III SA/Kr 1660/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Michna (spr.) Sędziowie WSA Halina Jakubiec WSA Barbara Pasternak Protokolant Aleksandra Grabiec po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 lutego 2017 r. sprawy ze skargi K. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 19 września 2016 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. Zaskarżoną decyzją z dnia 19 września 20016 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Miasta i Gminy z dnia [...] 2016 r. przyznającą skarżącemu – K. C. zasiłek celowy – 60 670 zł na dofinansowanie zakupu lokalu mieszkalnego albo zakupu budynku wraz z gruntem. Zasiłek ten został przyznany w związku ze zniszczeniem budynku mieszkalnego skarżącego położonego w G w powodzi w 2010 r. W uzasadnieniu decyzji Kolegium opisało dotychczasowy tok postępowania. Skarżący zwrócił się z wnioskiem o pomoc "ze środków państwowych do 300 tys. złotych na przesiedlenie domu z wykorzystaniem materiałów odzyskanych ze starego domu, na nowe miejsce nie zalewowe". Pierwotną decyzją z dnia [...] 2011 r. organ I instancji odmówił przyznania zasiłku. Decyzja ta została uchylona. Kolejną decyzją z dnia [...] 2012 r. organ I instancji również odmówił przyznania zasiłku. Decyzję Kolegium z dnia [...] 2012 r. oraz poprzedzającą ją decyzje organu I instancji uchylił Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 16 kwietnia 2013 r., III SA/Kr 1841/12. Ponownie rozpatrując sprawę, organ I instancji odmówił przyznania pomocy decyzją z dnia [...] 2013 r., a decyzja ta ponownie została uchylona przez Kolegium decyzją z dnia [...] 2014 r. Następnie organ I instancji decyzją z [...] 2015 r. odmówił przyznania zasiłku i decyzja ta również została uchylona przez Kolegium, które nakazało wyjaśnić: podstawy dalszego zamieszkiwania w budynku, który miał zostać opróżniony, kwestię ubezpieczenia budynku oraz rozbieżności zawarte w sporządzonej przez biegłego opinii. W rezultacie ponownego postępowania w ww. decyzji z dnia [...] 2016 r. przyznającej zasiłek, organ I instancji wskazał, że skarżący prowadzi wspólne gospodarstwo domowe z M. P. Oboje zamieszkują w budynku skarżącego (zniszczonym przez powódź 2010 r.). M. P. wzięła przy tym w użyczenie lokal mieszkalny znajdujący się w K, ale jego właściciel nie wyraził zgody na przebywanie w nim innych osób. Organ wskazał, że budynek skarżącego w G to jednorodzinny budynek mający ponad sto pięćdziesiąt lat, o konstrukcji drewnianej, posadowiony na fundamentach kamiennych. Budynek był wielokrotnie podtopiony, w tym w wyniku ulewnych deszczy w maju i lipcu 2010 r. W wyniku powodzi z 2010 r. wody z okolicznych potoków spowodowały następujące straty: podmyte podłogi domu o powierzchni ok. 66 m2, podmyta stodoła z podpiwniczeniem, garaż, drewutnia i szopa obok domu. Zalaniu uległy: maszyna stolarska, silnik elektryczny, piec akumulacyjny, płyty kartonowe gipsowe w ilości 4 sztuk. Niezbędna okazała się ewakuacja mieszkańców z domu przez Straż Pożarną. Organ wskazał, że podtopienia i zalania występowały znaczenie wcześniej niż w maju 2010 r., o czym świadczyły informacje uzyskane od skarżącego. Jak wynikało z ekspertyzy sporządzonej na potrzeby PINB, budynek nie nadawał się do użytkowania – decyzją z dnia 7 listopada 2011 r. wydany został więc nakaz rozbiórki. Organ I instancji wskazał również, że skarżącemu w związku ze stratami powodziowymi z maja i lipca 2010 r. została już udzielona pomoc: 2 000 zł na zaspokojenie niezbędnych potrzeb życiowych, w tym dokonanie remontów (skarżący nie wydał jednak otrzymanych kwot zgodnie z ich celem ponieważ dostarczone faktury dotyczyły remontu z 2005 r.) oraz 500 zł z powodu zalania piwnicy pod budynkiem gospodarczym. Po kolejnym wniosku skarżącego o pomoc – Urząd Miasta i Gminy zaproponował mieszkanie socjalne lub wykup działki (nr [...]) po cenie rynkowej zgodnie z oszacowaniem biegłego. Skarżący przystał na tę drugą propozycję. Nieruchomość została wyceniona na 47 800 zł, ale do transakcji nie doszło ponieważ skarżący nie rozebrał budynku zgodnie z wydaną decyzją PINB. Następnie organ wyjaśnił, że zgodnie z opinią biegłego T. S. budynek skarżącego przed powodziami z maja i lipca 2010 r. nadawał się do zamieszkania, ale uszkodzenia wynikłe z kilkakrotnych powodzi jakie miały miejsce w 2010 r. były tego typu, że budynek nadawał się do rozbiórki z powodu złego stanu technicznego. Zdaniem organu niezasadny był przy tym remont budynku, co potwierdziła również decyzja PINB o rozbiórce, a nadto stanowisko PINB w zakresie niezasadności wznowienia postępowania – organ pytał bowiem, czy w związku z dalszym zamieszkiwaniem przez skarżącego w budynku zasadne byłoby wznowienie postępowania w celu uchylenia decyzji o rozbiórce. Zgodnie z dodatkowymi ustaleniami budynek nie był ubezpieczony od początku 2002 r. Skarżący przesłuchiwany na okoliczność swoich oczekiwań wskazał, że jest właścicielem innej działki (nr [...]), której połowa nadaje się na przekształcenie w działkę budowlaną. Na tej działce skarżący chciałby wybudować dom, wskazując, że jest w stanie samodzielnie wykonać niektóre roboty i wykorzystać sprawne i nadające się do użytku elementy starego domu. Jednakże, zdaniem organu, niemożliwe było wybudowanie domu na działce nr [...] ponieważ działka ta w planie zagospodarowania przestrzennego miała przeznaczenie rolne. W ocenie organu skarżący spełniał warunki przyznania pomocy, ale pomoc ta miała dotyczyć zakupu innego lokalu lub budynku mieszkalnego. Zdaniem organu wartość pomocy powinna była zostać oszacowana według wartości odtworzeniowej – wartości na 30 kwietnia 2010 r. tj. sprzed powodzi. Sporządzona w sprawie opinia biegłego określała wartość tę na kwotę 60 670 zł tj. 919 zł za 1m2. Skarżący w wniesionym odwołaniu zarzucił przede wszystkim zbyt niską wycenę – kwota ustalona przez organ nie mogła wystarczyć ani na zakup mieszkania, ani na budowę domu. W ocenie Kolegium należało przede wszystkim podkreślić, że przyznawany w trybie art. 40 ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 930 ze zm.) zasiłek celowy jest świadczeniem fakultatywnym tzn. przyznawanym w ramach tzw. uznania administracyjnego. Organ miał więc możliwość przyznania zasiłku, ale nie musiał tego zrobić – miał też swobodę w wyborze dopuszczalnych przez ustawę rozwiązań. W ocenie Kolegium istotne dla sprawy okoliczności faktyczne zostały ustalone w sposób prawidłowy. W szczególności niemożliwym było wybudowanie czy też odbudowanie budynku na działkach należących do skarżącego. Działka nr [...] znajdowała się bowiem na terenach zalewowych, a działka [...] nie posiadała przeznaczenia budowlanego w planie zagospodarowania przestrzennego. Kolegium wskazało również, że zgodnie z wytycznymi wojewody (stosowanymi w innych sprawach) wartość odtworzeniową należało ustalić jako iloczyn powierzchni zniszczonego budynku i wartości odtworzeniowej 1 m2. Taka wartość została ustalona w opinii biegłego. Kolegium dodawało, że wojewoda jako organ uprawniony do nadzoru nad jednostkami samorządu terytorialnego był uprawniony do ustalenia przez gminę sposobu realizacji świadczenia z art. 40 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej. W skardze złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skarżący ponownie zarzucił zbyt niską wycenę strat, argumentując, że przyznana kwota (60 700 zł) nie wystarczy na zakup mieszkania, ani na wybudowanie domu w gminie M. W ocenie skarżącego organy naruszyły art. 7 i 77 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez nierozważenie, że skarżący jest już osobą starszą i bezrobotną. W ocenie skarżącego zostały również naruszone: art. 7 Konstytucji RP (poprzez wydanie celowo niezgodnej prawem decyzji, która będzie uchylona, a co spowoduje niewypłacenie zasiłku); art. 32 Konstytucji (poprzez odmienne traktowanie innych poszkodowanych powodzią z 2010 r., którym wypłacono zasiłki bardzo szybko); art. 45 Konstytucji RP i art. 6 Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolnościach poprzez przewlekłe prowadzenie sprawy. W uzasadnieniu zarzutów skarżący podkreślał nierealność wyceny – w jego ocenie, rzeczywisty koszt budowy domu wynosił 3 000 – 4 000 za 1m2 – byłaby to więc kwota 198 000 – 264 000 zł za 66m2. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, argumentując jak dotychczas. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje. Skarga zasługiwała na uwzględnienie, aczkolwiek nie wszystkie argumenty i żądania skarżącego były zasadne. W ocenie Sądu organy w sposób nieprawidłowy oszacowały wartość zasiłku opierając się jedynie na wartości odtworzeniowej zniszczonego domu skarżącego, a pomijając tę okoliczność, że celem przyznanej pomocy miał być zakup lokalu mieszkalnego lub domu z gruntem w celu zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych skarżącego. W rezultacie Sąd uznał, że organy nie rozważyły na ile przyznana pomoc realnie pozwoli skarżącemu na zrealizowanie celu otrzymanego zasiłku. Na wstępie Sąd podkreśla, że zasadniczo Kolegium miało rację, że decyzja w przedmiocie zasiłków celowych wydawana jest w trybie tzw. uznania administracyjnego. Jak wskazywał orzekający w sprawie skarżącego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w ww. wyroku z dnia 16 kwietnia 2013 r., III SA/Kr 1841/12 (powołując się przy tym na poglądy doktryny) użyte w art. 40 ustawy o pomocy społecznej wyrażenie, że zasiłek celowy "może być przyznany" oznacza, że organ administracji publicznej działa w ramach tzw., uznania administracyjnego tj., że ma on możliwość wyboru spośród dwóch lub więcej dopuszczalnych przez ustawę, a równowartościowych prawnie rozwiązań. Taka regulacja powoduje, że wnioskujący o pomoc (tzn. skarżący) nie może zobowiązywać organu do konkretnego typu pomocy, a w szczególności nie ma prawa do żądania wypłaty zasiłku celowego w określonej przez siebie wysokości. Jednakże, na co również zwrócił uwagę orzekający poprzednio Wojewódzki Sąd Administracyjny, prawo do uznaniowości w przyznawaniu zasiłków celowych nie oznacza dowolności w interpretowaniu pozostałych elementów normy prawnej. Jak wynika z sporządzonej opinii przez biegłego J. K. celem wyceny było określenie kosztu odtworzenia 1m2 budynku mieszkalnego jako podstawy ustalenia odszkodowania. W ocenie Sądu tak ustalony cel opinii tj. "odszkodowanie" zaważył na końcowych wynikach postępowania doprowadzając do ustalenia zasiłku celowego w wysokości, która w istocie nie zmierzała do zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych skarżącego. Trzeba bowiem podkreślić, że rolą zasiłków celowych, w tym zasiłku z art. 40 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej nie jest "odszkodowanie" rozumiane wyłącznie jako wyrównanie poniesionych strat w rozumieniu przepisów kodeksu cywilnego czy przepisów dotyczących działalności ubezpieczeniowej. W każdym przypadku istotny jest przede wszystkim "cel" udzielanej pomocy – jeżeli więc osoba, która które poniosła stratę w wyniku klęski żywiołowej lub ekologicznej – ma zapewnione potrzeby bytowe (np. w wyniku uzyskanego odszkodowania czy też dzięki własnym działaniom) to niezależnie od tego czy utraciła dom lub mieszkanie – pomoc nie jest należna. Jak bowiem wskazywał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 19 lipca 2016 r., I OSK 357/16 sformułowany w art. 2 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej cel, jakiemu mają służyć świadczenia z pomocy społecznej, wskazuje, że ich podstawową rolą jest doprowadzenie do przezwyciężenia trudnej sytuacji życiowej osoby lub rodziny, której zmiana stała się niemożliwa przy założeniu samodzielnego działania tych osób. Skoro świadczenia z pomocy społecznej mają służyć przezwyciężeniu trudnej sytuacji życiowej, to ich udzielanie nie jest możliwe, gdy w wyniku samodzielnych starań tej osoby nastąpi poprawa jej sytuacji życiowej. Sądy zgodnie i jednolicie podkreślają, że nie jest rolą pomocy społecznej rekompensowanie ze środków budżetowych Państwa wszelkich strat poniesionych przez wnioskodawcę w jego mieniu w wyniku powodzi (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 19 listopada 2016 r., III SA/Kr 856/16 odwołujący się do wyroku NSA z dnia 14 maja 2013r., I OSK 227/13). Z drugiej strony, jeżeli celem pomocy społecznej jest udzielenie pomocy w zapewnieniu potrzeb bytowych osobom, które nie mają gdzie mieszkać w wyniku klęski żywiołowej – to nieprawidłowym działaniem było ustalanie z góry, że wartość zasiłku nie może przekroczyć wartości odtworzeniowej ponad 150 letniego budynku (jak wskazała biegła dom skarżącego został wybudowany ok. 1860 r.). Tego typu założenie w sytuacji gdy skarżący nie dysponował działką nadającą się do budowy (działka [...] znajdowała się na terenie zalewowym, a działka nr [...] znajdowała się na terenie nieprzeznaczonym pod budowę) w praktyce powodowało, że skarżący otrzymałby zasiłek, który nie wystarczyłby w ogóle na zakup budynku mieszkalnego wraz z gruntem lub zakupienie mieszkania tj. wydania zasiłku zgodnie z celem jego przyznania. W rozstrzyganej sprawie biegła dokonała wyceny w oparciu o przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. z 2015 r. poz. 782 ze zm.) oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.). Biegła zastosowała metodę kosztów odtworzenia, technikę elementów scalonych. Zdaniem Sądu, w sytuacji gdy zniszczony budynek miał ponad 150 lat, a na dodatek niemożliwe (czy też niecelowe) było odbudowanie go na działce [...] – był to bowiem teren zalewowy – to nieodpowiednim było w ogóle zastosowanie metody kosztów odtworzenia. Na marginesie sprawy należałoby zaznaczyć, że jeżeli organ rozpatrywałby przyznanie zasiłku na zakup gruntu i wybudowanie na nim budynku - zasadnym byłoby zastosowanie innej metody kosztowej tj. metody kosztów zastąpienia, o której mowa w §20 ww. rozporządzenia. Zgodnie z §22 ust. 2 ww. rozporządzenia przy metodzie kosztów zastąpienia określa się koszty zastąpienia części składowych gruntu częściami składowymi o takiej samej funkcji i podobnych parametrach użytkowych, jakie mają części składowe, których wartość określa się, lecz wykonanymi przy wykorzystaniu aktualnie stosowanych technologii i materiałów. Tego typu metoda pozwoliłaby uzyskać wynik zbliżony do rzeczywistych kosztów wybudowania budynku "o takiej samej funkcji i podobnych parametrach" jak budynek wzniesiony w technologii sprzed 150 lat (z akt nie wynikało, aby przeprowadzane w latach 2001 i 2005 remonty doprowadziły do całkowitej modernizacji budynku). W związku z tym Sąd uznał, że zasadne były zarzuty skarżącego sprowadzające się do twierdzenia o iluzoryczności udzielonej pomocy, skoro przyznana kwota 60 670 zł nie mogła wystarczyć ani na zakup budynku mieszkalnego, ani na zakup takiego lokalu. Sąd uznał więc, że organy ograniczając z góry wartość ewentualnego zasiłku celowego do kosztów odtworzenia budynku mieszkalnego, dokonały błędnej interpretacji art. 40 ust. 2 w zw. z art. 2 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej. W ocenie Sądu niezasadne było przy tym powoływanie się przez organy w zakresie uzasadnienia przyjętej metody obliczania zasiłku celowego, na wytyczne wojewody jako organu nadzoru. Należy bowiem wyraźnie zaznaczyć, że wytyczne wojewody nie stanowią źródła prawa, o których stanowi art. 87 Konstytucji i zgodnie z którym źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są: Konstytucja, ustawy, ratyfikowane umowy międzynarodowe oraz rozporządzenia (ust. 1). Źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są na obszarze działania organów, które je ustanowiły, akty prawa miejscowego (ust. 2). Niezależnie jednak od uznania zasadności części zarzutów skargi, Sąd podkreśla, że nie oznacza to akceptacji żądania przyznania zasiłku w kwotach wyliczonych w skardze. Przede wszystkim niezasadne jest żądanie skargi dotyczące przyznania zasiłku wyłącznie w kwotach umożliwiających wybudowanie "nowego" domu lub zakup "nowego" mieszkania. Skarżący zamieszkiwał w starym budynku – byłoby więc sprzeczne z celami pomocy społecznej zobowiązanie organu do udzielenia pomocy skarżącemu tylko w takiej formie. Ponadto, żądanie sfinansowania kosztów zakupu nowego mieszkania o powierzchni 66 m2 w sytuacji gdy skarżący prowadzi dwuosobowe gospodarstwo domowe wydaje się być wygórowane. Trzeba bowiem zauważyć, że o ile budynek mieszkalny o powierzchni użytkowej 66 m2, w warunkach polskich nie jest dużym domem, to mieszkanie o takiej powierzchni – jest już mieszkaniem o powierzchni przekraczającej średnią. Jak wskazuje GUS w raporcie "Gospodarka mieszkaniowa w 2015 r." średnia powierzchni mieszkań na wsi była większa niż średnia powierzchnia mieszkań w miastach (str. 20 opracowania dostępnego na stronie internetowej GUS:www.stat.gov.pl), co w praktyce pokrywa się z powszechną wiedzą, że średnia powierzchnia domów mieszkalnych jest większa niż średnia powierzchnia mieszkań. Sąd odwołując się do badań statystycznych, kierował się założeniem, że w przeważającej części domy mieszkalne znajdują się na wsi (średnia wg. GUS – 92,7 m2), a mieszkania znajdują się w miastach w budynkach wielomieszkaniowych (średnia wg. GUS – 64,4m2). Jak już Sąd zauważał podstawowym celem zasiłku przyznawanego w związku z klęską żywiołową, która spowodowała zniszczenie domu mieszkalnego – jest zapewnienie poszkodowanym i im rodzinom mieszkania, ale to organ administracyjny decyduje jaka pomoc będzie adekwatna do potrzeb poszkodowanych z uwzględnieniem celowości wydatkowania środków publicznych. W tym zakresie organy mogą, ale tylko posiłkowo, wykorzystywać wytyczne wojewody. Jak bowiem podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 6 marca 2012 r., I OSK 2213/11 wytyczne takie "(...) nie mogą być przywoływane w podstawie prawnej podejmowanych rozstrzygnięć przez organy administracji, mogą natomiast być wykorzystywane, jako argumentacja subsydiarna, w celu zagwarantowania równego dostępu do świadczeń pomocowych z budżetu państwa dla osób które poniosły straty w wyniku kataklizmu powodzi". W ponownym postępowaniu organy przede wszystkim ustalą, czy wyliczona przez biegłą kwota 60 670 zł pozwoli na zakup chociażby używanego mieszkania (lub takiego budynku mieszkalnego z gruntem) o powierzchni pozwalającej na zamieszkanie dwóch dorosłych osób. W tym celu organ zleci dodatkową opinię. Skarżący deklarował, że jest w stanie wykonywać niektóre prace budowlane; jak wynika z akt sprawy – przeprowadzał w swoim domu drobne remonty. Wiek skarżącego (rok ur. 1961) nie wskazuje również na problemy z wykonywaniem drobnych prac remontowych – dlatego nie wydaje się, żeby zakup używanego lokalu (budynku) był sprzeczny z celem pomocy udzielanej w trybie art. 40 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej. Dodać też należy, ze skoro skarżący jest bezrobotny, jego partnerka pracuje i okresowo mieszka w K to zakup lokalu lub budynku niekoniecznie musi się ograniczać do terenu G. Sąd nie mógł się natomiast odnieść do pozostałych zarzutów skarżącego dotyczących długości trwającego postępowania ponieważ nie miały one bezpośredniego wpływu na ustalenie w jakiej wysokości zasiłek celowy będzie należny. Innymi słowy Sąd nie mógł nakazać przyznania zasiłku w żądanej wysokości tylko dlatego, że organ prowadził postępowanie w sposób przewlekły. Sąd rozumie rozżalenie skarżącego ponieważ 6 lat to okres wskazujący na prowadzenie postępowania w sposób przewlekły – niemniej jednak rozstrzygając w tej sprawie należałoby zauważyć, że początkowo skarżący wybrał inną formę pomocy – wykup działki nr 680, co spowodowało przedłużenie postępowania. Sąd nie badał więc szczegółowo tych kwestii ponieważ nie miały one bezpośredniego związku z przedmiotem zaskarżenia. W związku z powyższym Sąd uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.).