III SA/Kr 1580/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący S WSA Ewa Michna (spr.) Sędziowie WSA Janusz Kasprzycki WSA Tadeusz Kiełkowski po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 27 lutego 2024 r. sprawy ze skargi B. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 9 sierpnia 2023 r., SKO.ŚR/4111/522/2023 w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę. Decyzją z 11 kwietnia 2023 r. Burmistrz Gminy S. po raz kolejny odmówił skarżącemu (B. K.) przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad ojcem. Organ stwierdził, że skarżący niezaprzeczalnie sprawuje opiekę nad chorym ojcem oraz istnieje nierozerwalnym związek zaprzestania prowadzenia przez skarżącego gospodarstwa rolnego z koniecznością sprawowania całodobowo opieki nad niepełnosprawnym ojcem. Organ wskazał, że ojciec skarżącego w 2015 r. przeszedł rozległy zawał lewej półkuli mózgu i już wówczas wymagał opieki. Skarżącemu wówczas udawało się połączyć opiekę nad ojcem z pracą w gospodarstwie rolnym, które prowadził od 2008 r. Skarżący, jak oświadczył, zaprzestał jednak prowadzenia gospodarstwa rolnego z dniem 2 września 2022 r. z uwagi na pogarszający się stan zdrowia ojca. Mimo to, zdaniem organu świadczenie pielęgnacyjne nie przysługiwało skarżącemu z uwagi na brak spełnienia przesłanki, o której w art. 17 ust. 1b ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 390), dalej określanej jako: "u.ś.r.". Z treści orzeczenia Powiatowego Zespołu do Spraw orzekania o Niepełnosprawności z 7 października 2019 r. wynikało bowiem, że nie da się ustalić daty powstania niepełnosprawności, natomiast ustalony stopień niepełnosprawności datuje się do 5 września 2019 r. W odwołaniu skarżący podniosła zarzut naruszenia art. 17 ust.1b b u.ś.r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie, decyzją z 9 sierpnia 2023 r., utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. Kolegium w uzasadnieniu decyzji wyjaśniło, że obecnie nie jest dopuszczalne wydanie decyzji administracyjnej na podstawie literalnego brzmienia art. 17 ust. lb u.ś.r., z uwagi na wejście w życie od dnia 23 października 2014 r. orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r., K 38/13 art. 17 ust. 1b u.ś.r. nie może być stosowany w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności. Tym samym ustalenie daty powstania niepełnosprawności ojca skarżącego nie może stanowić przeszkody dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Mimo nieprawidłowego uzasadnienia, rozstrzygnięcie organu I instancji było prawidłowe, gdyż skarżący nie spełnił ustawowych przesłanek do przyznania wnioskowanego świadczenia. Ze zgromadzonego materiału wynikało, że ojciec skarżącego jest osobą w podeszłym wieku, przewlekle chorą. Ma bardzo wiele schorzeń związanych z wiekiem oraz w związku z przebytymi chorobami. Jest osobą niezdolną do samodzielnego zaspakajania codziennych potrzeb, sparaliżowany prawostronnie, leży na łóżku, nie może chodzić, proste czynności, nawet takie jak wstawanie, czy położenie się sprawiają mu trudność. Oprócz rozległego zawału, który pozostawił konsekwencje w postaci niedowładu prawej strony ciała choruje również na ostrą i przewlekłą niewydolność nerek, chorobę nadciśnieniową z zajęciem nerek, cukrzycę, miażdżycę, choroby układu moczowego, jest pamersowany oraz korzysta z specjalistycznego krzesła z nocnikiem. Skarżący pomaga ojcu we wszystkich czynnościach dnia codziennego, w czynnościach higienicznych. Przygotowuje posiłki, podaje leki, dba o higienę, organizuje wizyty lekarskie. Wymagający opieki, oprócz skarżącego ma jeszcze dwie córki, które mieszkają w tej samej miejscowości co ojciec, ale z uwagi na prace i zobowiązane własne nie są wstanie włączyć się w opiekę, ani też wspomóc ojca finansowo. Z ojcem mieszka skarżący oraz jego żona i córka. W zakresie przesłanki rezygnacji z pracy i niepodejmowania ustalono, że jedynym źródłem dochodu skarżącego było prowadzenie gospodarstwa rolnego o powierzchni ok. 1,5 ha. Zdaniem Kolegium w realiach przedmiotowej sprawy nie zachodził związek przyczynowo-skutkowy pomiędzy brakiem możliwości podjęcia zatrudnienia przez skarżącego a koniecznością opieki nad ojcem, gdyż zakres opieki nie wykluczał podjęcia zatrudnienia. Kolegium nie negowało, że ojciec skarżącego ze względu na schorzenia i niepełnosprawność powinien w miarę możności mieć stałą opiekę i pomoc w czynnościach dnia codziennego. Jednak zakres oraz rozmiar czasowy opieki sprawowanej przez skarżącego nad niepełnosprawnym ojcem był do pogodzenia z możliwością podjęcia zatrudnienia, choćby na 1/2 etatu. Nadto skarżący miał jeszcze dwie siostry, na których w równym stopniu spoczywał obowiązek alimentacji w stosunku do ojca. Skarżący nie przedstawił żadnych obiektywnych okoliczności uniemożlwiających włączenie się pozostałego rodzeństwa w opiekę nad ojcem. W ocenie Kolegium trójka rodzeństwa winna być w stanie tak się zorganizować, aby zapewnić opiekę ojcu i pogodzić tą opiekę z pracą jednej osoby. Dotychczas skarżący prowadził dość niewielkie gospodarstwo rolne, o powierzchni 1,5 ha użytków rolnych, co w zestawieniu z zakresem opieki sprawowanej na rzecz ojca (nie były to czynności wymagające całodziennego zaangażowania opiekuna, mogły być wykonywane w godzinach porannych i wieczornych), a także przy uwzględnieniu obiektywnych możliwości sióstr we włączenie się w opiekę nad ojcem, powodowało, że nie można było uznać, że zachodził związek przyczynowy pomiędzy zaprzestaniem prowadzenia gospodarstw rolnego, a koniecznością opieki na niepełnosprawny ojcem. W ocenie Kolegium wielkość gospodarstwa w powiązaniu z jego profilem działalności przy właściwej organizacji pracy pozwalała prowadzić gospodarstwo rolne i jednocześnie sprawować opiekę nad osobą niepełnosprawną. Prowadzenie gospodarstwa rolnego wymagało zaangażowania sezonowego w sezonie wiosennym i letnim, w zakresie siania i dokonania zbiorów. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skarżący wniósł o uchylenie decyzji Kolegium oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, a nadto o zasądzenie od organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Decyzji Kolegium skarżący zarzucił naruszenie prawa materialnego: 1. przez błędną wykładnię art. 17 ust. 1 u.ś.r. przez przyjęcie, że niepodejmowanie pracy zarobkowej przez skarżącego w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną, nie wypełnia przesłanki niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowani opieki nad osobą legitymizującą się orzeczeniem o niepełnosprawności ze wskazaniami: konieczność stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osobie w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji; 2. art. 17 ust 1 pkt 4 w zw. z art. 17 ust 1 u.ś.r. przez przyjęcie, że skarżącemu nie przysługuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, mimo że zalicza się on do kręgu osób uprawnionych do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego, będącym jednocześnie opiekunem faktycznie osoby niepełnosprawnej, z uwagi na to, że rodzeństwo skarżącego mogło partycypować w opiece nad niepełnosprawnym ojcem, podczas, gdy funkcjonalna wykładania ww. przepisów winna skutkować przyznaniem wnioskowanego świadczenia. W odpowiedzi Kolegium wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując argumentacja zawartą w uzasadnieniu zaskrzonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje. Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie ponieważ skarżący nie uprawdopodobnił, że zakres koniecznych czynności opiekuńczych wobec niepełnosprawnego ojca w jego sytuacji osobistej i rodzinnej wymuszał rezygnację z dotychczas prowadzonego gospodarstwa rolnego i niepodejmowanie dodatkowego zatrudnienia. W rozpoznawanej sprawie istotna była interpretacja art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. Przepis ten stanowił w brzmieniu obowiązującym do 31 grudnia 2023 r., że świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Zgodnie z kolei z art. 17 ust. 1b u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała: 1) nie później niż do ukończenia 18. roku życia lub 2) w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia. W ocenie Sądu, słuszne było stanowisko Kolegium, zgodnie z którym, w obecnej sytuacji prawnej nie jest dopuszczalne oparcie decyzji odmawiającej przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na podstawie tej części przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r., której niekonstytucyjność stwierdził Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13. W wyroku tym wskazano bowiem, że art. 17 ust. 1b cyt. ustawy w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji. Tym samym w stosunku do opiekunów tych dorosłych osób niepełnosprawnych, których niepełnosprawność powstała później niż w okresach wskazanych w ust. 1b pkt 1 i 2 cyt. ustawy, kryterium momentu powstania niepełnosprawności, jako uniemożliwiające uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego, utraciło przymiot konstytucyjności. W odniesieniu do tych osób oceny spełnienia przesłanek niezbędnych dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego trzeba dokonywać zatem z pominięciem tego kryterium. Sąd akceptuje również ocenę Kolegium dokonaną w zakresie braku istnienia związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy zakresem niezbędnych czynności opiekuńczych, a rezygnacją skarżącego z prowadzenia gospodarstwa rolnego, co nastąpiło z dniem 2 września 2022 r. (k. 23 akt administracyjnych) W tym kontekście istotne jest, że skarżący w dacie złożenia wniosku nie spełniał przesłanek przyznania świadczenia. Skoro bowiem rezygnacja z prowadzenia gospodarstwa rolnego nastąpiła z dniem 2 września 2022 r., a sam wniosek został podpisany jeszcze 21 sierpnia 2022 r. (k. 9-10 akt administracyjnych), to zgodnie z art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. skarżący dopiero w dacie złożenia wniosku przez pełnomocnika (pismo datowane na 2 września 2022 r.) teoretycznie spełniałby przesłanki przyznania świadczenia. Do wniosku dołączone zostały jednak dokumenty z 2019 r. i okresu wcześniejszego, a opisujące stan zdrowia niepełnosprawnego ojca. Nie wskazano więc jakie to okoliczności faktyczne, w szczególności, które nastąpiły między 7 października 2019 r. (data wydania orzeczenia o niepełnosprawności w stopniu znacznym), a 2 września 2022 r. (data wniosku pełnomocnika skarżącego), zadecydowały o konieczności rezygnacji z prowadzenia gospodarstwa rolnego. Słusznie też Kolegium wskazywało, że w tej samej miejscowości (S. – k. 6 akt administracyjnych) zamieszkują siostry skarżącego. Sąd zauważa przy tym, że zgodnie z pierwotnie sporządzonym wywiadem środowiskowym obie siostry, w tym jedna z sióstr wykonująca zawód pielęgniarki, zamieszkiwały ok. 500 m. od domu rodzinnego (k. 27 str. 2 akt administracyjnych). Zgodne więc z zasadami logiki i doświadczenia życiowego były stwierdzenia Kolegium, że wprawdzie ojciec skarżącego wymagał stałej opieki, ale dorosłe i blisko siebie mieszkające rodzeństwo było w stanie tak ułożyć zakres swoich obowiązków rodzinnych i zawodowych, aby wspomóc skarżącego w opiece nad ojcem. W aktualnym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyrok z 10 kwietnia 2024 r., I OSK 566/23) podkreśla się, że art. 17 ust. 1 u.ś.r. należy stosować wyłącznie do takich stanów faktycznych, w których zakres opieki wyklucza możliwość podjęcia jakiejkolwiek pracy zarobkowej (zob. wyrok NSA z 5 czerwca 2012 r., I OSK 2454/11). Omawiane świadczenie nie jest bowiem przyznawane za samą opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, lecz za faktyczny brak możliwości podjęcia zatrudnienia z powodu konieczności sprawowania tej opieki lub za rezygnację z zatrudnienia w celu jej sprawowania. W związku z tym świadczenie to nie może być traktowane jako zastępcze źródło dochodu a jako rekompensata za rezygnację z pracy z uwagi na rzeczywistą konieczność sprawowania opieki nad osobą bliską, która tej opieki wymaga. Innymi słowy, musi istnieć bezpośredni związek między rezygnacją z zatrudnienia (albo jego niepodejmowaniem) a sprawowaną opieką. Natomiast w sytuacji, gdy opieka nad daną osobą nie nosi cech opieki stałej (ciągłej) lub długotrwałej, taki związek przyczynowo-skutkowy nie istnieje. Reasumując, legitymowanie się przez osobę wymagającą opieki określonym w stosownych przepisach orzeczeniem o niepełnosprawności nie może wykluczać możliwości wywodzenia braku związku przyczynowego ze stopnia faktycznie sprawowanej opieki nad taką osobą. Ponadto przesłanka przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, polegająca na "niepodejmowaniu lub rezygnacji z zatrudnienia celem sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny", powinna być rozumiana jako wystąpienie takiej sytuacji, w której sprawowanie osobistych starań o zapewnienie opieki osobie niepełnosprawnej na tyle wypełnia czas podmiotowi tę opiekę sprawującemu, że nie jest on w stanie podjąć (kontynuować) innej stałej aktywności wymagającej jej codziennego i stałego zaangażowania, a przez którą należy rozumieć aktywność zawodową. Zatem zaprzestanie aktywności zawodowej przez opiekuna (niepodejmowanie zatrudnienia) musi być spowodowane bezpośrednią koniecznością sprawowania opieki na osobą niepełnosprawną. Przy czym opieka ta musi być związana wyłącznie z osobą chorego (nakierowana na jego osobę) a nie dodatkowo polegać na prowadzeniu gospodarstwa domowego tej osoby. Czynności takie więc jak: zakupy, sprzątanie, pranie czy gotowanie - z powodu tego, że są one dla każdego typowymi czynnościami dnia codziennego, wykonywanymi również przez osoby na co dzień pracujące zawodowo (przed rozpoczęciem pracy lub po jej zakończeniu) - nie mogą być uznane za czynności wymagające całodobowej dyspozycyjności wnioskującego o świadczenie bo nie zawierają się w pojęciu "sprawowanie opieki" (por. wyrok NSA z 24 czerwca 2021 r., I OSK 351/21) i prowadziłoby do nieuprawnionego uznania, że każda osoba je wykonująca byłaby niezdolna do podjęcia/wykonywania jakiejkolwiek pracy zawodowej z uwagi na ciążące na niej obowiązki domowe względem niepełnosprawnego. Przenosząc powyższe uwagi na przedmiot rozpatrywanej sprawy to Sąd zauważa, że spis czynności opiekuńczych – w części sprowadza się do wykonywania czynności w wspólnie prowadzonym gospodarstwie takich jak: pranie; sprzątanie; podkładanie do pieca, robienie zakupów, opłacanie rachunków (k. 7 i 8 akt administracyjnych). Nie negując faktu, że ojciec skarżącego jest osobą leżącą to wydaje się, że zamieszkałe w bardzo bliskiej okolicy – rodzeństwo, na którym wspólnie ciąży obowiązek alimentacyjny względem ojca – jest w stanie tak ułożyć harmonogram swoich zajęć, aby skarżący mógł kontynuować prowadzenie gospodarstwa rolnego. Dodać też należy za Naczelnym Sądem Administracyjnym orzekającym w analogicznych sprawach (por. wyrok z 20 grudnia 2023 r., I OSK 2322/22), że "(...) w ramach systemu pomocy społecznej istnieją różne formy wsparcia osób w opiece nad ich bliskimi umożliwiające opiekunom zachowanie aktywności zawodowej, w tym pomoc w formie usług opiekuńczych (...). Z tych to przyczyn Sąd skargę oddalił na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 z późn. zm.).