarzuty skargi, iż odmawiając wprowadzenia zmiany na podstawie przyjętego do zasobu opracowania, naruszono prawo materialne – są nietrafne. Całkowicie błędne jest stanowisko skargi, że poprzedzenie przyjęcia operatu do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, kontrolą przeprowadzoną w trybie przepisów Rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 16 lipca 2001 r. w sprawie zgłoszenia prac geodezyjnych i kartograficznych, ewidencjonowania systemów i przekazywania kopii zabezpieczających bazy danych, a także ogólnych warunków umów o udostępnianie tych baz ( Dz. U. Nr 78, poz. 837) dowodzi, że złożona dokumentacja stanowiła wystarczającą podstawę wprowadzenia zmian. Z powołanego przez skargę § 9 ust. 1 powyższego rozporządzenia wynika wyraźnie, iż przedmiotem tej kontroli jest jedynie ocena spełnienia przez dokumentacje zasad i standardów wykonywania i dokumentowania prac geodezyjno-kartograficznych. Przyjęcie do zasobu nie dowodzi samo przez się, że dokument nadaje się do wprowadzenia zmiany jako dokument źródłowy aktualizujący ewidencję gruntów i budynków w oparciu o aktualny stan prawny. Przepis § 46 ust. 2 pkt 2 Rozporządzenia co prawda przewiduje, że podstawę wprowadzenia zmian (z urzędu lub na wniosek) może stanowić opracowanie geodezyjne i kartograficzne, przyjęte do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, zawierające wykaz zmian danych ewidencyjnych. Składniki wykazu zmian danych ewidencyjnych określa § 46 ust. 3 zaliczając do nich m.in. numer księgi wieczystej ( pkt 4), oznaczenie obiektu bazy danych ewidencyjnych, którego dane uległy zmianie (pkt 5), dane ewidencyjne, które uległy zmianie, z wyszczególnieniem danych dotychczasowych oraz danych aktualnych (pkt 6). Oznacza to, iż poza dokumentacją geodezyjną istnieje dokumentacja obrazująca aktualny stan prawny i dająca podstawy do wprowadzenia zmian uwidocznionych w tym wykazie. Z tych względów za utrwalone orzecznictwie sądowo administracyjnym uznać można stanowisko (por. np. powołany wyżej Wyrok WSA w Krakowie z 16.04.2008 r., Lex nr 510289), w myśl którego przyjęcie dokumentacji geodezyjno-kartograficznej do państwowego zasobu nie zwalnia organów prowadzących ewidencję gruntów od oceny tej dokumentacji jako środka dowodowego- materiału źródłowego- mającego stanowić podstawę wprowadzenia zmiany. W szczególności ocenie podlega czy przedłożony dokument jest wystarczający jako podstawa wprowadzenia zmian. Centralnym pojęciem ewidencji gruntów jest działka ewidencyjna definiowana § 9 ust. 1 Rozporządzenia jako ciągły obszar gruntu położony w granicach jednego obrębu, jednorodny pod względem prawnym, wydzielony z otoczenia za pomocą linii granicznych. Z powyższej prawnej definicji działki ewidencyjnej wynika, iż ewentualne objęcie jedną działka ewidencyjną obszaru niejednorodnego prawnie naruszało by zasady prowadzenia ewidencji gruntów. Nie jest zatem wyłączona zmiana aktualizująca ewidencję gruntów, przez usunięcie stanu będącego przedmiotem powyższego uchybienia, jeżeli wprowadzenie zmiany uzasadnia obowiązujący aktualny stan prawny. Zarazem jednak nadal aktualne jest ukształtowane orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego; w myśl którego przepisy ustawy prawo geodezyjne i kartograficzne nie dają podstaw do kształtowania stosunków własnościowych (np. wyrok NSA z 1998.04.16, II SA 258/98, Lex nr 41288), ewidencja gruntów pełniąc funkcję informacyjno - techniczną nie może rozstrzygać sporów o prawo do gruntów, a przez żądanie wprowadzenia zmian w ewidencji nie można udowadniać swych praw właścicielskich ( wyrok NSA z 1998.085.20 II SA 766/98, Lex nr 41298). Istota żądania wprowadzenia zmiany w ewidencji gruntów polegającej na wydzieleniu z działki ewidencyjnej niejednorodnej prawnie, jej części spełniających przymiot jednorodności prawnej, sprowadza się do żądania wprowadzenia zmiany o charakterze podmiotowo-przedmiotowym w ewidencji gruntów. Z jednej działki ewidencyjnej danymi przedmiotowymi, mają być wyodrębnione co najmniej dwie działki, ale właśnie dlatego, ze każda z nich stanowi przedmiot odrębnego prawa własności. Wymagane jest więc zarazem zidentyfikowanie podmiotów – jako właścicieli działek wyodrębnionych. Wprowadzona zmiana musi być zarazem zgodna z aktualnym stanem prawnym, by spełniać postulat aktualności. Takiego waloru przedstawione przez skarżącą opracowanie, chociaż przyjęte do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego nie spełnia zarówno co do elementów przedmiotowych ( m.in. omyłki) jak i podmiotowych żądanych zmian. Wydany 28.12.1977 r. akt własności ziemi Nr [...] stwierdzał nabycie przez E. L. i skarżącą parceli gruntowej 363/2 o pow. 0.1557 ha, a AWZ Nr [...] wydany 20.01.1976 r. stwierdzał, że E. L. nabył szereg parcel w tym pgr 362/1 o łącznej powierzchni 0.9636 ha położonych w A. Zgodnie z przepisami ustawy z 26 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych, na podstawie których wydano decyzje- akty własności ziemi, przedmiot własności określony był stanem władania istniejącym w dniu 4 listopada 1971 r. Wprawdzie organy nie ustaliły dokładnie roku, w którym założono ewidencję gruntów i wprowadzono obecne oznaczenia działek ewidencyjnych, ale z kserokopii mapy przyjętej do zasobu jeszcze w dniu 6 stycznia 1984 r. (w operacie pomiarowym złożonym przez skarżącą) wynika, że już na tej mapie działki były oznaczone numerami odpowiadającymi (podstawowym) do dziś obowiązującym numerom działek ewidencyjnych. Zgłoszone dopiero w 2009 roku żądanie wprowadzenia zmian co do działki 965/3, podstaw do wprowadzenia zmian upatruje w błędnym (zdaniem skarżącej) sporządzeniu wykazu zmian gruntowych w 1996 r. przyjętym do państwowego zasobu w związku z zainicjowanym przez samych skarżących postępowaniem o podział nieruchomości i już oznaczonych w postępowaniu podziałowym według obowiązującej ewidencji gruntów. Według tego wykazu zmian gruntowych działce ewidencyjnej 964/1 (dzielonej) o pow. 14 a odpowiadała cała parcela kat. 363/2. Nie jest kwestionowane ustalenie organów, że wydanie decyzji o podziale m.in. działki 964/1 w 1996 r. poprzedziło wymagane wówczas obowiązującymi przepisami postępowanie dotyczące ustalenia przebiegu granic dzielonej działki, które nie były kwestionowane także na odcinku z istniejąca już wówczas działką 965/3. Nie jest także przekonujący argument skarżącej, że nałożenie mapy ewidencyjnej na katastralną w sposób oczywisty ma dowieść, że działki 964/1 i 964/2 stanowiły ostatnie dla obrębu A działki od strony południowej, więc nie mogła na południe od nich i w ramach tego obrębu istnieć działka o charakterze użytku drogowego. Wspomniana wyżej kserokopia mapy przyjętej do zasobu (k. 21 operatu pomiarowego) w styczniu 1984 r. obrazuje grunty obrębu A. Na kserokopii tej mapy naniesione są już działki 964/3 i 964/4 (powstałe z podziału w 1996 r. oraz działka 964/2. Na południe od tych działek w granicach obrębu A oznaczona jest liniami ciągłymi działka o charakterze użytku drogowego. W tej sytuacji żądana w zakresie przedmiotowym zmiana nie może być traktowana jako wynikająca z oczywistej omyłki, która nastąpić by miała na etapie zakładania nowej ewidencji. Jest powszechnie znane, że tak obecnie obowiązujące przepisy jak i poprzednie przewidywały cały tok postępowania związanego z założeniem nowej ewidencji i dawały zainteresowanym możliwość uczestniczenia w tym postępowaniu. Okoliczność natomiast, że powierzchnia działek ewidencyjnych jest mniejsza niż powierzchnia przyjęta dla parcel gruntowych, których są odpowiednikiem nie daje podstaw do "poszukiwania" tej powierzchni właśnie w działce 965/3. Powierzchnia działki czyli pole powierzchni działki w świetle § 62 w zw. z § 61 Rozporządzenia, jest funkcją przebiegu linii granicznych. Miały zatem organy podstawy do przyjęcia, iż w istocie, poprzez wprowadzenie zmian wnoszący o zmiany chcieli w postępowaniu ewidencyjnym rozstrzygać o zasięgu prawa własności, które związane było z nabyciem aktem własności ziemi m.in. parcel 363/2 i 362/1. Pomijając podniesioną wyżej niedopuszczalność rozstrzygnięcia w postępowaniu ewidencyjnym o prawie własności a więc i o jej zasięgu, przypomnieć należy, że od dnia 1 stycznia 1992 r. na podstawie art. 63 ust. 2 ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa ( obecnie tj. Dz. U. z 2007 r. Nr 231, poz. 1700 z późn. zm.) wyłączone zostało stosowanie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego dotyczących wznowienia postępowania, stwierdzenia nieważności lub uchylenia decyzji, do ostatecznych decyzji wydanych na podstawie przepisów ustawy z dnia 27 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych (Dz. U. Nr 27, poz. 250). Oznacza to, że droga postępowania administracyjnego jest wyłączona dla postępowań nadzwyczajnych dotyczących ewentualnego korygowania aktów własności ziemi jako ostatecznych decyzji. Według stanu ewidencji gruntów, działka ewid. 965/3 nie ma uregulowanego stanu prawnego – znajduje się we władaniu Gminy. Podziela Wojewódzki Sąd Administracyjny stanowisko zaskarżonej decyzji, iż uregulowanie tego stanu może nastąpić tylko w postępowaniu przed sądem powszechnym o ustalenie własności tej działki lub w postępowaniu o ustalenie zasięgu własności związanej z prawem do innych działek. Trafnie dostrzegł organ odwoławczy, że dokonane po wydaniu przez organ I instancji, przez geodetę uprawnionego korekty na wykazie zmian "gruntowych" na mapie uzupełniającej operatu przyjętego do zasobu 10 lipca 2009 r., o których "zaklauzulowanie" zwrócił się do Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej pismem z dnia 16.10.2009 r. (odpis k. 19 akt sądowych), nie przybrały do czasu wydania decyzji formy dokumentu przyjętego do państwowego zasobu geodezyjo-kartograficznego. Pomijając nawet tę okoliczność należy stwierdzić, że przedłożona dokumentacja także w zakresie podmiotowym nie miała oparcia w obowiązującym stanie prawnym i prowadziła nie do aktualizacji lecz dezaktualizacji operatu ewidencyjnego. Znajdują oparcie w zebranym materiale dowodowym a zwłaszcza w odpisie aktu notarialnego z 2.10.1996 r. Nr Rep. [...], postanowieniu Sądu Rejonowego z dnia 29.12.1997 r. sygn. [...], a wreszcie w odpisach z ksiąg wieczystych [...], [...], [...] ustalenia, z których m.in. wynika, że: - po zniesieniu umową notarialną z 2.10.1996 r. współwłasności działek 964/3 i 964/4 ( powstałych z podziału działki 964/1), skarżąca otrzymała działkę 964/4, a E. L. przypadłą mu działkę 964/3 darował tą samą umową swemu synowi A. L. Dla tej działki założono KW [...]. Współwłasność nieruchomości stanowiącej odpowiednik parceli 363/2objetej aktem własności ziemi Nr [...] została zatem zniesiona już w 1997 r. - kolejną umową z dnia 5.11.1996 r., akt notarialny Nr rep. [...], E. L., działkę 964/2 – będącą odpowiednikiem parceli 362/1 objętej AWZ Nr [...], darował skarżącej J. W. Dla tej nieruchomości 29.12.1997 r. założono KW [...] a jej wyłącznym właścicielem jest skarżąca. - dnia 29.12.1997 r. założona została KW [...] obejmująca działkę 964/4, której właścicielem jest również skarżąca. Wykazany zatem jako "nowy" na wykazie zmian gruntowych, a w istocie stosownie do § 46 ust. 3 pkt 6 Rozporządzenia na "wykazie zmian ewidencyjnych", stan zmian w zakresie podmiotowym jest niezgodny z stanem prawnym istniejącym od 1997 r. Z tych przyczyn stanowisko odmawiające wprowadzenia zmian w ewidencji w oparciu o przedłożony operat pomiarowy, pomimo przyjęcia go do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, w świetle oceny całokształtu zebranego materiału dowodowego było w pełni uzasadnione. Na marginesie należy też zaznaczyć, iż podejmowane w toku opracowywania operatu "czynności przyjęcia granic nieruchomości" w odniesieniu do działki 965/3 właściwe dla postępowania podziałowego w trybie ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tj. Dz. U. z 2010 r. Nr 12, poz. 651z późn. zm.) – art. 97 ust. 1 a pkt 5 i przewidziane Rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 7 grudnia 2004 r. w sprawie sposobu i trybu dokonywania podziałów nieruchomości (Dz. U. Nr 268, poz. 2663), nie znajdowały oparcia w przepisach prawa. Zostały one dokonane w oparciu o założenie, ze to skarżący są właścicielami działki 965/3 ( jako obejmującej części parcel L. kat. 362/1 i 363/2), zmierzającymi do jej podziału co nie znajdowało potwierdzenia w księgach wieczystych. Czynności te doprowadziły jednak do ujawnienia sporu co do prawa własności części działki 965/3. Spór taki może być rozstrzygnięty jedynie w postępowaniu przed sądem powszechnym o ustalenie prawa własności lub w postępowaniu o rozgraniczenie. Mając powyższe na uwadze orzeczono jak w sentencji na podstawie art. 151 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Uzasadnienie postanowienia z dnia 23 lutego 2011 r. J. W. i E. L. wnieśli skargę na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia 18 grudnia 2009 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy wprowadzenia zmian w ewidencji. E. L. nie podpisał skargi, co stwierdzono po wyznaczeniu rozprawy, wobec złożenia opłaty, o którą skarżący byli wzywani solidarnie. Zarządzeniem przewodniczącego doręczonym dnia 4 lutego 2011 r. (k. 95 akt) E. L. został wezwany o uzupełnienie braków skargi w terminie 7 dni pod rygorem jej odrzucenia, przez podpisanie skargi. Termin do uzupełnienia braków skargi upatrywał z końcem dnia 11 lutego 2011 r. W terminie do uzupełnienia braków, skargi nie uzupełniono podpisem E. L. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył: Zgodnie z art. 51 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm. dalej ustawa p.p.s.a.) kilku uprawnionych do wniesienia skargi może w jednej sprawie występować w roli skarżących jeżeli ich skargi dotyczą tej samej decyzji, postanowienia lub innego aktu lub czynności albo bezczynności organu. Wówczas, stosownie do art. 57 § 2 p.p.s.a. skargi mogą być wniesione w jednym piśmie. Regulacje te oznaczają, iż pismo zatytułowane jako skarga J. W. i E. L. na tę samą decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego, w istocie zawiera odrębną skargę każdej z tych osób. Stosownie do przepisu art. 57 § 1 p.p.s.a. skarga powinna czynić zadość wymaganiom pisma w postępowaniu sądowym, a nadto spełniać inne wymogi wymienione w punktach 1-3 tego przepisu. Jednym z wymogów formalnych pisma strony w postępowaniu sądowym, a więc i skargi jest – stosownie do przepisu art. 46 § 1 pkt 4 p.p.s.a. podpisanie pisma przez stronę albo jej przedstawiciela ustawowego lub pełnomocnika. W myśl art. 49 § 1 jeżeli pismo strony nie może otrzymać prawidłowego biegu wskutek niezachowania warunków formalnych, przewodniczący wzywa stronę o jego uzupełnienie lub poprawienie w terminie 7 dni pod rygorem pozostawienia pisma bez rozpoznania, chyba że ustawa stanowi inaczej. Inny właśnie rygor nieuzupełnienia w terminie formalnych braków skargi przewiduje art. 58 § 1 pkt 3 p.p.s.a. stanowiąc, że Sąd odrzuca skargę gdy nieuzupełniono w wyznaczonym terminie braków formalnych skargi. Zgodnie z art. 83 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 111 § 1 i 2 kodeksu cywilnego, wobec doręczenia skarżącemu E. L. w dniu 4 lutego 2011 r. wezwania o uzupełnienie braków skargi przez jej podpisanie w terminie 7 dni, pod rygorem odrzucenia skargi, termin do uzupełnienia braku skargi upłynął z końcem dnia 11 lutego 2011 r. W terminie braków skargi E. L. nie uzupełniono. Z tych względów skarga E. L. uległa odrzuceniu. Postanowienie oparto na przepisie art. 58 § 1 pkt 3 p.p.s.a.