III SA/Kr 1590/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Renata Czeluśniak (spr.) Sędziowie: WSA Barbara Pasternak WSA Maria Zawadzka po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 19 maja 2016 r. sprawy ze skargi A. P. na postanowienie samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 18 września 2015 r. znak: [...] w przedmiocie zwolnienia z kosztów postępowania rozgraniczeniowego skargę oddala Wójt Gminy postanowieniem z dnia [...] 2015 r. znak: [...], wydanym na podstawie art. 267, art. 123, art.124 i art. 125 kpa, odmówił zwolnienia A. P. z kosztów postępowania rozgraniczeniowego znak: [...] w sprawie rozgraniczenia działki nr [...] z działką nr [...] w R, zakończonego decyzją Wójta Gminy z dnia [...] 2015 r. o umorzeniu postępowania administracyjnego i przekazaniu sprawy do rozpatrzenia przez Sąd Rejonowy. W uzasadnieniu Wójt podał, że postanowieniem z dnia [...] 2014 r. na wniosek K. D. wszczął postępowanie w sprawie rozgraniczenia działki nr [...] położonej w R, stanowiącej własność wnioskodawcy, z działką nr [...], stanowiącą własność A. P. W toku tego postępowania została zawarta z uprawnionym geodetą umowa na wykonanie czynności ustalenia przebiegu granicy pomiędzy ww. działkami. Wójt wskazał, że w postępowaniu rozgraniczeniowym nie doszło do zawarcia ugody i z uwagi na brak podstaw do zastosowania art. 33 ust. 1 Prawa geodezyjnego i kartograficznego postępowanie zostało umorzone, a sprawa przekazana do rozpatrzenia przez Sąd Rejonowy. Ponadto Wójt podał, że postanowieniem z dnia [...] 2015 r. ustalił koszty postępowania rozgraniczeniowego na kwotę 2.952,00zł brutto oraz zobowiązał właścicieli rozgraniczanych nieruchomości do pokrycia kosztów rozgraniczenia po połowie. Jednakże to postanowienie zostało uchylone w dniu 17 czerwca 2015 r. przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze. Kolegium przekazało sprawę organowi l instancji do ponownego rozpatrzenia, uznając, że zachodziła konieczność rozpatrzenia przez organ l instancji wniosku o zwolnienie od ponoszenia tych kosztów z uwagi na fakt, iż A. P. w trakcie postępowania (w dniu 22 stycznia 2015 r.), a następnie w zażaleniu podnosił, że z uwagi na trudną sytuację finansową nie jest w stanie pokryć kosztów postępowania. Ponownie rozpatrując sprawę, Wójt ustalił na podstawie przedłożonych przez A. P. dokumentów, że jego stały dochód stanowi renta z KRUS w wysokości 898,17 zł miesięcznie. Ponadto ustalono, że: 1) A. P. jest właścicielem gospodarstwa rolnego położonego w R o łącznej powierzchni 4,55 ha w tym 1,26 ha lasu, a użytki rolne o pow. 3,48 ha wydzierżawił na okres 10 lat za rentę siostrze, natomiast las o pow. 1,07 ha pozostaje w jego użytkowaniu; 2) na podstawie projektu uproszczonego planu urządzenia lasu dla obrębu ewidencyjnego R sporządzonego na zlecenie Starosty na okres od 1 stycznia 2016 r. do 31 grudnia 2012 r. ustalono, że z działek leśnych nr [...], [...], [...], [...] i [...], stanowiących własność A. P., do pozyskania jest ok. 80 m3 drzewa (w wieku rębnym - 37 m3 i w wieku przedrębnym 43 m3); 3) A. P. jest właścicielem samochodów osobowych - Volkswagen Golf z 1996 r. (wartość rynkowa ok. 2.000 - 3.000 zł) i Skoda z 1988 r. (wartość rynkowa ok. 1.900 - 2.000 zł) oraz ciągnika rolniczego z 1971 r. (wartość rynkowa - ok. 6.000 - 7.500 zł); 4) ponoszone przez niego wydatki wynoszą: – za energię elektryczną - 90,93 zł miesięcznie, – za gaz - 31,97 zł miesięcznie, – podatek od nieruchomości - 6,67 zł miesięcznie, – opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi - 7,00 zł miesięcznie. Ponadto A. P. podał, że ponosi koszty rehabilitacji w wysokości ok. 350 zł miesięcznie, jednak nie przedstawił na potwierdzenie tego faktu żadnych dowodów. Organ I instancji obliczył, że udokumentowana średnia wysokość miesięcznych wydatków A. P. w ciągu całego roku wynosi 136,57 zł, natomiast w okresie od sierpnia do grudnia 2015r. prognozowane wydatki wahają się w granicach od 65,73 zł miesięcznie (grudzień 2015 r.) do 188,57 zł (sierpień 2015 r.). Stały miesięczny dochód A. P. to kwota 898,17 zł (renta), po odliczeniu średnich miesięcznych wydatków w wysokości 136,57 zł A. P. pozostaje z renty 761,60 zł, natomiast w miesiącu sierpniu 2015 r. (najwyższe prognozowane wydatki) po odliczeniu wydatków pozostaje kwota 709,60 zł. Wójt uznał, że dochód A. P. jest niski, a jego sytuacja materialna trudna, ale jest on właścicielem ruchomości, takich jak wskazane wyżej samochody i ciągnik, ponadto jest właścicielem lasu, z którego możliwe jest pozyskanie ok. 80 m3 drewna. Zatem, zdaniem organu I instancji, nie można było w opisanej sytuacji stwierdzić niewątpliwej niemożności poniesienia przez stronę kosztów postępowania rozgraniczeniowego. Wójt wskazał, że w sytuacji zwolnienia strony z kosztów postępowania rozgraniczeniowego, koszty te musiałyby zostać pokryte ze środków publicznych, tj. z budżetu Gminy. W ocenie Wójta w rozpatrywanym przypadku nie stwierdzono, że A. P. nie jest w stanie pokryć kosztów postępowania rozgraniczeniowego. Na powyższe postanowienie zażalenie złożył A. P., zarzucając organowi błędy w ustaleniach faktycznych przyjętych za podstawę orzeczenia polegające na bezpodstawnym przyjęciu, że żalący się jest w stanie bez uszczerbku utrzymania koniecznego dla siebie ponieść koszty postępowania rozgraniczeniowego. A. P. zwrócił uwagę na wysokość jego dochodów i wysokość kosztów, która wynosi blisko 1.500 zł. Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia 18 września 2015 r. znak: [...], wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144, art. 262 § 1 pkt 2 i art. 267 kpa, utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy. Kolegium wyjaśniło zasady ponoszenia kosztów postępowania rozgraniczeniowego oraz zwalniania stron z obowiązku ponoszenia tych kosztów. Kolegium powołało się na ustalenia dokonane przez organ I instancji, z których wynikało, że A. P. jest właścicielem gospodarstwa o powierzchni 4,55 ha w tym 1,26 ha lasu. Grunty rolne wchodzące w skład gospodarstwa rolnego zostały wydzierżawione, natomiast w użytkowaniu A. P. pozostaje las i dom mieszkalny. Na podstawie przekazanego przez Starostę Powiatu uproszczonego planu urządzenia lasu obręb R, stwierdzono, że z lasu należącego do żalącego się jest do pozyskania ok. 80 m3 drewna. Ponadto A. P. posiada dwa samochody (Volkswagen- wartość ok. 2.000 - 3.000 zł, Skoda - wartość ok. 1.900 - 2.000 zł) oraz ciągnik Ursus o wartości ok. 6.000 zł. A. P. ma także przyznaną rentę w wysokości 898,17 zł. W toku sprawy organ I instancji dokonał analizy wydatków A. P. i ustalił, że po odliczeniu średnich miesięcznych wydatków w wysokości 136,57 zł A. P. pozostaje do dyspozycji 761,60 zł (wskazano, że w miesiącu sierpniu ta wynosi 709,60 zł). Kolegium stwierdziło, że dochody A. P. są niewielkie, jednak brak było przesłanek do uwzględnienia jego wniosku o zwolnienie z kosztów postępowania. W ocenie Kolegium organ I instancji prawidłowo przeprowadził postępowanie zmierzające do ustalenia stanu faktycznego sprawy, wskazując jednocześnie, że wprawdzie koszty postępowania są wysokie, to jednak ich uiszczenie nie jest niemożliwe, ponieważ żalący się posiada stałe źródło dochodów oraz wydzierżawia grunty rolne i posiada las, z którego może czerpać korzyści. Dlatego Kolegium uznało, że nie można mówić o tym, że istniała niewątpliwa niemożność poniesienia przez stronę kosztów. Kolegium zaznaczyło też, że istnieje możliwość rozłożenia na raty przedmiotowych kosztów, tak aby strona nie musiała regulować ich jednorazowo. Skargę na postanowienie SKO z dnia z dnia 18 września 2015 r. wniósł A. P., zarzucając, że zostało ono wydane z naruszeniem przepisów postępowania i prawa materialnego (w zakresie dotyczącym przesłanek zwolnienia z kosztów sądowych), które miało istotny wpływ na wynik sprawy. Skarżący podał, że utrzymuje się z renty rolniczej w wysokości 898,17 zł miesięcznie i nie osiąga żadnych innych dochodów, a ponadto jest niezdolny do pracy ze względu na zły stan zdrowia. Skarżący podkreślił, że nie osiąga żadnych realnych dochodów z posiadanego gospodarstwa rolnego, nie otrzymuje żadnego czynszu dzierżawnego oraz nie pozyskuje żadnego drzewa z wydzierżawionego lasu. Skarżący podniósł też, że posiadane pojazdy posiadają znikomą wartość. Zaznaczył, że samodzielnie ponosi wszelkie koszty związane z utrzymaniem domu oraz koszty leczenia, w tym co najmniej 350 zł miesięcznie na cele związane z rehabilitacją (po stwierdzonym złamaniu kręgosłupa) i zakupem leków. Skarżący podał również, że około 150 zł przeznacza na koszty związane z utrzymaniem domu, a około 400 zł na wyżywienie i zakup podstawowych produktów. Skarżący zarzucił, że renta nie zawsze wystarcza na zaspokojenie jego podstawowych potrzeb życiowych. Zakwestionował także twierdzenie organów, że faktyczna wysokość jego miesięcznych wydatków wynosi około 136,57 zł miesięcznie. Ponadto skarżący wskazał, że postępowanie administracyjne w sprawie rozgraniczenia nieruchomości prowadzone było wyłącznie na wniosek K. D., a skarżący nie żądał wszczęcia tego postępowania i nie inicjował jakichkolwiek czynności organu administracji. Dlatego, zdaniem skarżącego, rażąco niesprawiedliwe jest obciążanie go kosztami tego postępowania. Skarżący zwrócił też uwagę, że kwota, którą może zostać obciążony, będzie stanowić równowartość jego całkowitych dwumiesięcznych dochodów, a więc obowiązek zapłaty takiej kwoty prowadziłby do niezwykle ciężkiej dla skarżącego sytuacji życiowej. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie, podtrzymując w całości stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Referendarz sądowy WSA w Krakowie postanowieniem z dnia 19 lutego 2016 r. zwolnił skarżącego od kosztów sądowych i ustanowił dla niego radcę prawnego. W uzupełnieniu skargi pełnomocnik zarzucił naruszenie art. 267, art. 7, art. 10, art. 77 § 1, art. 80 i art. 86 kpa w związku z art. 152 Kodeksu cywilnego poprzez błędne ustalenie, że nie zachodzi przypadek niewątpliwej niemożności poniesienia przez stronę połowy opłat, kosztów i należności związanych z postępowaniem o rozgraniczenie. Pełnomocnik wniósł o uchylenie postanowień organów obu instancji oraz o przyznanie wynagrodzenia, oświadczając, że nie zostały one pokryte przez skarżącego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647) sądy administracyjne powołane są do kontroli zgodności z prawem działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718), zwanej dalej "ppsa". Orzekanie - w myśl art. 135 ppsa - następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Sąd, uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie, uchyla ten akt w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co wynika z art. 145 § 1 pkt 1 ppsa. Mając na uwadze powyższe zasady, Sąd uznał, że skarga wniesiona w niniejszej sprawie nie jest zasadna i podlega oddaleniu. Przepis art. 267 kpa stanowi, że w razie niewątpliwej niemożności poniesienia przez stronę opłat, kosztów i należności związanych z tokiem postępowania organ administracji publicznej może ją zwolnić w całości lub w części od ponoszenia tych opłat, kosztów i należności. Z brzmienia powołanego przepisu wynika, że zwolnienie z opłat ma charakter uznaniowy. Wyjaśnić trzeba, że tzw. uznanie administracyjne nie oznacza jednak dowolności organu administracji publicznej co do rozstrzygnięcia, lecz daje organowi większą swobodę co do treści rozstrzygnięcia, przy czym organ jest zobowiązany do rzetelnej i wnikliwej analizy wszelkich okoliczności sprawy. W ten sposób przeprowadzona analiza stanu faktycznego stanowi podstawę do wydania decyzji o charakterze uznaniowym (por. uzasadnienie wyroku NSA z dnia 22 lutego 2011 r. sygn. akt I OSK 1950/10, Lex Omega nr 1070817). W świetle dotychczasowego orzecznictwa sądowego tego rodzaju decyzje podlegają ograniczonej kontroli sądów administracyjnych. Kontroli nie podlega bowiem uznanie administracyjne samo w sobie, lecz kwestia, czy decyzja została podjęta zgodnie z podstawowymi regułami postępowania administracyjnego, a w szczególności, czy wydano ją w oparciu o zgromadzony w sprawie materiał dowodowy oraz, czy ocena tego materiału została dokonana zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów, czy też zawiera elementy dowolności. Decyzja uznaniowa może być przez sąd uchylona w wypadkach stwierdzenia, iż została wydana z takim naruszeniem przepisów prawa o postępowaniu lub prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. O tego rodzaju naruszeniach można mówić, gdyby organ pozostawił poza swoimi rozważaniami argumenty podnoszone przez stronę, pominął istotny dla rozstrzygnięcia materiał dowodowy lub dokonał jego oceny wbrew zasadom logiki lub doświadczenia życiowego. W wyroku z dnia 16 listopada 1999 r. sygn. akt III SA 7900/98 (Lex omega nr 47243) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, iż "w celu wydania prawidłowego orzeczenia w sytuacji uznania administracyjnego organ administracyjny obowiązany jest szczegółowo zbadać stan faktyczny i utrwalić w aktach wyniki badania. Obowiązki organu administracyjnego w zakresie postępowania dowodowego są nawet większe niż przy ustawowym skrępowaniu, gdyż w poszukiwaniu materialnego kryterium do wydania decyzji powinien on wszechstronnie zbadać stan faktyczny, w wymiarze wychodzącym poza okoliczności typowe w sytuacjach związania, mając na uwadze szczególną rolę w decyzji uznaniowej jej zgodności z interesem społecznym i słusznym interesem obywatela z art. 7 kpa". Z kolei w wyroku z 28 kwietnia 2003 r. sygn. akt II SA 2486/01 (Lex Omega nr 149543) NSA orzekł, iż "podejmując decyzję uznaniową organ administracji stosownie do art. 7 kpa., ma obowiązek kierowania się słusznym interesem obywatela, jeżeli nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny ani nie przekracza to możliwości organu administracji publicznej wynikających z przyznanych mu uprawnień i środków prawnych". Podsumowując, stwierdzić trzeba, że rozstrzyganie w ramach uznania wymaga od organu nie tylko poczynienia ustaleń dokonanych w całokształcie materiału dowodowego (art. 80 kpa), zgromadzonego i zbadanego w sposób wyczerpujący (art. 77 § 1 kpa), a więc przy podjęciu wszelkich kroków niezbędnych dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jako warunku wydania decyzji o przekonującej treści (art. 11 kpa), ale także załatwienia sprawy z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli (art. 7 kpa). Przez właściwe motywowanie decyzji organ realizuje również zasadę przekonywania, wyrażoną w art. 11 kpa. Zatem obowiązkiem organu administracji jest wyjaśnienie stronie zasadności przesłanek rozstrzygnięcia, czyli wytłumaczenie stronie, dlaczego organ dany przepis zastosował do konkretnych ustaleń faktycznych lub uznał go za niewłaściwy. Zasada przekonywania nie zostanie zrealizowana, gdy organ pominie milczeniem niektóre dowody zgromadzone w sprawie, czy też twierdzenia, wyjaśnienia strony, albo nie odniesie się do faktów istotnych dla sprawy bądź okoliczności podnoszonych przez stronę. Odnosząc powyższe rozważania do kontrolowanego postępowania, Sąd nie stwierdził, aby organy obu instancji przekroczyły granice uznania administracyjnego. W ocenie Sądu prawidłowo organy orzekające w sprawie uznały, że skarżący nie wykazał w przekonujący sposób, aby w sprawie występowała przesłanka zawarta w art. 267 kpa, czyli niewątpliwa niemożność poniesienia przez skarżącego kosztów postępowania rozgraniczeniowego. Sąd uznał, że organy dokonały rzetelnej analizy sytuacji majątkowej skarżącego. Oczywistym jest, że dla oceny zdolności do poniesienia kosztów postępowania administracyjnego konieczne jest zestawienie uzyskiwanych przez daną osobę dochodów oraz ponoszonych przez nią wydatków na codzienne utrzymanie. Należy jednak zwrócić uwagę, że po stronie dochodowej należy uwzględnić nie tylko realne wpływy pieniężne, lecz także posiadany majątek oraz właściwe wykorzystanie posiadanych zasobów. W odniesieniu do skarżącego organy ustaliły, że ma on ma przyznaną rentę w wysokości 898,17 zł. Ponadto skarżący posiada dwa samochody (marki Volkswagen oraz Skoda), a także ciągnik Ursus. Nawet jeśli zasadne jest stanowisko skarżącego, że samochody ze względu na swój stan i wiek nie mają znacznej wartości, to niewątpliwie generują koszty, podobnie jak posiadany ciągnik. W takiej sytuacji można postawić skarżącemu zarzut niewłaściwego zarządzania posiadanymi zasobami, ponieważ, jak sam podaje, prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe i nie uzyskuje żadnych dochodów z gospodarstwa rolnego o powierzchni 4,55 ha, a mimo to utrzymuje dwa samochody oraz maszynę rolniczą. Oczywiście to od woli skarżącego zależy, jakie składniki swojego majątku chce zatrzymać, a jakie są mu zbędne, ale nie zmienia to faktu, że przy ocenie zdolności do poniesienia kosztów postępowania administracyjnego organy mają obowiązek wziąć pod uwagę posiadany przez stronę majątek oraz oszacować zdolności do wygenerowania z tego majątku dodatkowych dochodów. Dlatego za prawidłowe Sąd uznał uwzględnienie przez organy obu instancji posiadanego przez skarżącego majątku. Organy zasadnie uwzględniły fakt, że skarżący jest właścicielem lasu o powierzchni 1,26 ha, z którego możliwe jest pozyskiwanie ok. 80 m3 drewna. Skarżący zdecydował się nie korzystać z takiej możliwości, ale organy prawidłowo uwzględniły też tą okoliczność przy ocenie zdolności skarżącego do poniesienia kosztów postępowania administracyjnego. Sąd przeanalizował też wysokość miesięcznych wydatków podawaną przez skarżącego w toku postępowania administracyjnego oraz w skardze i doszedł do przekonania, że organy obu instancji zasadnie przyjęły, że uzyskiwane przez skarżącego dochody, przy uwzględnieniu majątku skarżącego, nie wskazują na zaistnienie po stronie skarżącego niewątpliwej niemożności poniesienia skarżącego kosztów postępowania rozgraniczeniowego w rozumieniu art. 267 kpa. Pamiętać też należy, że koszty postępowania rozgraniczeniowego nie są wydatkiem koniecznym do pokrycia w krótkim okresie czasu, ponieważ od wszczęcia takiego postępowania do jego zakończenia z reguły upływa dłuższy okres czasu pozwalający na przygotowanie się do uiszczenia jego kosztów. Tak też było w rozpatrywanym przypadku, gdyż wszczęcie postępowania rozgraniczeniowego nastąpiło 10 listopada 2014 r., a pierwsze postanowienie w przedmiocie kosztów zostało wydane 27 kwietnia 2015 r., a więc po upływie ponad pół roku. Dlatego inaczej należy oceniać zdolność strony do zgromadzenia środków na koszty postępowania rozgraniczeniowego (z reguły okres kilku miesięcy), a inaczej zdolność do pokrycia np. kosztów postępowania przed sądem administracyjnym, na uiszczenie których strona ma siedem dni od doręczenia wezwania. Podsumowując zatem, Sąd uznał, że organy obu instancji przy ocenie sytuacji majątkowej skarżącego wzięły pod uwagę wszystkie istotne okoliczności i nie można zarzucić im naruszenia art. 7, art. 10, art. 77 § 1, art. 80 i art. 86 kpa. W konsekwencji należało więc przyjąć, że organy te nie przekroczyły granic uznania administracyjnego zakreślonych treścią art. 267 kpa. Podkreślić trzeba też, że w niniejszej sprawie kontroli Sądu podlegało postanowienie wydane w przedmiocie zwolnienia skarżącego od kosztów postępowania rozgraniczeniowego, a więc Sąd nie badał zasadności rozłożenia kosztów tego postępowania po połowie pomiędzy skarżącego i inicjatora postępowania rozgraniczeniowego. Sposób podziału tych kosztów będzie bowiem przedmiotem rozstrzygnięcia w odrębnym postanowieniu wydanym po rozstrzygnięciu kwestii zwolnienia skarżącego od kosztów postępowania rozgraniczeniowego. Mając na uwadze powyższe, orzeczono jak w sentencji na podstawie art. 151 ppsa.