III SA/Kr 1645/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Janusz Kasprzycki Sędziowie WSA Halina Jakubiec SO del. Janusz Bociąga (spr.) Protokolant Renata Nowak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 kwietnia 2013 r. sprawy ze skargi G. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 10 sierpnia 2012r. nr [....] w przedmiocie zasiłku celowego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. przyznaje od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na rzecz adwokata A. K. - Kancelaria Adwokacka, [....] tytułem zwrotu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu kwotę 240 ( dwieście czterdzieści) złotych podwyższoną o podatek od towarów i usług przewidziany dla tego rodzaju czynności. G. P. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 10 sierpnia 2012 r sygn. [...]. Decyzją tą Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpatrzeniu odwołania G. P. od decyzji Kierownika Zespołu w Miejskim Ośrodku Pomocy Społecznej z dnia [...] 2012 r. nr [...] odmawiającej przyznania G. P. zasiłku celowego na zakup środków czystości, utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Organ ustalił następujący stan sprawy: Kierownik Zespołu w Miejskim Ośrodku Pomocy Społecznej na podstawie art. 104, art., 107 kpa oraz art. 3 ust. 3 i 4.. art. 4, art. 11, art. 8, art. 14, art. 17 ust. 1 pkt. 5, art. 39, art. 104, art. 106, art. 108, art. 109 ustawy z dnia 12 marca 2004 roku o pomocy społecznej (tekst jednolity: Dz. U z 2009 r., Nr 175, poz. 1362 z pózn. zm.) § 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 29 lipca 2009 r., w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz. U. Nr 127 poz. 1055), po rozpatrzeniu wniosku G. P. z dnia 7 maja 2012 r. odmówił przyznania świadczenia w formie zasiłku celowego na zakup środków czystości. W uzasadnieniu decyzji organ podał, że na podstawie wywiadu środowiskowego i zebranej dokumentacji dotyczącej aktualnej sytuacji materialnej strony stwierdzono, że wnioskodawca prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe. Jest osobą niepełnosprawną w stopniu umiarkowanym na stałe. Jest zdolny do pracy w warunkach chronionych. Nie poszukuje pracy, oświadczył, że nie pozwala mu na to wiek i stan zdrowia. Pełni natomiast funkcję Prezesa Stowarzyszenia [...] bez wynagrodzenia. Zdaniem organu, posiada potencjał, który mógłby wykorzystać do wykonywania pracy płatnej, pozwalającej na ekonomiczne usamodzielnienie. Do dochodu G. P. wliczono za kwiecień 2012r: zasiłek stały w wysokości 417,00 zł oraz zasiłek okresowy w wysokości 30 zł. Łączny dochód za kwiecień 2012r wynosił zatem 447,00 zł, natomiast udokumentowane wydatki to opłata za pokój w hotelu w wysokości 800 zł. Należność za pobyt w hotelu do 30.04.2012r została uregulowana z otrzymanego z MOPS zasiłku oraz dzięki zapomodze otrzymanej w kwietniu 2012 r. z Arcybractwa Miłosierdzia w wysokości 300 zł. Organ I instancji orzekając o odmowie przyznania G. P. zasiłku celowego na zakup środków czystości stwierdził, iż jego dochód nie przekroczył kryterium dochodowego uprawniającego osobę samotnie gospodarującą do uzyskania świadczeń z pomocy społecznej. Ustalono, że wnioskodawca w ramach skierowania MOPS uczęszcza na zajęcia i posiłki w Ośrodku Wsparcia od poniedziałku do piątku. Jest również, właścicielem części kamienicy w L przy ul. Ł o powierzchni ponad 100m2 stanowiącej trzy odrębne lokale mieszkalne. Obecnie dwa lokale są wynajęte (na zasadzie umowy najmu do stycznia 2013 jeden i przydziału kwaterunkowego drugi), natomiast trzecie mieszkanie jest puste. Opłaty za wynajem są zajęte przez Komornika w związku z zaległymi alimentami na rzecz dzieci. Organ podniósł, że motywował wnioskodawcę do wykorzystania swoich zasobów mieszkaniowych, oraz do podjęcia negocjacji w sprawie kontraktu socjalnego, ale mimo spotkań z pracownikami socjalnymi nie podjął on negocjacji w tej sprawie. Podczas wywiadów G. P. był informowany, że brak współdziałania z pracownikiem socjalnym w sprawie kontraktu ma wpływ ma przyznanie pomocy finansowej. Organ podniósł także, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w decyzji z dnia [...] 2011 [...], uchylającej decyzję MOPS z dnia [...] 2011 oraz decyzji z dnia [...] 2011r. [...], zobowiązało G. P. do niezwłocznego podjęcia konstruktywnych rozmów w sprawie zawarcia kontraktu socjalnego z pracownikiem socjalnym MOPS. Obowiązek współdziałania świadczeniobiorców został wskazany w art. 4 ustawy o pomocy społecznej. Przez współdziałanie osoby ubiegającej się o uzyskanie pomocy należy rozumieć m. in. gotowość skorzystania z uzasadnionych propozycji pracownika socjalnego, pomagającego beneficjantowi przezwyciężyć trudne sytuacje życiowe. W tej sprawie, miano uzasadnionej propozycji bezsprzecznie zasługuje wskazanie możliwości wykorzystania posiadanej przez G. P. nieruchomości w L. Zdaniem organu G. P. nie współpracuje z Miejskim Ośrodkiem Pomocy Społecznej, więc organ odmówił mu w oparciu o art. 11 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej przyznania zasiłku celowego na zakup środków czystości. Odwołanie od powyższej decyzji złożył G. P. Odwołujący się zarzucił decyzji naruszenie szeregu przepisów prawa powszechnie obowiązującego, między innym Konstytucji i ustawy o pomocy społecznej, jak również podniósł, iż nie udzielenie mu żądanej pomocy przez MOPS pozbawia go środków do życia, podniósł także, iż nie przyznanie zasiłku celowego na środki czystości należy uznać nie tylko za przekroczenie granic uznania administracyjnego, ale przede wszystkim za naruszenie przepisu art. 39 ustawy o pomocy społecznej. Samorządowe Kolegium Odwoławcze po rozpatrzeniu odwołania G. P., uznało zaskarżoną decyzję za prawidłową, nie znalazło podstaw do jej uchylenia lub zmiany. Podnosząc, że celem pomocy społecznej nie jest przejęcie w całości i bezterminowo obowiązku utrzymywania osób, które znalazły się w trudnej sytuacji życiowej (w tym materialnej), ale podejmowanie takich działań, które umożliwią tym osobom przezwyciężenie ich trudnej sytuacji i samodzielne zaspakajanie niezbędnych potrzeb życiowych, a także integrację ze środowiskiem. Natomiast osoby korzystające z pomocy społecznej - w myśl art. 4 ustawy o pomocy społecznej - są zobowiązane do współdziałania w rozwiązywaniu ich trudnej sytuacji życiowej, czego G. P. nie czyni. Organ odwoławczy nie neguje, iż G. P. znajduje się w trudnej sytuacji życiowej, gdyż jedynym jego stałym źródłem dochodu jest zasiłek stały w aktualnej kwocie 417 zł oraz zasiłek okresowy w kwocie 30 zł, niewielki zaś dochód z czynszu najmu dwóch lokali mieszkalnych znajdujących się w budynku w L jest zajęty przez komornika na poczet zaległych alimentów należnych synom G. P., jednakże nie może on oczekiwać wyłącznie zaspokajania w całości żądań dotyczących przyznawania mu pomocy społecznej w formie pieniężnej, przy jednoczesnym braku chęci współdziałania w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej. Odnosząc się do złożonego dnia 8 sierpnia 2012 r. przez G. P. pisma, do którego dołączono czternaście wyroków Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, uchylających decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego, stwierdzono, iż każda sprawa administracyjna jest inna i podlega odrębnemu rozpatrzeniu. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie G. P. zarzucił naruszenie przepisów art. 3 ust. 1, art. 8 ust. 3 oraz art. 39 ust. 1, ust. 2 ustawy o pomocy społecznej oraz art. 7, art. 77 kpa poprzez brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Skarżący podniósł, iż zaskarżona decyzja nie uwzględnia wyroków Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego dotyczących zasiłków okresowych i celowych uchylających decyzje SKO i MOPS z dnia [...] 2010 r. sygn. akt III SA/Kr 902/09, sygn. akt III SA/Kr 1004/09, z dnia 16 grudnia 2011 r. sygn. akt: III SA/Kr 424/11, III SA/Kr 469/11, z dnia 20 czerwca 2012 r. sygn. akt: 1024/11, SA/Kr 537/11, III SA/Kr 727/11 oraz z dnia 12 lipca 2012 r. sygn. akt III SA/Kr 1517/11-1523/11. Samorządowego Kolegium Odwoławczego w odpowiedzi na skargę wniosło o jaj oddalenie, podtrzymując argumentacje zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity, Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., zwanej dalej w skrócie P.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do rażącego naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia nieważności, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd administracyjny nie rozstrzyga, więc merytorycznie, lecz ocenia zgodność decyzji z przepisami prawa. Skarga zasługiwała na uwzględnienie, ale nie do końca z przyczyn w nich wskazanych. Zdaniem Sądu w rozpatrywanej sprawie w żaden sposób nie można było uznać kontrolowanej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego oraz poprzedzającej ją decyzję organu I instancji, za zgodną z przepisami prawa. Podstawą materialnoprawną wydania decyzji z wniosku skarżącego był przepis art. 39 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tekst jednolity, Dz. U. z 2009 r. Nr 175, poz. 1362 ze zm., zwanej dalej ustawą o pomocy społecznej). Treść art. 39 ustawy o pomocy społecznej, wskazuje jasno, że przyznanie zasiłku celowego leży w granicach tzw. uznania administracyjnego. Przyznanie takiego zasiłku warunkuje nie tylko, więc sytuacja materialna skarżącego, cel, na który ma być on przyznany, ale również możliwości finansowe organu świadczącego pomoc społeczną. Obowiązkiem, zatem organów, było jednoznaczne ustalenie istotnych dla treści rozstrzygnięcia okoliczności, ale także dokonanie właściwej oceny zebranego materiału dowodowego, której efektem jest podjęte określone rozstrzygnięcie, oraz co ważne, przedstawienie tej oceny w uzasadnieniu wydanej decyzji. Działanie w ramach uznania administracyjnego nie oznacza, bowiem dowolności. Istotnie organ ma możność wyboru spośród dwóch lub więcej dopuszczalnych przez ustawę, a równowartościowych prawnie rozwiązań, bo może przyznać lub odmówić przyznania pomocy, nie mniej jednak, działanie organu doznaje ograniczenia już w samej normie prawnej, wprowadzającej uznanie poprzez wyznaczenie przez ustawodawcę ram w konkretnej kategorii spraw, a także postanowieniami naczelnych zasad postępowania administracyjnego, w szczególności zasady prawdy obiektywnej, wyrażonej w art. 7 k.p.a, uzupełnionej postanowieniami art. 77 § 1 i 80 k.p.a., jak również zasadami i celami określonymi w ustawie o pomocy społecznej (art. 2 i art. 3 ustawy o pomocy społecznej). Treść i zakres ochrony słusznego interesu osoby ubiegającej się o pomoc sięga, bowiem tutaj do granic kolizji z interesem społecznym (publicznym), w którym wyraża się interes ogółu, w tym także i innych beneficjentów. W postępowaniu zakończonym kontrolowanym rozstrzygnięciem organy orzekające nie ustaliły jednak rzeczywistej sytuacji skarżącego. Należy także wskazać, co jest istotne, że organy uznały, że podstawą do odmowy przyznania zasiłku celowego jest brak przyjęcia przez skarżącego propozycji współdziałania wynikającego z art. 4 ustawy o pomocy społecznej i odmowa zawarcia kontraktu socjalnego. Skarżący twierdził, że nieprawdą jest, że odmówił podpisania kontraktu socjalnego, gdyż nawet w zarysie nikt mu go nie przedstawił. Zdaniem sądu zgodnie z art. 6 pkt 6 ustawy o pomocy społecznej użyte w tej ustawie określenie "kontrakt socjalny oznacza umowę zawartą z osobą ubiegającą się o pomoc, określającą uprawnienia i zobowiązania stron umowy, w ramach wspólnie podejmowanych działań zmierzających do przezwyciężenia trudnej sytuacji życiowej osoby lub rodziny. Umowa ta, której celem jest wzmocnienie osoby ubiegającej się o pomoc w zakresie aktywności i samodzielności życiowej i zawodowej lub przeciwdziałanie wykluczeniu społecznemu, musi uwzględniać zasady wynikające z ustawy o pomocy społecznej oraz warunki, na jakich ustala się poszczególne świadczenia. Istotne jest, że ustawa o pomocy społecznej nie odsyła do uregulowań Kodeksu cywilnego i nie przewiduje równości kontrahentów, w tym także w określaniu jej treści. W myśl art. 108 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, w celu określenia sposobu współdziałania w rozwiązywaniu problemów osoby lub rodziny znajdujących się w trudnej sytuacji życiowej pracownik socjalny może zawrzeć kontrakt socjalny z tą osobą lub rodziną, w celu wzmocnienia aktywności i samodzielności życiowej, zawodowej lub przeciwdziałania wykluczeniu społecznemu. Ostateczny kształt kontraktu socjalnego, co do jego treści należy do organu pomocy społecznej, co i wynika także z przepisów wykonawczych - z obowiązującego rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 8 listopada 2010r. w sprawie wzoru kontraktu socjalnego (Dz. U. Nr 218, poz. 1439) - por. wyrok NSA z dnia 22 września 2011 r., sygn. akt I OSK 675/11 Lex Omega nr 1068526). W aktach sprawy brak jest dokumentu, który byłby takim projektem kontraktu socjalnego, o którym jest mowa w art. 11 ust. 2 ustawy. Wobec tego nie jest wystarczającym samo przywołanie przez organ negatywnego stanowiska w tej kwestii przez osobę ubiegającą się o świadczenie ani też przesyłanie niewypełnionego druku kontraktu. Zdaniem Sądu w kontrolowanym postępowaniu postawiony skarżącemu zarzut braku współdziałania nie został przez organy dostatecznie wykazany. Zwrócić też należy uwagę, że organy podniosły, że skarżący był wzywany kilkakrotnie do stawienia się w urzędzie w celu negocjacji nad kontraktem socjalnym. Straciły jednakże z pola widzenia organy kwestię, że skarżący brak stawiennictwa w wyznaczonym terminie usprawiedliwił i to na piśmie, czego nie uwzględniły. Zgodnie z art. 50 k.p.a., organ administracji publicznej może wzywać osoby do udziału w podejmowanych czynnościach i do złożenia wyjaśnień lub zeznań osobiście, przez pełnomocnika lub na piśmie, jeżeli jest to niezbędne dla rozstrzygnięcia sprawy lub dla wykonywania czynności urzędowych. Organ obowiązany jest też dołożyć starań, aby wezwanie nie było uciążliwe. W przypadkach jednak, w których osoba wezwana nie może stawić się z powodu choroby, kalectwa lub innej niedającej się pokonać przeszkody, organ może dokonać określonej czynności lub przyjąć wyjaśnienie albo przesłuchać osobę wezwaną w miejscu jej pobytu. Należy podkreślić, że brak współdziałania osoby z pracownikiem organu nie może stanowić podstawy do wyprowadzania z tego faktu wniosków o nieistnieniu przesłanek do przyznania świadczenia. Ocenę istnienia lub nieistnienia przesłanek przyznania świadczenia należy oprzeć na podstawie materiału dowodowego, jaki w sprawie zebrano i jaki można było zebrać przez dokonanie wywiadu w dostępnym zakresie. Zatem dopiero brak gotowości do podjęcia współpracy z pracownikiem socjalnym oraz skorzystania z uzasadnionych i rozsądnych propozycji pomagających beneficjentowi przezwyciężyć trudności może stanowić przejaw braku współpracy i stanowić odmowę przyznania żądanego świadczenia. Za brak współpracy można przyjąć odmowę podjęcia pracy, permanentne korzystanie ze świadczeń przy jednoczesnym braku jakiegokolwiek zainteresowania oraz udziału osoby objętej pomocą w likwidowaniu własnych problemów lub nieskorzystanie z oferty pracy, mimo posiadanego zawodu i możliwości zatrudnienia. Zdarzenia takie jednak nie mogą być domniemywane, co oznacza, że muszą być one przez organy w sposób niebudzący wątpliwości wykazane, a więc udokumentowane w zgromadzonym materiale dowodowym. W niniejszej sprawie takich dowodów nie ma. Natomiast nie ma racji skarżący utożsamiając konieczność przeprowadzania aktualizacji wywiadu z "nękaniem" go przez pracowników socjalnych, jest to obowiązkiem organów, a skarżący ma obowiązek współdziałać z pracownikami socjalnymi w rozwiązywaniu swojej sytuacji, w jakiej się znalazł. Jest oczywiste, że pomoc społeczna nie może być rozumiana, jako stałe źródło dochodów, co skarżącemu jest trudnym do zrozumienia. Reasumując organy naruszyły przepisy art. 2 i 3 ust. 1 i 3 i ustawy o pomocy społecznej, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, ale także i przepisy postępowania administracyjnego, wydając decyzję z przekroczeniem granic uznania administracyjnego przez naruszenie art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3 i art. 80 k.p.a. w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przy ponownym prowadzeniu postępowania organy będą zobowiązane do rozpatrzenia wniosków skarżącego, udokumentowania propozycji kontraktu socjalnego. Mając na uwadze powyższe okoliczności, orzeczono jak w sentencji wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" oraz "c" w związku z art. 135 p.p.s.a. O kosztach nieopłaconej pomocy prawnej z urzędu orzeczono na podstawie art. 200 w związku z art. 250 p.p.s.a. w związku z art. 29 ust. 1 ustawy z dnia z dnia 26 maja 1982 r. Prawo o adwokaturze (Dz. U. z 2009r. Nr 146, poz. 1188 ze zm.), określając ich wysokość na podstawie § 19 pkt 1 i § 18 j ust. 1 pkt 1 c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.).