III SA/Kr 1655/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym : Przewodniczący : Sędzia WSA Dorota Dąbek po rozpoznaniu w dniu 20 stycznia 2016r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi K. Z. na uchwałę Rady Gminy z dnia 27 sierpnia 2015r. nr [...] w przedmiocie wyrażenia zgody na rozwiązanie umowy użyczenia nieruchomości oraz budynku szkolnego postanawia: odrzucić skargę. W dniu 27 sierpnia 2015r. Rada Gminy podjęła uchwałę nr [...] w sprawie wyrażenia zgody na rozwiązanie umowy użyczenia nieruchomości oraz budynku szkolnego oznaczonej w ewidencji gruntów nr [...] i [...] położonej we wsi N, Gmina I. Uchwała została podjęta na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013r. poz. 594 z późn. zm.) oraz art. 18 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2015r. poz. 782). Pismem z dnia 9 listopada 2015r. K. Z. wniósł skargę na powyższą uchwałę Rady Gminy, domagając się jej uchylenia. W odpowiedzi na skargę Gmina wniosła o odrzucenie skargi, gdyż sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego, względnie o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje: Przystępując do rozpatrywania skargi sąd administracyjny jest zobowiązany w pierwszej kolejności do ustalenia, czy jest ona dopuszczalna z punktu widzenia zakresu kognicji sądu administracyjnego. Zgodnie z treścią art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r. poz. 270 z późn. zm., zwanej dalej p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Z kolei zgodnie z § 2 art. 3 p.p.s.a. kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013r. poz. 267, z późn. zm.) oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2015r. poz. 613) oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach (art. 3 § 3 p.p.s.a.). Taką ustawą szczególną jest ustawa z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013r. poz. 594 z późn. zm.), która w art. 101 ust. 1 stanowi, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Przedmiotem skargi jest uchwała Rady Gminy z dnia 27 sierpnia 2015r. nr [...] w sprawie wyrażenia zgody na rozwiązanie umowy użyczenia nieruchomości oraz budynku szkolnego oznaczonej w ewidencji gruntów nr [...] i [...] położonej we wsi N, Gmina I. Uchwała została podjęta na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013r. poz. 594 z późn. zm.) oraz art. 18 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2015r. poz. 782). Podkreślić należy, że zasady gospodarowania nieruchomościami stanowiącymi własność jednostek samorządu terytorialnego zostały określone w dziale II ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2015r. poz. 1774 z późn. zm.). Zgodnie z art. 13 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami z zastrzeżeniem wyjątków wynikających z innych ustaw, nieruchomości mogą być przedmiotem obrotu. W szczególności nieruchomości mogą być przedmiotem sprzedaży, zamiany i zrzeczenia się, oddania w użytkowanie wieczyste, w najem lub dzierżawę, użyczenia, oddania w trwały zarząd, a także mogą być obciążane ograniczonymi prawami rzeczowymi, wnoszone jako wkłady niepieniężne (aporty) do spółek, przekazywane jako wyposażenie tworzonych przedsiębiorstw państwowych oraz jako majątek tworzonych fundacji. Zdaniem Sądu nie budzi wątpliwości, że decyzja o ewentualnym zawarciu umowy użytkowania, w szczególności o złożeniu stosownego oświadczenia woli, podejmowana jest przez gminę w zakresie jej uprawnień właścicielskich, a rozporządzenie nieruchomością przez jej właściciela następuje w formie czynności cywilnoprawnej. Przesądza to, że zawarcie albo odmowa zawarcia umowy użytkowania nie może nastąpić w drodze aktu administracyjnego wydanego w postępowaniu administracyjnym ani też w wyniku innych czynności z zakresu administracji publicznej, nie ma tu bowiem miejsca na władcze działanie administracji publicznej, określające wynikające z przepisów prawa uprawnienia i obowiązki stron. W orzecznictwie podkreśla się, że unormowania ustawy o gospodarce nieruchomościami, w zakresie dotyczącym obrotu nieruchomościami Skarbu Państwa oraz jednostek samorządu terytorialnego, regulują czynności cywilnoprawne w sposób szczególny w stosunku do ogólnych zasad określonych w Kodeksie cywilnym. Publicznoprawny charakter tych podmiotów oraz przeznaczenie mienia, którym dysponują na zaspokojenie potrzeb wspólnoty stanowi uzasadnienie wprowadzenia ograniczeń w zakresie wynikających z Kodeksu cywilnego fundamentalnych zasad swobody dysponowania mieniem i swobody zawierania umów. Ograniczenia te, dokonywane na przykład poprzez procedurę przetargową, nie powodują jednak, że spory w tym zakresie tracą cywilnoprawny charakter (por. uchwałę składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 lipca 2009r., sygn. akt I OPS 1/09 oraz postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 31 marca 2011r., I OSK 492/11, dostępne na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl). W niniejszej sprawie mamy do czynienia z wniesieniem skargi na uchwałę rady gminy w sprawie wyrażenia zgody na rozwiązanie umowy użyczenia nieruchomości oraz budynku szkolnego, a więc akt organu jednostki samorządu terytorialnego, która ze względu na cywilnoprawny charakter nie mieści się w przedstawionym powyżej katalogu aktów objętych kognicją sądów administracyjnych. Art. 3 §2 pkt 6 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wymienia inne niż w punkcie 5 akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, ale podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Z uwagi na cywilnoprawny charakter kwestionowanej przez K. Z. uchwały Rady Gminy, uchwała ta nie może być zaskarżona na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, gdyż nie jest podjętą przez organ gminy uchwałą w sprawie z zakresu administracji publicznej. Skarga K. Z. na powyższą uchwałę jest zatem niedopuszczalna. Z tego powodu Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, iż wniesiona na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym skarga K. Z. jest niedopuszczalna, a zatem zachodziła przesłanka do jej odrzucenia, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 oraz § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Mając powyższe na uwadze, Sąd orzekł jak w sentencji.