III SA/Kr 1635/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Janusz Kasprzycki Sędzia WSA Jakub Makuch (spr.) Asesor WSA Magdalena Gawlikowska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 6 marca 2024 r. sprawy ze skargi K. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 4 sierpnia 2023 r., znak SKO.Śr/4111/774/2023 w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie na rzecz skarżącej K. K. 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Przedmiotem skargi K. K. (dalej: "skarżąca") jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z 4 sierpnia 2023 r. (nr SKO.ŚR/4111/774/2023) utrzymująca w mocy decyzję Burmistrza A. z 30 maja 2023 r. (nr OPS.DŚR.ŚR.4802.04.316.2023.ŚP.OD.JG) w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. W stanie faktycznym sprawy skarżąca pismem z 3 kwietnia 2023 r. wniosła do organu I instancji żądanie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia w związku z opieką nad niepełnosprawną w stopniu znacznym matką, T. S. Z przeprowadzonego w toku postępowania wywiadu środowiskowego wynikało, iż skarżąca sprawuje całodobową opiekę nad matką. Osoba ta jest pod stałą kontrolą lekarza rodzinnego oraz poradni specjalistycznych: neurologicznej, diabetelogicznej oraz pulmonologicznej, ma problemy z kręgosłupem (w tym przepuklina), cukrzycę, astmę, oraz choroby serca. Porusza się tylko po obrębie mieszkania za pomocą chodzika lub kul. Z uwagi na stan zdrowia wymaga pomocy i opieki innych osób we wszystkich codziennych czynnościach. Zakres świadczonej przez skarżąca opieki obejmuje: przygotowanie posiłków i leków, zmianę odzieży, wykonywanie czynności higienicznych, organizację wizyt lekarskich i realizację recept. Skarżąca mieszka ze swoją matką oraz mężem i synem. W celu sprawowania opieki nad matką zwolniła się z pracy w dniu 31 marca 2023 r. W złożonym oświadczeniu (k.18 a.a.) skarżąca podała również, że "mama często się zapomina" i wymaga całodobowego dozoru. Rodzeństwo skarżącej w oświadczeniach złożonych w toku postępowania (k. 19,20,21 a.a.) podało, że nie może podjąć się opieki nad matką i nie dokłada się do jej utrzymania. Brat skarżącej T. (zamieszkały w R.) oraz siostra W. (zamieszkała w I.) pracują, natomiast druga siostra – B. (zamieszkała w A.) ma problemy ze zdrowiem. Decyzją z 30 maja 2023 r. organ I instancji odmówił skarżącej przyznania wnioskowanego świadczenia. Wskazał, że brak jest możliwości ustalenia, od kiedy istnieje niepełnosprawność matki skarżącej. Tym samym, nie został spełniony wymóg określony w art. 17 ust. 1b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2021 r. poz. 735; dalej: ustawa). Dalej organ wyjaśnił, że przepis ten nadal wiąże organy administracji publicznej pomimo wejścia w życie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r. (sygn. akt K 38/13). W odwołaniu od opisanej decyzji skarżąca zarzuciła naruszenie: – art. 17 ust. 1 b ustawy poprzez brak uwzględnienia tego, że na skutek wyroku TK z dnia 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13 doszło do uznania niekonstytucyjności części wskazanej normy prawnej w zakresie, w jakim różnicuje prawa do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną ze względu na datę powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki, a przez to naruszenie art. 190 ust. 1 Konstytucji RP, – art. 6, art. 8, art. 9, art. 77 par. l, art. 7 w zw. z art. 80 k.p.a., poprzez brak wyjaśnienia wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, przyjęcie, iż sam fakt zwrócenia się z przedmiotowym wnioskiem przez Odwołującą się - tj. córkę dorosłej osoby wymagającej opieki, skutkuje brakiem prawa do świadczenia pielęgnacyjnego i zwalnia organy rozstrzygające w sprawie z podejmowania działań zmierzających do wszechstronnego wyjaśnienia sprawy, pozwalającego na wydanie rozstrzygnięcia z uwzględnieniem słusznego interesu strony. SKO w Krakowie decyzją z 4 sierpnia 2023 r. utrzymało w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie. Kolegium wskazało, że na podstawie powołanego wyroku TK kryterium momentu powstania niepełnosprawności, jako uniemożliwiające uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego, utraciło przymiot konstytucyjności. Tym samym, nie znajduje uzasadnienia wydanie w sprawie orzeczenia w oparciu o art. 17 ust. 1b) ustawy. Jednocześnie organ odwoławczy zwrócił uwagę, że wymagająca opieki niepełnosprawna, oprócz skarżącej, ma jeszcze dwie córki i syna. Kolegium podkreśliło, że dzieci niepełnosprawnej są w równym stopniu zobowiązane do opieki nad nią. Obowiązek alimentacyjny, może być realizowany nie tylko poprzez osobistą opiekę ale również poprzez zapewnienie środków pozwalających na zabezpieczenie takiej opieki. W skardze na powyższą decyzję skarżąca zarzuta naruszenie: – art. 17 ust. 1 ustawy, poprzez przyjęcie, że fakt posiadania przez osobę wymagającą opieki kilku osób zobowiązanych w równym stopniu do alimentacji na jej rzecz uniemożliwia przyznanie świadczenie pielęgnacyjnego jednemu z nich, pomimo spełnienia przez niego wszystkich ustawowych przesłanek; – art. 6, art. 8, art. 9, art. 77 par. 1, art. 7 w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, tj. faktycznego zakresu opieki skarżącej nad matką, co skutkowało brakiem przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego i zwalniało organy z podejmowania działań zmierzających do wszechstronnego wyjaśnienia sprawy, pozwalającego na wydanie rozstrzygnięcia z uwzględnieniem słusznego interesu strony. Skarga domagała się uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Ponadto zawierała wniosek o zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi wskazano m.in., że organ odmówił ww. świadczenia z uwagi na obowiązek alimentacyjny w oderwaniu od zapisów ustawy o świadczeniach rodzinnych. Podkreślono, iż nie bez przyczyny ustawodawca uszczegółowił art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych określając tzw. gradację kręgu zobowiązanych do alimentacji, żeby umożliwić szerszej grupie sprawującej faktyczną opiekę nad osobą niepełnosprawną uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego. Zaakcentowano także, iż świadczenie pielęgnacyjne nie jest kierowane do wszystkich niezatrudnionych osób opiekujących się niepełnosprawnym członkiem rodziny lecz do tych, które wywiązują się ze swego obowiązku alimentacyjnego osobiście zapewniając stałą i długotrwałą opiekę i pomoc niepełnosprawnemu członkowi rodziny i jednocześnie z tego właśnie powodu zaprzestają aktywności zawodowej - co dotyczy tylko i wyłącznie skarżącej - a nie jej rodzeństwa. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Skarga była zasadna i skutkowała uchyleniem obu kontrolowanych decyzji. Prezentację motywów przyjętego przez Sąd rozstrzygnięcia poprzedzić należy stwierdzeniem, że trafnie SKO w Krakowie w wydanej w tej sprawie decyzji zweryfikowało błędny pogląd organu I instancji przyjmujący jako przeszkodę do przyznania skarżącej żądanego świadczenia pielęgnacyjnego niemożliwość ustalenia daty powstania niepełnosprawności matki skarżącej (art. 17 ust. 1b ustawy z dnia 28.11.2003 r. o świadczeniach rodzinnych w brzmieniu obowiązującym do dnia 31 grudnia 2023 r., Dz. U. 2023 r., poz. 390; dalej u.ś.r.). Kolegium Odwoławcze, wskazując bowiem na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 21.10.2014 r. (sygn. akt K 38/13) prawidłowo wywiodło, że nie znajduje uzasadnienia wydanie w sprawie orzeczenia w oparciu o art. 17 ust. 1 pkt 1b u.ś.r., skoro ta część tegoż przepisu wskazująca na kryterium momentu powstania niepełnosprawności, uniemożliwiająca uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego, została uznana za niezgodną z art. z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP i utraciła przymiot konstytucyjności. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowił art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. Przepis ten mówił, że świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje także innym – niż wymienione w poprzednich punktach tego ustępu – osobom, na których zgodnie z przepisami Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności, jeżeli osoby te nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. W celu uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego należy zatem wykazać, że osoba ubiegająca się o to świadczenie, nie tylko należy do kręgu osób w nim wskazanych, ale także - stale i osobiście opiekuje się bliską (tj. objętą ustawowym obowiązkiem alimentacyjnym) osobą niepełnosprawną. Fundamentalną jest tu natomiast kwestia, czy taka opieka stanowi przeszkodę do wykonywania pracy zawodowej, a tym samym, czy w istocie zachodzi bezpośredni związek przyczynowy pomiędzy rezygnacją (niepodejmowaniem) zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, a sprawowaną opieką. Innymi słowy, zaniechanie aktywności zawodowej opiekuna musi nastąpić w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Podkreślić bowiem należy, że świadczenie pielęgnacyjne nie jest przyznawane za sam tylko fakt opieki nad niepełnosprawnym, lecz za rzeczywisty brak możliwości podjęcia zatrudnienia przez opiekuna (lub jego rezygnację z zatrudnienia) – wynikający właśnie z konieczności sprawowania tej opieki. Jak przy tym wskazuje się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, przepis art. 17 ust. 1 u.ś.r. należy stosować wyłącznie do takich stanów faktycznych, w których zakres opieki wyklucza możliwość podjęcia jakiejkolwiek pracy zarobkowej (por. wyrok NSA z 17 października 2020 r., sygn. akt I OSK 1148/20). Jak zasadnie wskazał WSA w Warszawie w wyroku z 7.10.2011 r. (sygn. I SA/Wa 1265/11), wymóg opieki nad osobą niepełnosprawną związany jest z całkowitą zależnością tej osoby od otoczenia. Trafnie też zauważył NSA w wyroku z 12.10.2021 r. (sygn. akt I OSK 493/21), że o tym, czy istnieje związek przyczynowy w rozumieniu wyżej wskazanym, decydować winien zakres wymaganych czynności opiekuńczych i konieczny na to czas wykluczający - zgodnie z zasadami doświadczenia życiowego - aktywność zarobkową i zawodową opiekuna. W ocenie Sądu zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 oraz art. 79a k.p.a. Pierwszy ze wskazanych przepisów stanowi, że w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Zgodnie z art. 77 par. 1 k.p.a. organ administracji publicznej jest zobowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały zebrany materiał dowodowy. Z kolei stosownie do art. 107 § 3 k.p.a. uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne – wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. W ocenie Sądu, uzasadnienie zaskarżonej decyzji SKO w Krakowie odbiega od wymogów określonych w art. 107 § 3 k.p.a. w takim stopniu, że uniemożliwia to dalej idącą kontrolę podjętego przez organ II instancji rozstrzygnięcia. Analiza zaskarżonej decyzji wskazuje bowiem, że odmowa przyznania skarżącej oczekiwanego świadczenia motywowana była jedynie tym, iż poza skarżącą, są jeszcze inne osoby zobowiązane do alimentacji niepełnosprawnej matki skarżącej (troje jej dzieci). W ocenie organu odwoławczego, dzieci niepełnosprawnej (rodzeństwo skarżącej) są zobowiązane do sprawowania opieki nad matką, a obowiązek alimentacyjny może być realizowany także poprzez zapewnienie środków na zabezpieczenie tej opieki. Z uwagi na przywołane motywy rozstrzygnięcia SKO w Krakowie zwrócić należy uwagę na zasadne stanowisko zawarte w wyroku WSA w Krakowie z 17.10.2023 r. (sygn. akt III SA/Kr 426/23) akcentujące, że choć zasadniczo trafny jest pogląd przyjmujący, iż istnienie innych osób zobowiązanych w równym stopniu do alimentacji względem osoby wymagającej opieki powinno być brane pod uwagę przy ustalaniu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, niemniej jednak okoliczność ta - nie w każdym przypadku musi samoistnie przesądzać o rozstrzygnięciu negatywnym. Podlega ona ocenie przez prymat ogółu okoliczności danej sprawy; ściśle biorąc, jest nie tyle autonomiczną przesłanką negatywną, ile elementem, który wpływa ocenę związku przyczynowego między brakiem zatrudnienia wnioskodawcy, a opieką sprawowaną nad osobą niepełnosprawną. Istotne jest przy tym to, czy inne osoby zobowiązane do alimentacji względem osoby wymagającej opieki, obiektywnie mogą w tej opiece współuczestniczyć przez osobiste starania lub przez pokrywanie jej kosztów. Kolegium Odwoławcze formułując zaprezentowane wcześniej stanowisko, w żaden sposób nie zbadało znajdującego się w sprawie materiału dowodowego (chociażby oświadczeń rodzeństwa skarżącej znajdujących się w aktach sprawy) i nie oceniło, czy podane przez te osoby okoliczności ich dotyczące, stanowić mogą obiektywne przesłanki uprawniające do przyjęcia, że nie są one w stanie realizować swojego obowiązku alimentacyjnego względem matki, czy to z perspektywy opieki osobistej, czy też partycypacji w jej finansowaniu. Zaniechanie wypowiedzi w tym zakresie świadczy o naruszeniu art. 107 par. 3 k.p.a. w zw. z art. 77 par. 1 oraz art. 7 k.p.a. i niewątpliwie naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik tej sprawy, skoro przy braku zaprezentowania stosownych ocen i analiz nie można z góry wykluczyć tego, że kompleksowa analiza całego materiału dowodowego mogłaby doprowadzić do wyniku, że po stronie zobowiązanych do alimentacji osoby niepełnosprawnej istnieć jednak mogą przeszkody w sprawowaniu opieki, a sam zaś fakt, iż skarżąca ma rodzeństwo – jak już podano – nie mógł być postrzegany jako autonomiczna przesłanka negatywna w przyznaniu świadczenia pielęgnacyjnego. Dostrzec przy tym należy, że kierowane do skarżącej pismo organu I instancji z 25.04.2023 r. (k. 31) wskazywało na możliwość wypowiedzenia się skarżącej co do zebranych w sprawie dowodów i materiałów. Pismo to, choć powoływało art. 79a k.p.a. (wskazanie przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony) – zwracało jedynie uwagę na treść art. 17 ust. 1 oraz art. 17 ust. 1b) u.ś.r. Podkreślić trzeba, że organ odwoławczy przyjmując odmienne od organu I instancji motywy rozstrzygnięcia tej sprawy, zobowiązany był do zastosowania wskazanego wyżej art. 79a k.p.a. i poinformowania skarżącej o tym, że nie wykazała ona, iż po stronie pozostałych osób zobowiązanych do alimentacji niepełnosprawnej nie występują obiektywne przeszkody w możliwości ich partycypacji w opiece, co z kolei spowoduje wydanie decyzji nieuwzględniającej wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Niewątpliwie więc brak poprawnego zastosowania przez organ odwoławczy przepisu art. 79a k.p.a. - mógł mieć istotny wpływ na wynik tej sprawy, skoro skarżąca, będąc należycie pouczona, mogła jednak wykazać spełnienie okoliczności decydujących – zdaniem organu – o przyznaniu jej świadczenia pielęgnacyjnego. Nadto, kontrolując decyzję organu odwoławczego należy zwrócić uwagę, że organ ten formułując podstawę faktyczną rozstrzygnięcia niezasadnie nie zaprezentował nawet opisu, ani tym bardziej nie dokonał analizy zakresu czynności wykonywanych przez skarżącą w ramach opieki sprawowanej nad matką, pomijając stan zdrowia niepełnosprawnej ustalony w wywiadzie środowiskowym oraz podany przez skarżącą. Analiza tego aspektu sprawy była przy tym kluczowa z punktu widzenia tego, czy istnieć może w tej sprawie związek przyczynowy między tą opieką, a rezygnacją (niepodejmowaniem) zatrudnienia przez skarżącą. Z powinności przeprowadzenia ocen w tym względzie nie zwalniało Kolegium Odwoławczego przyjęcie poglądu o konieczności współpartycypacji rodzeństwa skarżącej w opiece nad matką, skoro zakres koniecznej opieki oddziaływać może także na sytuację tego rodzeństwa, tj. skalę możliwego ich zaangażowania w opiekę. Z kolei, jak wynika z uzasadnienia decyzji organu I instancji, organ ten poprzestał jedynie na uznaniu za przeszkodę w przyznaniu skarżącej żądanego świadczenia - niemożliwości ustalenia daty powstania niepełnosprawności jej matki, pomimo wiedzy o treści powołanego wyżej wyroku Trybunału Konstytucyjnego. Przywołując zatem pozbawioną przymiotu konstytucyjności podstawę prawną rozstrzygnięcia (art. 17 ust. 1b u.ś.r.), organ I instancji w istocie uchylił się od merytorycznego rozpoznania tej sprawy. Organ ten zatem w ogóle nie badał normatywnych przesłanek warunkujących uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego przez skarżącą, w tym tego, czy w rozstrzyganej sprawie zachodził związek przyczynowo-skutkowy w rozumieniu art. 17 ust. 1 u.ś.r. Z przedstawionych względów, Sąd uznał obie kontrolowane decyzje za naruszające przepisy w stopniu nakazującym wyeliminowanie tych aktów z obrotu prawnego. W ponownym postępowaniu organy uwzględnią wyrażone przez Sąd stanowisko oraz rozważą zastosowanie art. 63 ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o świadczeniu wspierającym (Dz. U. poz. 1429). Podstawą prawną rozstrzygnięcia był art. 145 par. 1 pkt 1 lit. lit. c ustawy z 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2023 r., poz. 1634; dalej p.p.s.a.). O kosztach (pkt 2. sentencji) orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. w zw. z art. 205 par. 2 p.p.s.a. Stosownie do tych przepisów, w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw, co obejmuje również wynagrodzenie zawodowego pełnomocnika reprezentującego skarżącego w postępowaniu sądowym, które zostało ustalone w oparciu o par. 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22.10.2015 r. w sprawie opłat za radców prawnych (Dz. U. 2023 r., poz. 1935).