III SA/Kr 1642/23

|Sygn. akt III SA/Kr 1642/23 | [pic] W Y R O K W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 6 marca 2024 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, w składzie następującym:, Przewodniczący Sędzia: WSA Janusz Kasprzycki, Sędzia: WSA Jakub Makuch, Asesor: WSA Magdalena Gawlikowska (spr.), Protokolant: starszy referent Paulina Grojec, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 marca 2024 r., sprawy ze skargi E. B., na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie, z dnia 5 września 2023 r. nr SKO.Soc/4116/1354/2023, w przedmiocie odmowy przyznania dodatku węglowego, uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. Skarżąca E. B. 30 listopada 2022 r. złożyła wniosek o ustalenie prawa do dodatku węglowego. Wniosek skarżącej był kolejnym wnioskiem na wskazany w nim adres. Jako pierwszy wniosek złożył brat skarżącej, a jego wniosek został rozpatrzony pozytywnie i wypłacono mu dodatek węglowy. Decyzją z 12 stycznia 2023 r. Burmistrz Chełmka odmówił skarżącej prawa do dodatku węglowego. Na skutek odwołania skarżącej Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie decyzją z 25 stycznia 2023 r. uchyliło decyzję organu pierwszej instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. W toku ponownego rozpoznania sprawy przeprowadzono wywiad środowiskowy, na podstawie którego ustalono, że na posesji przy ul. Z. [...] w C. znajduje się budynek mieszkalny, który jest zamieszkiwany przez dwa odrębne gospodarstwa domowe. Skarżąca zamieszkuje na parterze domu wraz z synem i ojcem. Zajmowana przez nią część domu składa się z pięciu pokoi, dwóch łazienek, kuchni i przedpokoju. Na piętrze zamieszkuje brat skarżącej prowadząc jednoosobowe gospodarstwo domowe. Znajdują się tam cztery pokoje, kuchnia, łazienka i przedpokój. Do mieszkań są dwa odrębne wejścia z zewnątrz. Źródłem ciepła, które ogrzewa parter budynku jest kocioł na paliwo stałe, opalany węglem. Piętro domu ogrzewane jest innym kotłem na paliwo stałe, zainstalowanym w budynku gospodarczym. Deklaracja śmieciowa jest wspólna dla wszystkich mieszkańców budynku i jest jeden licznik na wodę, która rozliczana jest według zużycia. Liczniki na prąd i gaz są oddzielne dla każdego gospodarstwa. W toku postępowania skarżąca oświadczyła, że dom jest współwłasnością jej i brata. Oświadczyła też, że do dnia 30 listopada 2022 r. nie było możliwe uzyskanie odrębnego adresu dla zajmowanego przez nią parteru domu z tego powodu, że jej na to nie stać. Decyzją z 15 maja 2023 r., nr DSR.5562.1739.4.2023 Burmistrz Chełmka odmówił przyznania skarżącej dodatku węglowego. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazano, że zgodnie z art. 2 ust. 3 c ustawy o dodatku węglowym dla przyznania kolejnego dodatku węglowego dla odrębnego gospodarstwa domowego na jeden adres zamieszkania konieczne jest podjęcie formalnych działań prowadzących do nadania odrębnego adresu. Tymczasem w toku postępowania bezsprzecznie ustalono, że skarżąca z uwagi na wysokie koszty nie podjęła żadnych działań służących wyodrębnieniu lokalu. W odwołaniu od powyższej decyzji skarżąca wniosła o przyznanie jej wnioskowanego dodatku. Wskazała, że dostarczyła niezbędne dokumenty dotyczące budynku, przeprowadzono także wywiad środowiskowy, który potwierdził, że pod adresem ul. Z. [...] zamieszkują dwie rodziny prowadzące odrębne gospodarstwa domowe. Zarówno parter jak i piętro domu mają osobne wejścia, osobne liczniki na energię elektryczną i gaz. Podkreśliła, że nie stać ją na koszty związane z nadaniem odrębnego numeru, gdyż utrzymuje się ze świadczenia pielęgnacyjnego przyznanego w związku z opieką nad niepełnosprawnym ojcem. Decyzją z 5 września 2023 r., nr SKO.Soc/4116/1354/2023 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W motywach rozstrzygnięcia Kolegium podzieliło stanowisko organu I instancji, że w rozpatrywanej sprawie dodatek węglowy nie może zostać przyznany. W ocenie Kolegium z art. 2 ust. 3c i 3d ustawy o dodatku węglowym wynika, że do przyznania kolejnego dodatku węglowego dla gospodarstwa domowego zamieszkującego pod adresem, dla którego przyznany został już dodatek węglowy, nie jest wystarczające ustalenie w toku wywiadu środowiskowego, że w budynku prowadzone są dwa oddzielne gospodarstwa. W takiej sytuacji osobie ubiegającej się o dodatek węglowy może być przyznany dodatek węglowy, jeśli w terminie do dnia 30 listopada 2022 r. podjęła realne starania mające na celu wydzielenie odrębnego lokalu, ale z przyczyn obiektywnych, czyli niezależnych od strony, nie było możliwe ustalenie odrębnego adresu zamieszkania dla zajmowanego lokalu. Kolegium podkreśliło, że nawet po zmianie ustawy o dodatku węglowym, która weszła w życie 3 listopada 2022 r., tj. po dodaniu do ustawy art. 2 ust. 3c i 3d, zasadą jest, iż na jeden adres zamieszkania przysługuje jeden dodatek węglowy. Nowelizacja ustawy nie uchyliła bowiem art. 2 ust. 3a, zgodnie z którym w przypadku gdy pod jednym adresem miejsca zamieszkania zamieszkuje więcej niż jedno gospodarstwo domowe, jeden dodatek węglowy przysługuje dla wszystkich gospodarstw domowych zamieszkujących pod tym adresem. Od tej reguły przewidziany został wyjątek, niemniej jednak odstąpienie od podstawowej zasady ustalonej w art. 2 ust. 3a ustawy możliwe w przypadku podjęcia kroków formalnych, prowadzących do nadania odrębnego adresu. Wskazano, że gdyby intencją ustawodawcy był zamiar przyznawania dodatku węglowego każdemu odrębnemu gospodarstwu domowemu bez powiązania z adresem, pod jakim zamieszkuje, to brzmienie przepisów byłoby inne. Treść art. 2 ust. 3c ustawy o dodatku węglowym prowadzi w ocenie Kolegium do wniosku, że dodatek nie będzie przysługiwał w przypadku, jeśli na danej nieruchomości nie jest w ogóle możliwe ustalenie odrębnego adresu dla niewyodrębnionego lokalu albo w przypadku, jeśli zamieszkująca tam osoba nie podjęła żadnej inicjatywy w kierunku ustalenia odrębnego adresu miejsca zamieszkania dla poszczególnych gospodarstw domowych zamieszkujących pod tym adresem w odrębnych lokalach. Finalnie stwierdzono, że w związku z tym, że w przedmiotowej sprawie skarżąca nie podjęła kroków w celu ustalenia odrębnego adresu, dodatek węglowy nie może zostać jej przyznany. Na powyższą decyzję skarżąca wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. W skardze podniosła, że wraz z bratem jest współwłaścicielką domu piętrowego. Podała, że jej mieszkanie znajduje się na parterze i ma powierzchnię 110 metrów kwadratowych. Ma osobne wejście do domu, osobne liczniki prądu i gazu oraz osobną kotłownią, gdzie znajduje się piec. Współwłaścicielem budynku jest jej brat, który zamieszkuje piętro o powierzchni 120 metrów kwadratowych, również z osobnym wejściem, osobnym licznikiem prądu i gazu, osobną kotłownią gdzie znajduje się osobny piec. Skarżąca nie zgodziła się z zapadłymi decyzjami. Wskazała, że nadanie odrębnego adresu zajmowanego przez nią lokalowi wiąże się z dużymi kosztami, których nie jest w stanie ponieść. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) sądy administracyjne są właściwe do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych, przy czym sąd nie może opierać tej kontroli na kryterium słuszności lub sprawiedliwości społecznej. Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Uchylenie decyzji administracyjnej, względnie stwierdzenie jej nieważności przez sąd następuje tylko w przypadku stwierdzenia istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy - art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.) zwanej dalej "p.p.s.a.". Zakres kontroli Sądu wyznacza art. 134 p.p.s.a. stanowiący, iż sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji w tak określonych granicach sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Podstawę materialnoprawną wydanego w sprawie rozstrzygnięcia stanowiły przepisy ustawy z dnia 5 sierpnia 2022 r. o dodatku węglowym (Dz.U. z 2023 r., poz. 141). Stosownie do treści art. 2 ust. 1 tej ustawy dodatek węglowy przysługuje osobie w gospodarstwie domowym w przypadku, gdy głównym źródłem ogrzewania gospodarstwa domowego jest kocioł na paliwo stałe, kominek, koza, ogrzewacz powietrza, trzon kuchenny, piecokuchnia, kuchnia węglowa lub piec kaflowy na paliwo stałe, zasilane paliwami stałymi, wpisane lub zgłoszone do centralnej ewidencji emisyjności budynków, o której mowa w art. 27a ust. 1 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o wspieraniu termomodernizacji i remontów oraz o centralnej ewidencji emisyjności budynków (Dz. U. z 2022 r. poz. 438, 1561, 1576, 1967 i 2456), do dnia 11 sierpnia 2022 r., albo po tym dniu - w przypadku głównych źródeł ogrzewania wpisanych lub zgłoszonych po raz pierwszy do centralnej ewidencji emisyjności budynków, o których mowa w art. 27g ust. 1 tej ustawy. Przez gospodarstwo domowe rozumie się: 1) osobę fizyczną samotnie zamieszkującą i gospodarującą (gospodarstwo domowe jednoosobowe) albo 2) osobę fizyczną oraz osoby z nią spokrewnione lub niespokrewnione pozostające w faktycznym związku, wspólnie z nią zamieszkujące i gospodarujące (gospodarstwo domowe wieloosobowe), (art. 2 ust. 2), natomiast przez paliwa stałe rozumie się węgiel kamienny, brykiet lub pelet zawierające co najmniej 85% węgla kamiennego (art. 2 ust. 3). Ustawodawca mocą art. 50 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 15 września 2022 r. o szczególnych rozwiązaniach w zakresie niektórych źródeł ciepła w związku z sytuacją na rynku paliw (Dz. U. z 2022 r., poz. 1967, obowiązującego od 20 września 2022 r.) w ustawie o dodatku węglowym wprowadził w art. 2 regulację odnoszącą się do sytuacji zamieszkiwania pod jednym adresem więcej niż jednego gospodarstwa domowego. Zgodnie z brzmieniem dodanego ust. 3a i 3b - w przypadku, gdy pod jednym adresem miejsca zamieszkania zamieszkuje więcej niż jedno gospodarstwo domowe, jeden dodatek węglowy przysługuje dla wszystkich gospodarstw domowych zamieszkujących pod tym adresem (ust. 3a), w przypadku gdy wniosek o wypłatę dodatku węglowego złożono dla więcej niż jednego gospodarstwa domowego mających ten sam adres miejsca zamieszkania, to dodatek ten jest wypłacany wnioskodawcy, który złożył wniosek jako pierwszy. Pozostałe wnioski pozostawia się bez rozpoznania (ust. 3b). Kolejną nowelizacją, obowiązującą od 3 listopada 2022 r., na podstawie art. 26 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 27 października 2022 r. o zakupie preferencyjnym paliwa stałego dla gospodarstw domowych (Dz. U. z 2022 r., poz. 2236) rozszerzono ww. regulację o kolejne zapisy. Mianowicie w myśl art. 2 ust. 3c ustawy o dodatku węglowym w przypadku, gdy pod jednym adresem miejsca zamieszkania zamieszkuje więcej niż jedno gospodarstwo domowe i w terminie do dnia 30 listopada 2022 r. nie jest możliwe ustalenie odrębnego adresu miejsca zamieszkania dla poszczególnych gospodarstw domowych zamieszkujących pod tym adresem w odrębnych lokalach, nie stosuje się ust. 3a i 3b do gospodarstwa domowego, którego źródłem ogrzewania jest oddzielne lub współdzielone źródło ciepła. W tym przypadku gospodarstwu domowemu, które zajmuje lokal, dla którego nie było możliwe ustalenie odrębnego adresu, wójt, burmistrz albo prezydent miasta przyznaje dodatek węglowy w drodze decyzji administracyjnej, jeżeli w wyniku przeprowadzenia wywiadu środowiskowego organ ten ustalił zamieszkiwanie pod jednym adresem w odrębnych lokalach kilku gospodarstw domowych oraz wykorzystywanie przez te gospodarstwa oddzielnego lub współdzielonego źródła ogrzewania. Z przeprowadzonego wywiadu środowiskowego sporządza się notatkę służbową (art. 2 ust. 3d zd. 1 i 2 ustawy o dodatku węglowym). Stosownie natomiast do treści art. 2 ust. 9 ustawy o dodatku węglowym wniosek o wypłatę dodatku węglowego składa się w terminie do dnia 30 listopada 2022 r. Wnioski o wypłatę dodatku węglowego złożone po dniu 30 listopada 2022 r. pozostawia się bez rozpoznania (ust. 10). W niniejszej sprawie skarżąca złożyła wniosek o wypłatę dodatku węglowego 30 listopada 2022 r., zatem wniosek ten podlegał rozpoznaniu. Odnotowania wymaga, iż kolejne nowelizacje ustawy o dodatku węglowym jasno wskazują, że ich ratio legis sprowadza się do objęcia wsparciem w formie tego świadczenia jak największej liczby gospodarstw domowych, poprzez odformalizowanie procedury przy jednoczesnym zobowiązaniu organów administracji publicznej do dokładnego i wszechstronnego zbadania okoliczności faktycznych dotyczących osoby ubiegającej się o to świadczenie (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 5 maja 2023 r. sygn. II SA/Gl 210/23). Cel tych przepisów polega niewątpliwie na zapewnieniu jak najszerszego dostępu do przedmiotowego świadczenia gospodarstwom domowym, w których stosowane źródło ciepła lub źródło spalania paliw spełnia warunki ustawowe. W związku z powyższym na organie spoczywał obowiązek ustalenia, czy w sprawie zaistniały okoliczności będące warunkiem zastosowania wyjątku od zasady określonej w art. 2 ust. 3b analizowanej ustawy. Mowa tutaj o ustaleniach zarówno w zakresie ilości gospodarstw domowych zamieszkujących pod danym adresem, jak również braku możliwości ustalenia odrębnego adresu miejsca zamieszkania dla poszczególnych gospodarstw domowych zamieszkujących pod tym adresem w odrębnych lokalach do 30 listopada 2022 r. W sprawie nie było wątpliwości, że pod jednym adresem zamieszkiwały dwa osobne gospodarstwa domowe w rozumieniu ustawy o dodatku węglowym. Natomiast uznano, że skarżąca nie podjęła formalnych kroków w celu ustalenia odrębnego adresu miejsca zamieszkania czym uzasadniono odmowę przyznania dodatku węglowego. W ocenie Sądu takie stanowisko organu nie znajduje oparcia w przepisach ustawy o dodatku węglowym, zwłaszcza w kontekście wspomnianego wyżej ratio legis omawianych regulacji oraz ugruntowanego orzecznictwa sądów administracyjnych. Sąd zauważa, że ustawodawca nie wprowadził wymogu, aby wskazana okoliczność "braku możliwości ustalenia odrębnego adresu" mogła być ustalona wyłącznie na skutek podjęcia formalnych kroków prowadzących do wydania zaświadczenia o samodzielności lokalu, złożenia wniosku o nadanie numeru porządkowego bądź też wymagane było potwierdzenie wskazanej okoliczności konkretnym dowodem (por. wyrok WSA w Łodzi z 23 maja 2023 r., sygn. akt II SA/Łd 299/23). Wprowadzona regulacja nie wymaga też wszczęcia procedury o wydzielenie odrębnego lokalu (por. wyrok WSA w Krakowie z 11 lipca 2023 r., sygn. akt III SA/Kr 673/23). Uwzględniając dokumentację niezbędną dla zainicjowania tego rodzaju postępowania, poważne wątpliwości budziłoby dokonanie powyższego w terminie do dnia 30 listopada 2022 r. w sytuacji, gdy wspomniana nowelizacja weszła w życie w dniu 3 listopada 2022 r. (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach: z dnia 31 maja 2023 r. sygn. II SA/Gl 474/23, z dnia 29 czerwca 2023 r. sygn. II SA/Gl 391/23). Odmienne stanowisko organów doprowadziłoby do usankcjonowania nałożenia na skarżącą obowiązku, który nie wynika z ustawy. Pozbawione podstaw prawnych pozostaje zatem uzależnienie przyznania skarżącej wsparcia w postaci dodatku węglowego od przesłanki, która nie została wyartykułowana przez ustawodawcę. Na tym tle słusznie WSA w Gliwicach w wyroku z dnia 19 lipca 2023 r. sygn. II SA/Gl 633/23 dopatrzył się naruszenia wynikającej z art. 7 Konstytucji RP zasady praworządności, powtórzonej w art. 6 k.p.a. jako jednej z fundamentalnych zasad postępowania administracyjnego. Sam więc brak złożenia przez skarżącą wniosku o nadanie dla zajmowanej przez nią części nieruchomości osobnego numeru porządkowego oraz brak podjęcia działań celem formalnego wyodrębnienia lokalu, nie wykluczał jeszcze uprawnienia do uzyskania dodatku węglowego. Dla spełnienia przesłanki z art. 2 ust. 3d w zw. z ust. 3c cyt. ustawy, tj. braku możliwości ustalenia do 30 listopada 2022 r. odrębnego adresu dla jej gospodarstwa, wystarczyło złożenie jedynie jej oświadczenia w tym zakresie (co skarżąca uczyniła por. k. 15 i 16 a.a.). Za takim rozwiązaniem opowiedziało się już orzecznictwo sądowoadministracyjne (por. wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach: z dnia 11 maja 2023 r. sygn. II SA/Gl 355/23, z dnia 8 maja 2023 r. sygn. II SAB/Gl 24/23, z dnia 15 czerwca 2023 r., sygn. akt II SAB/Gl 32/23, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 23 maja 2023 r. sygn. II SA/Łd 299/23, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 11 lipca 2023 r., sygn. akt III SA/Kr 673/23 oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 11 lipca 2023 r., sygn. akt III SA/Kr 383/23). Przywołane wyżej wyroki akcentują potrzebę dokonania oceny ww. oświadczenia w kontekście zaistnienia wszystkich warunków zastosowania art. 2 ust. 3d w zw. z ust. 3c ustawy o dodatku węglowym, a jednym z nich jest odrębność lokalu, w którym skarżąca prowadzi osobne gospodarstwo domowe. Orzekający w sprawie Sąd podziela pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sadu Administracyjnego z 11 października 2017 r., sygn. akt: II OSK 2920/16, zgodnie z którym lokal posiada cechę samodzielności, jeżeli funkcjonalnie nie stanowi on części składowej innego lokalu, a korzystanie z niego nie wiąże się z koniecznością korzystania z pomieszczeń znajdujących się w innym lokalu. O tym, czy dany lokal może być uznany za samodzielny decyduje jego wydzielenie trwałymi ścianami, swobodny dostęp do niego właściciela czy mieszkańca oraz możliwość korzystania z niego bez wymogu korzystania z innych samodzielnych lokali, co oznacza przeznaczenie lokalu do wyłącznego użytku jego właściciela, mieszkańca. Materiał dowodowy sprawy, w tym wyniki wywiadu środowiskowego oraz oświadczenia skarżącej, wskazują jednoznacznie, że skarżąca wraz z ojcem i synem zamieszkuje parter domu, który nosi cechy odrębności względem lokalu na piętrze, w którym zamieszkuje jej brat. Mieszkania mają osobne wejścia, a także osobne liczniki na prąd i gaz. Każde z nich składa się z kilku pokoi, przedpokoju kuchni i łazienek. Zasilane są odrębnymi źródłami ciepła. Nie ma zatem wątpliwości, że zebrany w sprawie materiał dowodowy daje pełne podstawy do przyznania skarżącej dodatku węglowego. Mając na uwadze powyższe oraz zważywszy na wywiedziony wyżej brak obowiązku wszczęcia formalnej procedury wydzielenia lokalu, organ powinien był poprzestać na złożonym przez skarżącą oświadczeniu co do braku możliwości ustalenia odrębnego adresu miejsca zamieszkania, które jak to już wyżej wspomniano, zostało przez skarżącą złożone. Odnosząc się do argumentacji zawartej w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia, a które w całości zostało oparte na wyroku WSA w Lublinie z 16 maja 223 r., sygn. akt II SA/Lu 157/23 Sąd wskazuje, że zaprezentowana tam wykładnia omawianych przepisów ustawy o dodatku węglowym nie uwzględnia jej ratio legis i w istocie nadkłada na wnioskujących obowiązki, które nie zostały wprost wyartykułowane ustawie. Jej zaakceptowanie, w sytuacjach gospodarstw domowych takich jak skarżącej, pozbawiałoby omawianego wparcia realnego waloru ekonomicznego, gdyż spełnienie przesłanki do uzyskania dodatku węglowego wiązałoby się z koniecznością uprzednich nakładów finansowych na formalne wyodrębnienie lokalu i uzyskanie odrębnego adresu, które przewyższają wartość dodatku węglowego (3000 zł art. 2 pkt 8 cyt. ustawy). Zakładając więc racjonalność ustawodawcy należało opowiedzieć się za wykładnią zaprezentowaną w niniejszym wyroku oraz powołanych we wcześniejszej części uzasadnienia orzeczeniach sądów administracyjnych. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ uwzględni stanowisko zawarte w niniejszym wyroku. Mając na uwadze powyższe Sąd orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 135 p.p.s.a.