III SA/Kr 1563/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Hanna Knysiak – Molczyk Sędziowie WSA Janusz Bociąga NSA Krystyna Kutzner (spr.) Protokolant Ewelina Kalita po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 kwietnia 2014 r. sprawy ze skargi Z. Ś. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 18 października 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, działając na podstawie: - art.138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz.U.2013.267) , - art. 16 a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U.2006.992) – decyzją z dnia 18 października 2013 r. sygn. akt [...] utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy z dnia [...] 2013r. znak: [...] w sprawie odmowy przyznania skarżącej Z. Ś. prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku ze sprawowaniem opieki nad matką G. O. Powyższe decyzje zostały wydane w oparciu o następujący stan faktyczny i prawny ustalony przez organy : w dniu 16 sierpnia 2013r. skarżąca złożyła wniosek o ustalenie prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku z opieką nad matką, która legitymowała się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności przyznany jej na stałe. Z rodzinnego wywiadu środowiskowego wynikało, że skarżąca zamieszkuje wspólnie z matką i synem , jednak prowadziła dwuosobowe gospodarstwo domowe z matką , w której miesięczny dochód w przeliczeniu na osobę wynosił 464,76 zł. Do wniosku o ustalenie prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego skarżąca załączyła świadectwa pracy oraz zaświadczenie z Powiatowego Urzędu Pracy potwierdzające historię jej aktywności zawodowej . Organ pierwszej instancji ustalił , że skarżąca spełnia kryterium dochodowe , od którego uzależnione jest przyznanie wnioskowanego świadczenia i faktycznie sprawuje opiekę nad niepełnosprawna matką . Wójt Gminy odmawiając przyznania skarżącej prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego stwierdził, że skarżąca nie spełnia przesłanki rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad matką . Organ pierwszej instancji w uzasadnieniu swej decyzji dokonał analizy wszystkich dołączonych do wniosku dokumentów potwierdzających aktywność zawodową skarżącej . Ostatnim zatrudnieniem była praca w firmie syna skarżącej "M" w okresie od dnia 04 lipca 2013r. do dnia 05 sierpnia 2013r. Wcześniej, od dnia 19 lipca 2011r. do dnia 30 czerwca 2013r. skarżąca miała ustalone prawo do świadczenia pielęgnacyjnego . Przed uzyskaniem prawa do ww. świadczenia skarżąca do dnia 18 lipca 2011r. była zarejestrowana w Urzędzie Pracy jako bezrobotna , bez prawa do zasiłku. Z historii zatrudnienia organ ustalił , że nie było ono stałe , lecz krótkotrwałe , a w całym okresie tej aktywności zatrudniona była przez 2 lata i 6 miesięcy. Organ wyjaśnił , że rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zawodowej jest wymogiem wynikającym z art.16a ustawy o świadczeniach rodzinnych i rezygnacja ta winna dotyczyć sytuacji stałego i długotrwałego zatrudnienia lub wykonywania pracy zarobkowej , którego utrata w związku z rezygnacją powoduje uszczerbek finansowy i wymaga rekompensaty prawem do świadczenia z tytułu opieki nad niepełnosprawna osobą. Ustalone przez organ okoliczności rezygnacji z krótkotrwałego zatrudnienia podjętego w celu uzyskania prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego – w ocenie tego organu – nie powodują konieczności udzielenia skarżącej rekompensaty finansowej w postaci przyznania wnioskowanego świadczenia. W odwołaniu od powyższej decyzji skarżąca podniosła , iż interpretacja art.16a ustawy o świadczeniach rodzinnych , dokonana przez organ pierwszej instancji stanowi niedopuszczalną nadinterpretację tego organu . Z przepisu art.16a ww. ustawy nie wynika, że podjęta praca zarobkowa powinna być " stała i długotrwała" . Z definicji art.3 pkt.22 ustawy wynika , że zatrudnienie oznacza m.in. prace wykonywana na podstawie umowy zlecenia. Ponadto skarżąca podniosła , że do dnia 30 czerwca 2013r. pobierała świadczenie pielęgnacyjne , które stanowiło rekompensatę za niepodejmowanie pracy w związku ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawną matka. Ustalony stopień niepełnosprawności przyznano matce skarżącej od maja 2011r. , a prawo do świadczenia pielęgnacyjnego przyznano od lipca 2011r. Zdaniem skarżącej , spełniła ona wszystkie przesłanki do przyznania jej wnioskowanego świadczenia i na poparcie swojego stanowiska powołała się na orzecznictwo sądów administracyjnych. Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymując w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji, wyjaśniło stan prawny dotyczący świadczeń rodzinnych. Decyzja w przedmiocie ustalenia albo odmowy ustalenia prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego należy do tzw. "decyzji związanych". Oznacza to, że organ administracji nie ma swobody co do podejmowanego rozstrzygnięcia. Organ odwoławczy stwierdził, iż umowa zlecenia została zawarta przez skarżącą w dniu 4 lipca 2013 r. i już w dniu 5 sierpnia 2013 r. została przez nią wypowiedziana z powodów rodzinnych. Z orzeczenia o stopniu niepełnosprawności z dnia 28 czerwca 2011r. wynika, iż matka skarżącej – G. O. została zaliczona do znacznego stopnia niepełnosprawności na stałe, zaś ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od maja 2011 r. Postępowanie skarżącej organ odwoławczy uznał za próbę ominięcia obowiązującego prawa. W rozpatrywanej sprawie , za powód rozwiązania umowy o pracę z firmą "M" , w ocenie organu , nie można uznać, "konieczności sprawowania opieki nad chorą matką" , albowiem ustalona niepełnosprawność matki istniała już od 2 lat . Wskazany w świadectwie pracy powód rozwiązania tej umowy, uznał organ za niewiarygodny i nie znajdujący oparcia w zgromadzonym w aktach sprawy materiale dowodowym. Organ podniósł, iż ustawodawca wprowadzając możliwość otrzymywania specjalnego zasiłku opiekuńczego działał w intencji wsparcia osób, które pozostawały w zatrudnieniu w dłuższym okresie czasu i to przed uchwaleniem tej ustawy, a następnie w związku z koniecznością opieki nad niepełnosprawną osobą były zmuszone do rezygnacji z zatrudnienia. Zdaniem organu skarżąca zawarła przedmiotową umowę o pracę tylko po to, aby zaraz z niej zrezygnować i działanie takie nie wyczerpuje przesłanki rezygnacji z zatrudnienia w rozumieniu art. 16a ustawy o pomocy społecznej. Na powyższą decyzję wpłynęła skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, w której skarżąca wniosła o jej uchylenie w całości, zarzucając naruszenie art. 16 a. ustawy o świadczeniach rodzinnych. Zdaniem skarżącej ze świadectwa pracy z dnia 14 sierpnia 2013 r. wydanego przez "M" M. Ś. wynika jednoznacznie, że wypowiedzenie umowy pracę przez pracownika nastąpiło z powodów rodzinnych. W związku z powyższym , w ocenie skarżącej , można stwierdzić , że warunek z art. 16 a ustawy został spełniony. Zdaniem skarżącej organ nie może oceniać, że "powód rozwiązania tej umowy należy uznać za niewiarygodny i nie znajdujący oparcia w zgromadzonym w aktach sprawy materiale dowodowym" tylko z uwagi na okres wykonywania pracy na podstawie umowy zlecenia. Skarżąca wyjaśniła , że podjęła zatrudnienie w firmie M, ponieważ od miesiąca lipca 2013 r. nie miała już prawa do pobierania zasiłku opiekuńczego. Podjęcie pracy stanowiło zatem jedynym możliwy sposób na utrzymanie rodziny. Kontynuacja zatrudnienia okazała się jednak niemożliwa z uwagi na trud opieki nad niepełnosprawną matką. Wcześniej skarżąca nie podejmowała zatrudnienia z uwagi na stałą opiekę nad matką, a w ramach rekompensaty przyznane miała prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie i podtrzymało w całości swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Stosownie do art.1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U.2002.1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że przedmiotem kontroli Sądu jest zgodność zaskarżonej decyzji z przepisami prawa materialnego, które mają zastosowanie w sprawie oraz z przepisami prawa procesowego, regulującymi tryb jej wydania. Na podstawie art.134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.2012.270 zwanej dalej p.p.s.a) Sąd przy rozstrzyganiu sprawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Mając na uwadze wskazane powyżej kryterium legalności, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, po poddaniu ocenie ustalonych w sprawie w toku administracyjnego postępowania instancyjnego okoliczności faktycznych i okoliczności prawnych stwierdza, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowił art.16 a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U.2013.1456) regulujący zasady przyznawania specjalnego zasiłku opiekuńczego. Powyższy zasiłek jest świadczeniem wprowadzonym z dniem 1 stycznia 2013 r. do ustawy o świadczeniach rodzinnych przez art. 1 pkt 4 ustawy z dnia 7 grudnia 2012r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (Dz.U.2012.1548). Nowelizacja ta jest wynikiem rekonstrukcji zasad przyznawania świadczeń opiekuńczych w ramach systemu świadczeń rodzinnych. Do dotychczasowego katalogu tych świadczeń, wymienionych enumeratywnie w art. 2 pkt 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych, obejmującego zasiłek pielęgnacyjny oraz świadczenie pielęgnacyjne, ustawodawca z dniem 1 stycznia 2013 r. dodał nowe świadczenie nazwane specjalnym zasiłkiem opiekuńczym, uregulowane szczegółowo w art. 16 a ustawy. Zgodnie z art. 16 a ust. 1 cyt. powyżej ustawy o świadczeniach rodzinnych specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. – Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. z 2012 r. poz. 788 ze zm.) ciąży obowiązek alimentacyjny, jeżeli rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Specjalny zasiłek opiekuńczy jest uzależniony od spełnienia kryterium dochodowego i przysługuje, jeżeli łączny dochód rodziny osoby sprawującej opiekę oraz rodziny osoby wymagającej opieki w przeliczeniu na osobę nie przekracza kwoty, o której mowa w art. 5 ust. 2 ustawy tj. kwoty 623 zł. Stan faktyczny ustalony przez organy orzekające w niniejszej sprawie nie jest sporny. Skarżąca faktycznie sprawuje opiekę nad swoją matką G. O., która - zgodnie z orzeczeniem Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności z dnia 28 czerwca 2011 r. jest zaliczona do znacznego stopnia niepełnosprawności. Daty powstania niepełnosprawności nie da się ustalić, a ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od maja 2011r. Organy ustaliły , że rodzina skarżącej spełniała kryterium dochodowe , od którego uzależnione jest przyznanie specjalnego zasiłku opiekuńczego . Zauważyć jednak należy, że - jak oświadczyła skarżąca - wspólnie zamieszkujący syn prowadzi oddzielne gospodarstwo domowe , ale w aktach administracyjnych sprawy brak jest jego oświadczenia na tę okoliczność. W rozpatrywanej sprawie istota sporu dotyczy tego, czy skarżąca spełniła przesłankę rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w rozumieniu art. 16a ustawy. W ocenie organów , skarżąca nie spełniła tej przesłanki , gdyż nie pozostawała w zatrudnieniu w dłuższym okresie czasu , a wskazana przez skarżącą przyczyna rozwiązania umowy jako konieczność sprawowania opieki nad chorą matką , jest niewiarygodna i stanowi obejście prawa. Z kolei, zdaniem skarżącej , spełniła ona wszystkie przesłanki do uzyskania wnioskowanego świadczenia , w tym również przesłankę rezygnacji z zatrudnienia , gdyż powodem tej rezygnacji było sprawowanie opieki nad niepełnosprawną matką. Strony sporu nie kwestionują , że jednym z warunków przyznania świadczenia z art. 16 a ust.1 ustawy o świadczeniach rodzinnych jest , aby osoba sprawująca opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny zrezygnowała z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki na tą osobą. Odnosząc się do stanowiska Samorządowego Kolegium Odwoławczego zawartego w zaskarżonej decyzji należy stwierdzić , że jest ono obarczone wadliwą wykładnią art. 16 a ww. ustawy oraz wadą nierozpatrzenia wszystkich okoliczności sprawy . W ocenie Sądu , za błędne należy uznać stanowisko wedle którego rezygnacja z zatrudnienia w związku z koniecznością sprawowania opieki nad osobą o znacznym stopniu niepełnosprawności musi nastąpić po "dłuższy okresie czasu pracy" . Ustawodawca nie uzależnił przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego od czasu trwania zatrudnienia lub wykonywania innej pracy zarobkowej, z której wnioskodawca o przyznanie tego świadczenia - rezygnuje. W związku z tym zgodzić należy się ze skarżącą , że organy orzekające w niniejszej sprawie zastosowały niedopuszczalną interpretację art. 16 a ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez wprowadzenie dodatkowych przesłanek w postaci czasu trwania zatrudnienia , z którego następuje rezygnacja w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad niepełnosprawną osobą. Niezależnie od powyższego należy stwierdzić , że w ocenie materiału dowodowego zgromadzonego w aktach administracyjnych sprawy pominięto okoliczność , że skarżąca do dnia 30 czerwca 2013r. pobierała świadczenie pielęgnacyjne w związku z opieką nad matką , które to świadczenie – przyznane bezterminowo - wygasło z mocy prawa. Utratę z tego tytułu środków finansowych skarżąca , jak twierdzi , chciała zrekompensować dochodami z podjętego w dniu 4 lipca 2013r. zatrudnienia w ramach umowy zlecenia. Umowa ta została rozwiązana po upływie miesiąca od daty jej zwarcia , z uwagi na niemożność pogodzenia jej z opieką nad niepełnosprawną matką. Zakwestionowanie powyższych twierdzeń , z punktu widzenia doświadczenia życiowego - jest trudne , natomiast z punktu widzenia prawnego – niedopuszczalne , gdyż organ administracyjny nie jest uprawniony do badania i oceny przyczyn rozwiązania umowy o pracę , a tym bardziej do podważania danych zawartych w świadectwie pracy. Wniosek skarżącej o przyznanie specjalnego zasiłku opiekuńczego należy zatem ocenić w kontekście związku przyczynowego między rezygnacją z zatrudnienia , choćby krótkotrwałego , a koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką . Skarżąca prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego traktuje jako swoistego rodzaju kontynuację wcześniej pobieranego świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu niepodejmowania zatrudnienia w związku z opieką nad niepełnosprawną matką. Nie sposób jednak zgodzić się z tym stanowiskiem , bowiem świadczenie pielęgnacyjne przysługiwało , jeżeli wnioskodawca nie podejmował lub rezygnował z zatrudnienia , natomiast specjalny zasiłek pielęgnacyjny przysługuje tylko w przypadku rezygnacji z zatrudnienia. Skoro skarżąca przyznaje , że świadczenie pielęgnacyjne zostało jej przyznane z tytułu nie podejmowania zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej , to nieuprawnione jest stanowisko , że tym samym spełnia przesłankę przyznania jej specjalnego zasiłku opiekuńczego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia. Czym innym jest bowiem nie podejmowanie zatrudnienia , a czym innym – rezygnacja z zatrudnienia. Celem specjalnego zasiłku opiekuńczego jest udzielenie rekompensaty osobom, które rezygnują z zatrudnienia dla sprawowania opieki nad członkiem rodziny, niezdolnym do samodzielnego funkcjonowania z uwagi na niepełnosprawność. Przyznanie tej rekompensaty jest wynagradzaniem przez Państwo osób opiekujących się członkami najbliższej rodziny, gdyż w innym wypadku to Państwo musiałoby wywiązać się z obowiązku opieki nad swymi niepełnosprawnymi obywatelami. Wobec powyższego, jeśli w realiach niniejszej sprawy skarżąca podniosła okoliczności wskazujące na istnienie związku przyczynowo - skutkowego pomiędzy jej rezygnacją z zatrudnienia tylko po to, aby sprawować opiekę nad niepełnosprawną matką, a w konsekwencji by pobierać wnioskowane świadczenie, to rolą organów było wnikliwe zweryfikowanie powyższych okoliczności. Dopiero ocena powyższych faktów w całokształcie okoliczności sprawy umożliwiała prawidłowe zastosowanie art. 16 a wskazanej ustawy. W ocenie Sądu w toku kontrolowanego postępowania organy administracyjne naruszyły przepisy regulujące zasady gromadzenia i oceny materiału dowodowego, zawarte w art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego. Ustalając istotne dla sprawy fakty z pominięciem wskazywanych przez skarżącą okoliczności, organy naruszyły zasadę swobodnej oceny dowodów obowiązującą w postępowaniu administracyjnym, która zapewnia organom prowadzącym postępowanie możliwości samodzielnego badania stanu faktycznego sprawy i swobodnej oceny zgromadzonego materiału dowodowego. Zasada ta nie oznacza jednak, że organ jest uprawniony do oceny dowodów według dowolnych kryteriów. Swoją ocenę w tej mierze organ obowiązany jest oprzeć na przekonujących podstawach i dać temu wyraz w uzasadnieniu decyzji. Ocena ta musi być dokonana zgodnie z normami prawa procesowego oraz z zachowaniem określonych reguł tej oceny (por. G. Łaszczyca, C. Martysz, A. Matan; Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Tom I; Lex 2010r., Wydanie 3, uwagi do art. 7 i art. 80). Powyższe naruszenia norm postępowania doprowadziły w niniejszej sprawie do niewłaściwego zastosowania oraz niewłaściwej interpretacji przepisu prawa materialnego, tj. art. 16a ustawy o świadczeniach rodzinnych. Rozpatrując ponownie sprawę organy obowiązane będą ustalić stan faktyczny sprawy z uwzględnieniem okoliczności wskazywanych przez skarżącą związanych z jej rezygnacją z zatrudnienia, oraz rozpatrzenia ich w kontekście spełnienia przez skarżącą przesłanki rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, rozumianej w sposób wskazany w niniejszym uzasadnieniu. Organy winny zatem ustalić te elementy stanu faktycznego i dokonać ich oceny zgodnie z art. 80 k.p.a. Stosownie do art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie było przedmiotem zaskarżenia. Rozpoznając sprawę ponownie organ zobligowany jest uwzględnić przedstawioną w niniejszym wyroku wykładnię art.16a ww. ustawy o świadczeniach rodzinnych. Sąd uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję z dnia [...] 2013 r. - mając na uwadze treść art. 135 p.p.s.a. zgodnie z którym sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Uznając , że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów prawa materialnego i procesowego w zakresie wyżej opisanym , Sąd działając na podstawie art.145 § 1 pkt.1 a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.2012.270) orzekł jak w sentencji.