III SA/Kr 161/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Hanna Knysiak-Sudyka (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Elżbieta Czarny-Drożdżejko Sędzia WSA Jakub Makuch po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 10 maja 2022 r. sprawy ze skargi [...] Spółki z o.o. z siedzibą w T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] 2021 r. nr [...] w przedmiocie zajęcia pasa drogowego skargę oddala. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 8 grudnia 2021 r. sygn. akt: [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm.) i art. 39 ust. 1a, 3a, 4, 5 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 470 ze zm.) po rozpatrzeniu odwołania strony skarżącej [...] Spółki z o.o. z siedzibą w T od decyzji wydanej z upoważnienia Burmistrza przez Dyrektora Gminnego Zarządu Dróg z dnia [...] 2021 r., znak: [...], o zmianie decyzji Dyrektora Gminnego Zarządu Dróg z dnia 20 maja 2020 r., znak: [...] zezwalającej na lokalizację sieci gazowej w pasie drogi gminnej publicznej nr [...], dz. nr [...] – ul. D, położonej w miejscowości W w zakresie obowiązku odtworzenia podbudowy tej drogi w ten sposób, iż zmienia wskazane w ww. decyzji warunki lokalizacji sieci gazowej w zakresie objętym trzecim tiretem, który otrzymuje następujące brzmienie: "odtworzenie podbudowy należy wykonać na szerokości wykonanego rozkopu oraz w zakresie uszkodzenia jezdni drogi z zachowaniem marginesu dostosowanego do głębokości wykopu oraz stanu technicznego uszkodzeń po wykopie i umieszczeniu urządzenia w drodze oraz na długości przebiegu sieci gazowej w ul. D; podbudowa z tłucznia min. 50 cm; odtworzenie nawierzchni należy wykonać na całej szerokości istniejącej nawierzchni asfaltowej; nawierzchnia dwuwarstwowa; warstwa wiążąca 5 cm, warstwa ścieralna 4 cm; powyższe musi zapewnić odpowiednią nośność dla obciążenia ruchem KR3, ciągłości oraz płynności przebiegu drogi bez nierówności i uszkodzeń. Przekraczane zjazdy oraz elementy brukowania należy w pełnym zakresie przebudować" oraz o odmowie dokonania zmiany ostatecznej decyzji Dyrektora Gminnego Zarządu Dróg z dnia 20 maja 2020 r. znak [...] zezwalającej na lokalizację sieci gazowej w pasie drogi gminnej publicznej nr [...], dz. nr [...] – ul. D, położonej w miejscowości W w zakresie ograniczenia obowiązku odtworzenia nawierzchni ww. drogi w zakresie wskazanym we wniosku, utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. Powyższe decyzje zapadły w następującym stanie faktycznym i prawnym. Organ I instancji decyzją z dnia [...] 2021 r. znak: [...] orzekł w sposób wyżej opisany, wskazując, że postępowanie zostało wszczęte na wniosek strony skarżącej [...] Sp. z o.o. z siedzibą w T. Wnioskowane zmiany dotyczyły zmniejszenia do szerokości 1 mb – zakresu odtworzenia istniejącej podbudowy oraz nawierzchni asfaltowej po wybudowaniu sieci gazowej w pasie drogi gminnej publicznej nr [...], dz. nr [...], ul. D położonej w W, stanowiącej własność Skarbu Państwa. Decyzją Dyrektora Gminnego Zarządu Dróg z dnia 20 maja 2020 r., znak: [...] zezwalającą na lokalizację sieci gazowej w pasie drogi gminnej publicznej nr [...], dz. nr [...] – ul. D, położonej w miejscowości W wnioskodawca został zobowiązany m.in. do lokalizacji sieci wzdłuż pasa drogowego 0,5 m od granicy działki drogowej; wykonania robót metodą rozkopu zgodnie z załączoną do decyzji mapą, na której naniesiono przebieg sieci gazowej; odtworzenia podbudowy i nawierzchni na całej szerokości istniejącej nawierzchni asfaltowej na długości lokalizacji sieci gazowej, podbudowa z tłucznia min. 50 cm, nawierzchnia dwuwarstwowa, warstwa wiążąca 5 cm, warstwa ścieralna 4 cm, w celu zapewnienia odpowiedniej nośności dla obciążenia ruchem KR3, ciągłość oraz płynność przebiegu drogi bez nierówności i uszkodzeń. Przebudowanie w pełnym zakresie przekraczanych zjazdów oraz elementów brukowania. Ustalono, że ul. D na długości lokalizacji sieci gazowej posiada pas drogowy o szerokości od 4 do 5 mb i jest drogą jednojezdniową. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ wskazał, że całą szerokość pasa drogowego stanowi jezdnia, pokryta nawierzchnią bitumiczną (asfaltową) dostosowaną do przenoszenia obciążeń ruchem na poziomie KR3. Nawierzchnia ta jest jednolita, w dobrym stanie. Wykonanie rozkopu o szerokości 1 m w pasie jezdni spowoduje ingerencję w podbudowę drogi oraz zniszczenie jej nawierzchni asfaltowej na szerokości co najmniej 1 m. Organ powołał się na opinię mgra inż. J. S. z dnia 22 września 2020 r. Decyzją z dnia [...] 2020 r. znak [...] organ I instancji odmówił dokonania zmian w decyzji z dnia 20 maja 2020 r. Powyższa decyzja została uchylona przez organ odwoławczy, a sprawa została przekazana do ponownego rozpoznania przez organ I instancji. Ponownie rozpoznając sprawę organ I instancji orzekł decyzją z dnia 6 kwietnia 2021 r. znak: [...] w sposób wyżej opisany. Organ uznał, że wnioskowana zmiana decyzji w zakresie ograniczenia obowiązku odtworzenia nawierzchni ulicy D mogłaby doprowadzić do pogorszenia jakości istniejącej nawierzchni, a w konsekwencji obniżenia bezpieczeństwa użytkowników drogi, co byłoby sprzeczne z interesem społecznym. Od powyższej decyzji wniosła odwołanie strona skarżąca, zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak wszechstronnego i krytycznego rozpatrzenia wykonanej w sprawie opinii technicznej i uznanie na jej podstawie, że zmiana ostatecznej decyzji o zezwoleniu na lokalizację sieci gazowej w pasie drogi gminnej w zakresie zmniejszenia szerokości odtworzenia istniejącej nawierzchni asfaltowej drogi mogłaby doprowadzić do pogorszenia jakości istniejącej nawierzchni, podczas gdy opinia jest niespójna. Strona skarżąca wniosła o zmianę decyzji organu I instancji i orzeczenie co do istoty sprawy poprzez wydanie decyzji, na mocy której szerokość odtworzenia nawierzchni drogi wynosić będzie 2,5 m, ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, że materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowił art. 39 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 470; zwanej dalej "ustawą o drogach publicznych" lub "u.d.p."). Organ odwoławczy wskazał, że organ I instancji przy rozpoznaniu sprawy musiał rozpoznać i rozważyć dwa interesy – słuszny interes strony oraz interes społeczny. Słuszny interes strony jest zdeterminowany m.in. zyskiem ekonomicznym. Jest on korzystniejszy przy ograniczonym zakresie i szerokościach prac remontowych w pasie drogowym. Zdaniem organu odwoławczego interes społeczny został dość szeroko zabezpieczony w decyzji Dyrektora Gminnego Zarządu Dróg z 20 maja 2020 r. zezwalającej na lokalizację sieci gazowej w pasie drogi gminnej publicznej nr [...], dz. nr [...], ul. D. Zdaniem organu odwoławczego ograniczenie obowiązku odtworzenia nawierzchni ul. D mogłoby doprowadzić do pogorszenia jakości istniejącej nawierzchni, a w konsekwencji obniżenia bezpieczeństwa użytkowników drogi, co byłoby sprzeczne z interesem społecznym, czyli interesem wspólnoty samorządowej w Gminie. Do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na powyższą decyzję wpłynęła skarga strony skarżącej – [...] Sp. z o.o. z siedzibą w T, która zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak wszechstronnego i krytycznego rozpatrzenia wykonanej w sprawie opinii technicznej i uznanie na jej podstawie, że zmiana ostatecznej decyzji o zezwoleniu na lokalizację sieci gazowej w pasie drogi gminnej w zakresie zmniejszenia szerokości odtworzenia istniejącej nawierzchni asfaltowej drogi mogłaby doprowadzić do pogorszenia jakości istniejącej nawierzchni, podczas gdy opinia jest niespójna, gdyż z jednej strony twierdzi się w niej, że nie jest możliwe częściowe odtworzenie nawierzchni bez wpływu na jej funkcjonowanie jako całości, z drugiej wskazuje się na możliwości odtworzenia nawierzchni bez wpływu na jej funkcjonowanie jako całości, wreszcie wskazuje się na możliwości odtworzenia nawierzchni na szerokości jednego pasa drogi. Nadto strona skarżąca zarzuciła, że opinia dopuszcza możliwość zmniejszenia szerokości odtworzenia w zakresie nawierzchni – do szerokości jednego pasa drogi (w przypadku niniejszej sprawy na szerokości połowy drogi, tj. 2,5 metra). Strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu l instancji oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie od organu na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Strona skarżąca zarzuciła, że organ w żaden sposób nie rozważył ani ogólnej kwestii możliwości odstąpienia od tezy dotyczącej konieczności zachowania monolitycznej struktury nawierzchni, ani nie rozważył takiej możliwości w odniesieniu do konkretnego przypadku rozdzielenia pasów ruchu, w szczególności nie rozważył możliwości wykonania odtworzenia nawierzchni do połowy szerokości drogi, tj. do szerokości 2,5 metra. Strona skarżąca zarzuciła, że organ pomylił pojęcia pasa ruchu z pojęciem jezdni, a droga, której dotyczy postępowanie, jest jednojezdniowa, można jednak w jej ramach wydzielić pasy ruchu, przy czym konieczne byłoby odtworzenie jedynie tego pasa ruchu, na którym prowadzone będą prace. Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r. poz. 137) sądy administracyjne są właściwe do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych, przy czym sąd nie może opierać tej kontroli na kryterium słuszności lub sprawiedliwości społecznej. Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Uchylenie decyzji administracyjnej, względnie stwierdzenie jej nieważności przez sąd następuje tylko w przypadku stwierdzenia istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy - art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 329; zwanej dalej "p.p.s.a."). Zakres kontroli Sądu wyznacza art. 134 p.p.s.a. stanowiący, iż sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przedmiotem kontroli Sądu było rozstrzygnięcie dotyczące odmowy dokonania zmiany ostatecznej decyzji Dyrektora Gminnego Zarządu Dróg z dnia 20 maja 2020 r. znak [...] zezwalającej na lokalizację sieci gazowej w pasie drogi gminnej publicznej nr [...], dz. nr [...] – ul. D, położonej w miejscowości W w zakresie ograniczenia obowiązku odtworzenia nawierzchni ww. drogi w zakresie wskazanym we wniosku. Wymienioną wyżej decyzją z dnia [...] 2020 r. znak [...] Dyrektor Gminnego Zarządu Dróg zezwolił na lokalizację sieci gazowej w pasie drogi gminnej publicznej nr [...], dz. Nr [...] – ul. D położonej w miejscowości W, stanowiącej własność Gminy W w celu przyłącza do dz. nr [...] w miejscowości W zgodnie z załączonym przebiegiem na mapie sytuacyjno-wysokościowej oraz złożonymi dokumentami i pod warunkiem zachowania przez stronę warunków lokalizacji sieci, a to: 1. Lokalizacja sieci wzdłuż pasa drogowego 0,5 m od granicy działki drogowej. 2. Roboty mogą zostać wykonane metodą rozkopu zgodnie z załączoną mapą, na której naniesiono przebieg sieci gazowej. 3. Odtworzenie podbudowy i nawierzchni należy wykonać na całej szerokości istniejącej nawierzchni asfaltowej na długości lokalizacji sieci gazowej, podbudowa z tłucznia min. 50 cm, nawierzchnia dwuwarstwowa: warstwa wiążąca 5 cm, warstwa ścieralna 4 cm. Musi to zapewnić odpowiednią nośność dla obciążenia ruchem KR3, ciągłość oraz płynność przebiegu drogi bez nierówności i uszkodzeń. Przekraczane zjazdy oraz elementy brukowania należy w pełnym zakresie przebudować. 4. Po wykonaniu robót dostarczyć protokoły zagęszczenia gruntu oraz badania nośności podbudowy. 5. Sieć należy zabezpieczyć rurą osłonową na całej długości lokalizacji sieci, ułożoną na głębokości min. 1,20 m. W decyzji wskazano jako materialnoprawną podstawę wydania zaskarżonej decyzji art. 39 ust. 1a, 3a, 4 i 5 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r., poz. 1376, powoływanej dalej jako "u.d.p."). Zgodnie z art. 39 ust. 1 u.d.p. zabrania się dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego. Ratio legis przepisu art. 39 ust. 1 u.d.p. polega na zapewnieniu zarządcy drogi jak najskuteczniejszego wykonywania zadania dbałości o drogę i pas drogowy oraz użytkowania ich w sposób bezpieczny dla korzystających z drogi. Regulacja powyższa statuuje zakaz podejmowania jakichkolwiek czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego. Ustawodawca posłużył się katalogiem otwartym działań, które są zakazane poprzez użycie zwrotu "w szczególności zabrania się". Oznacza to, że zakazane są nie tylko czynności określone ustawowo i wymienione w art. 39 ust. 1 pkt 1-12 u.d.p., ale również wszelkie inne działania, które mogą prowadzić do niszczenia lub uszkodzenia drogi lub zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego. Zgodnie z art. 39 ust. 1a u.d.p. przepisu ust. 1 pkt 1 tego przepisu nie stosuje się do umieszczania, konserwacji, przebudowy i naprawy infrastruktury telekomunikacyjnej w rozumieniu ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. - Prawo telekomunikacyjne (Dz. U. z 2021 r. poz. 576) oraz urządzeń służących do doprowadzania lub odprowadzania płynów, pary, gazu, energii elektrycznej, w tym punktów ładowania stanowiących część infrastruktury ładowania drogowego transportu publicznego, oraz urządzeń związanych z ich eksploatacją, a także do innych czynności związanych z eksploatacją tej infrastruktury i tych urządzeń, jeżeli warunki techniczne i wymogi bezpieczeństwa na to pozwalają. Zgodnie z art. 39 ust. 3 u.d.p. w szczególnie uzasadnionych przypadkach lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam, może nastąpić wyłącznie za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi, wydawanym w drodze decyzji administracyjnej - zezwolenie nie jest wymagane w przypadku zawarcia umowy, o której mowa w ust. 7 lub w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c. Jednakże właściwy zarządca drogi: 1) może odmówić wydania zezwolenia na umieszczenie w pasie drogowym urządzeń i infrastruktury, o których mowa w ust. 1a, wyłącznie, jeżeli ich umieszczenie spowodowałoby zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego, naruszenie wymagań wynikających z przepisów odrębnych lub miałoby doprowadzić do utraty uprawnień z tytułu gwarancji lub rękojmi w zakresie budowy, przebudowy lub remontu dróg; 1a) odmawia wydania zezwolenia na umieszczenie w pasie drogowym infrastruktury telekomunikacyjnej, jeżeli w kanale technologicznym istnieją wolne zasoby; 2) odmawia wydania zezwolenia na umieszczenie w pasie drogowym reklam, jeżeli ich umieszczenie mogłoby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń, lub zmniejszenie jej trwałości, lub zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego oraz w przypadkach, gdy reklamy nie spełniają warunków, o których mowa w art. 42a. Zgodnie z art. 39 ust. 3a u.d.p. w decyzji, o której mowa w ust. 3, określa się w szczególności: rodzaj inwestycji, sposób, miejsce i warunki jej umieszczenia w pasie drogowym oraz pouczenie inwestora, że przed rozpoczęciem robót budowlanych jest zobowiązany do: 1) uzyskania pozwolenia na budowę lub zgłoszenia budowy albo wykonywania robót budowlanych; 2) uzgodnienia z zarządcą drogi, przed uzyskaniem pozwolenia na budowę, projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego obiektu lub urządzenia, o którym mowa w ust. 3; 3) uzyskania zezwolenia zarządcy drogi na zajęcie pasa drogowego, dotyczącego prowadzenia robót w pasie drogowym lub na umieszczenie w nim obiektu lub urządzenia. Należy podnieść, że powołane wyżej regulacje prawne stanowiły podstawę wydania ostatecznej decyzji z dnia [...] 2020 r. znak [...]. Strona skarżąca natomiast wniosła o zmianę powyższej decyzji ostatecznej na podstawie art. 155 k.p.a. w zakresie warunków lokalizacji sieci gazowej w ten sposób, aby odtworzenie podbudowy i nawierzchni należało wykonać na szerokości 1 m istniejącej nawierzchni asfaltowej, licząc od krawędzi jezdni po stronie przebiegu sieci gazowej, której dotyczy decyzja. Zdaniem strony skarżącej odtworzenie na całej szerokości drogi nie jest konieczne, ponieważ w toku budowy sieci nawierzchnia asfaltowa wraz z podbudową zostanie naruszona jedynie w pasie o maksymalnej szerokości 1 m, licząc od krawędzi jezdni po stronie, po której lokalizowany będzie gazociąg. W istocie zatem strona skarżąca kwestionuje decyzję z dnia [...] 2020 r. znak [...]. Decyzja ta jest jednak ostateczna, a strona skarżąca, reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, wyraźnie wskazała we wniosku o wszczęcie postępowania, że wnosi o zmianę decyzji ostatecznej na podstawie art. 155 k.p.a. W doktrynie podnosi się, że powyższy tryb fakultatywny weryfikacji decyzji ostatecznych znajduje zastosowanie do decyzji prawidłowych lub wadliwych w sposób niekwalifikowany, to jest decyzji, w odniesieniu do których nie występują przesłanki stwierdzenia nieważności lub wznowienia postępowania administracyjnego. Przepis art. 155 k.p.a. nie wymienia szczegółowych, poza brakiem przepisów szczególnych zakazujących uchylenia lub zmiany oraz klauzulą interesu społecznego (publicznego) i słusznego interesu strony, przyczyn uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej, na mocy której strona nabyła prawo. Należy przyjąć, że kwalifikowane wady takiej decyzji stanowiące podstawy stwierdzenia nieważności lub wznowienia postępowania administracyjnego nie mogą stanowić podstawy zastosowania powyższego przepisu, powinny bowiem być usunięte w trybie stwierdzenia nieważności decyzji lub wznowienia postępowania. Jednakże okoliczność, czy dana decyzja jest prawidłowa, czy też dotknięta wadą niekwalifikowaną, jest pozbawiona znaczenia prawnego w stosowaniu art. 155 k.p.a. Niezależnie bowiem od tego, czy dana decyzja jest prawidłowa, czy też wadliwa w stopniu uniemożliwiającym zastosowanie jednego z określonych w Kodeksie postępowań nadzwyczajnych, organ może zmienić lub uchylić decyzję ostateczną, na mocy której strona nabyła prawo tylko wówczas, gdy spełnione zostały wymienione w tym przepisie przesłanki (por. wyrok NSA z 18.09.2008 r., II OSK 1789/07, ONSA WSA 2009/6, poz. 117). Na marginesie należy podnieść, że z brzmienia art. 39 ust. 3a u.d.p., nie można wyprowadzić podstawy prawnej dla zamieszczenia rozstrzygnięcia nakładającego na inwestora obowiązek przywrócenia pasa drogowego do stanu poprzedniego. Dopiero w kolejnej decyzji, wydawanej na podstawie art. 40 ust. 1 ustawy, która jest funkcjonalnie związana z decyzją, o której mowa w art. 39 ust. 3a u.d.p., ustawodawca przewidział zamieszczenie rozstrzygnięcia o charakterze restytucyjnym, stanowiąc w ust. 15 tego artykułu, że zajmujący pas drogowy jest obowiązany zapewnić bezpieczne warunki ruchu i przywrócić pas do poprzedniego stanu użyteczności w określonym terminie (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 27 lutego 2020 r., VI SA/Wa 2455/19). Strona skarżąca nie wniosła jednak środka zaskarżenia od decyzji z dnia [...] 2020 r. i decyzja ta stała się ostateczna. Strona skarżąca wniosła natomiast – o czym była już mowa wyżej - o zmianę decyzji ostatecznej na podstawie art. 155 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r., poz. 735, powoływanej dalej jako "k.p.a."). zgodnie z którym decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony; przepis art. 154 § 2 stosuje się odpowiednio. Uchylenie lub zmiana decyzji ostatecznej na podstawie art. 155 k.p.a. może nastąpić, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że "przesłanki wymagania interesu społecznego lub słusznego interesu strony [...] muszą być ustalone w konkretnej sprawie i muszą zyskać zindywidualizowaną treść, wynikającą ze stanu faktycznego i prawnego sprawy" (por. wyrok NSA z 23.02.2007 r., I OSK 553/06, LEX nr 348253; por. też wyroki NSA z 18.02.2000 r., V SA 1346/99, LEX nr 41773, oraz z 17.09.2010 r., I OSK 428/10, LEX nr 745237). "Zastosowanie przez ustawodawcę spójnika «lub» oznacza, że wystarczające są racje interesu społecznego bądź też jedynie wzgląd na słuszny interes strony" (wyrok NSA z 26.07.1999 r., I SA 1678/98, LEX nr 48548). Przesłanki, o których mowa, powodują, że zapewne nie jedyną, ale podstawową funkcją trybów fakultatywnych jest stworzenie podstaw prawnych do weryfikacji decyzji niecelowych (por. wyrok WSA w Poznaniu z 6.04.2011 r., IV SA/Po 939/10, CBOSA). Organy trafnie dostrzegły, że słuszny interes strony jest oparty na względach ekonomicznych. Interes społeczny natomiast wynika z powoływanych wyżej regulacji art. 39 u.d.p. i sprowadza się do przeciwdziałania niszczeniu lub uszkodzeniu drogi i jej urządzeń albo zmniejszeniu jej trwałości oraz wyeliminowania zagrożeń w zakresie bezpieczeństwa ruchu drogowego. W postępowaniu administracyjnym został przeprowadzony dowód z opinii biegłego na okoliczność ustalenia, czy warunki odtworzenia podbudowy i nawierzchni określone w decyzji z dnia 20 maja 2020 r., o której zmianę wniosła strona skarżąca, są prawidłowe i uzasadnione technicznie. Zdaniem Sądu sporządzona w postępowaniu administracyjnym przez biegłego J. S. opinia techniczna z dnia 22 września 2020 r. jest logiczna i przekonująca. Biegły wskazał w szczególności, że "nawierzchnia bitumiczna jezdni drogowej jest konstrukcją monolityczną której cechą charakterystyczną jest ciągłość przenoszenia naprężeń podłużnych i poprzecznych w trakcie jej eksploatacji. Dlatego przerwanie ciągłości jej struktury narusza sposób reagowania konstrukcji drogi na obciążenia ruchem, ale też naprężenia wewnętrzne pochodzące choćby z reakcji na warunki atmosferyczne". Zdaniem biegłego z uwagi na "charakterystyczną budowę masy bitumicznej nie jest możliwe częściowe odtworzenie bez wpływu na jej funkcjonowanie jako całości warstwy". Nadto biegły wskazał, że "dodatkowym czynnikiem decydującym o tym, że przecięcie nawierzchni wzdłuż krawędzi jezdni – w pewnej odległości np. ok 1 mb – jest nie do zaakceptowania to właśnie to, że taki szew podłużny byłby usytuowany dokładnie wzdłuż zwiększonych naprężeń pochodzących od kół samochodowych". Wnioski wynikające z opinii – wbrew twierdzeniom skarżącego – są zdaniem Sądu logiczne i konsekwentne. Biegły stwierdził, że "odtworzenie podbudów z kruszyw jest możliwe w zakresie uszkodzenia jezdni drogi z zachowaniem marginesu dostosowanego do głębokości wykopu oraz stanu technicznego uszkodzeń po wykopie i umieszczeniu urządzenia w drodze". Gdyby odtworzenie takie nie było możliwe, organ nie powinien był w ogóle wydać pozytywnej decyzji w przedmiocie zezwolenia na lokalizację sieci gazowej w pasie drogi gminnej publicznej nr [...], dz. nr [...] – ul. D położonej w miejscowości W. Zdaniem biegłego odtworzenie nawierzchni drogi powinno być wykonane na całej szerokości jezdni lub co najmniej pasa ruchu przy jezdniach wielopasowych. W niniejszej sprawie mamy jednak do czynienia z drogą jednojezdniową o szerokości od 4 do 5 mb. Pas ruchu to część drogi, a zarazem część jezdni. Zgodnie z art. 2 pkt 7 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r., poz. 988) pas ruchu to każdy z podłużnych pasów jezdni wystarczający do ruchu jednego rzędu pojazdów wielośladowych, oznaczony lub nieoznaczony znakami drogowymi. Jezdnia oczywiście może składać się z wielu pasów ruchu, jednak należy mieć na uwadze, że powyższe kwestie nie mają znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. W niniejszej sprawie mamy do czynienia z drogą jednojezdniową i to, czy ma ona jeden czy dwa pasy ruchu nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia, Z opinii biegłego sporządzonej w niniejszej sprawie wynika, że odtworzenie nawierzchni drogi powinno być wykonane na całej szerokości jezdni z uwagi na charakterystyczną budowę masy bitumicznej, która powoduje, że nie jest możliwe jej częściowe odtworzenie bez wpływu na jej funkcjonowanie jako całości warstwy. Interes społeczny przemawia za tym, aby droga pozostała w stanie niepogorszonym, co bez wątpienia wywiera wpływ na bezpieczeństwo i komfort jej użytkowników, czyli członków zarówno lokalnej społeczności, jak i wszystkich użytkowników drogi. Interes ów ma istotniejsze znaczenie, niż interes ekonomiczny strony skarżącej. Po stronie przeciwnej do tego interesu indywidualnego stoi bowiem interes społeczny, który odwołuje się do nadrzędnych wartości w postaci życia i zdrowia użytkowników dróg. Nie było zatem podstaw do uwzględnienia słusznego interesu strony skarżącej z pominięciem interesu społecznego. Zdaniem Sądu zaskarżone rozstrzygnięcie została oparte na prawidłowej analizie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, który pozwolił na ustalenie istotnych okoliczności sprawy, a ustalenia poczynione w tym zakresie znalazły odzwierciedlenie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Zaskarżona decyzja zawiera uzasadnienie faktyczne i prawne podjętego przez organ rozstrzygnięcia, które w ocenie Sądu w całości odpowiada prawu. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę oddalił jako bezzasadną.