III SA/Kr 1663/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: S WSA Renata Czeluśniak Sędziowie: S WSA Tadeusz Kiełkowski ASR WSA Marta Kisielowska (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 31 marca 2022 r. sprawy ze skargi B. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 16 września 2021 r., znak [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę. Zaskarżoną decyzją z dnia 16 września 2021 r., znak [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Gminy z dnia [...] 2021 r. orzekającą o odmowie przyznania B. B.(dalej: "skarżąca") prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką O. P. Podstawę prawną decyzji stanowił art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t. j. Dz. U. z 2020 r., poz. 111, ze zm., dalej: "u.ś.r.") oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2021 r., poz. 735, dalej: "k.p.a."). Zaskarżona decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym. Wnioskiem z dnia 21 grudnia 2021 r. skarżąca zwróciła się do Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad niepełnosprawną matką O. P. urodzoną [...] 1928 r. Z dołączonego do wniosku orzeczenia o niepełnosprawności z dnia 21 stycznia 2013 r. wynika, że O. P. została zaliczona do znacznego stopnia niepełnosprawności, a ustalony stopień niepełnosprawności istnieje od 28 listopada 2012 r. W orzeczeniu wskazano, że O. P. wymaga stałej lub długotrwałej opieki w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Decyzją z dnia [...] 2021 r. Burmistrz Gminy odmówił przyznania skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. W uzasadnieniu organ wskazał, że spełniona została negatywna przesłanka przyznania świadczenia, ponieważ niepełnosprawność matki skarżącej powstała w późniejszym wieku niż wskazany w przepisie art. 17 ust. 1 b u.ś.r. Decyzją z dnia 12 maja 2021 r., wydaną w wyniku odwołania złożonego przez skarżącą, Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło zaskarżoną decyzję Burmistrza Gminy i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu organ II instancji wskazał na konieczność uzupełnienia postępowania dowodowego celem wskazania, na jakiej podstawie organ ustalił, że skarżąca nie pracuje w związku z koniecznością opieki nad matką. Kolegium wskazało ponadto, że z wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., K 38/13 wynika, iż wyrok ten rodzi po stronie organu obowiązek prokonstytucyjnej wykładni przepisu, która oznacza, że świadczenie pielęgnacyjne będzie przysługiwać także wtedy, gdy niepełnosprawność powstała w okresie późniejszym niż wskazano w art. 17 ust. 1 b u.ś.r. Z przeprowadzonego w dniu 7 czerwca 2021 r. wywiadu środowiskowego wynika, że skarżąca mieszka razem z mężem i córką. Zawodowo pracuje mąż skarżącej, skarżąca kilka lat temu zrezygnowała z zatrudnienia, żeby opiekować się matką O. P. Matka skarżącej leczona jest z powodu zaćmy oraz innych schorzeń wieku starczego. W piśmie z dnia 23 czerwca 2021 r. pełnomocnik skarżącej wskazał, że skarżąca musiała zaprzestać wykonywania pracy z uwagi na konieczność opieki nad matką oraz, że zakres sprawowanej opieki jest na tyle szeroki, że uniemożliwia podjęcie pracy, nawet w niepełnym wymiarze czasu. Decyzją z dnia [...] 2021 r. Burmistrz Gminy odmówił przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego. Organ uznał, że zostały spełnione przesłanki dotyczące podmiotu wydającego orzeczenie, stopnia niepełnosprawności, faktu rezygnacji i niepodejmowania przez skarżącą zatrudnienia w związku z koniecznością opieki nad matką, nie znalazł jednak przesłanki zawartej w art. 17 ust. 1 b u.ś.r. W odwołaniu od decyzji skarżąca zarzuciła: - naruszenie prawa materialnego mające istotny wpływ na wynik sprawy poprzez błędne zastosowanie normy prawnej wyrażonej w art. 17 ust. 1 b pkt 1 i 2 u.ś.r. bez uwzględnienia okoliczności, że na skutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13 doszło do uznania niekonstytucyjności normy prawnej w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną ze względu na datę powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki, a przez to naruszenie art. 7 oraz art. 190 ust. 1 Konstytucji RP; - naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 6, art. 8, art. 9, art. 77 § 1, art. 7 w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, przyjęcie, że sam fakt zwrócenia się z przedmiotowym wnioskiem przez skarżącą tj. córkę osoby wymagającej opieki, skutkuje brakiem prawa do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego i zwalnia organy z podejmowania działań zmierzających do wszechstronnego wyjaśnienia sprawy, pozwalającego na wydanie rozstrzygnięcia z uwzględnieniem słusznego interesu strony. W oparciu o podniesione zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i przyznanie skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Decyzją z dnia 16 września 2021 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze orzekło o utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji. W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że z akt sprawy wynika, że nie zostały spełnione przesłanki pozwalające na przyznanie skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego. Organ podniósł, że we wniosku, ani w wywiadzie środowiskowym nie zostały wskazane żadne czynności opiekuńcze, które uniemożliwiają skarżącej podjęcie zatrudnienia. Kolegium wskazało, że niecelowe było uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazywanie sprawy do ponownego rozpoznania w związku z faktem, że skarżąca była od początku postępowania reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skarżąca zarzuciła: - naruszenie prawa materialnego – art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r poprzez zaniechanie wykładni systemowej i celowościowej, a w konsekwencji niewłaściwe przyjęcie, że zakres opieki świadczony przez skarżącą nie wypełnia ww. dyspozycji, podczas gdy w rozumieniu ww. przepisu osoba niepełnosprawna w stopniu znacznym wymaga – w zależności od rodzaju schorzenia oraz aktualnego stanu zdrowia opieki stałej lub długotrwałej, lecz niekoniecznie całodobowej oraz niewłaściwe przyjęcie przez organ, że brak jest związku pomiędzy niepodejmowaniem zatrudnienia przez skarżącą a sprawowaniem przez nią opieki nad matką, podczas gdy w przedmiotowej sprawie taki związek przyczynowo-skutkowy istnieje; - naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 6, art. 8, art. 9, art. 77 § 1, art. 7 w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla sprawy, tj. faktycznego zakresu opieki skarżącej nad matką, co skutkuje brakiem prawa do świadczenia pielęgnacyjnego i zwalnia organy rozstrzygające w sprawie z podejmowania działań zmierzających do wszechstronnego wyjaśnienia sprawy, pozwalającego na wydanie rozstrzygnięcia z uwzględnieniem ważnego interesu strony. W oparciu o podniesione zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie i podtrzymało stanowisko przyjęte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2022 r., poz. 329, dalej: "p.p.s.a.") sąd administracyjny uwzględnia skargę na decyzję, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy albo stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji w całości lub części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. Zakres kontroli sprawowanej przez sąd wynika z art. 134 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym sąd rozpoznając skargę nie jest związany zarzutami, podstawą prawną, ani formułowanymi przez strony wnioskami. Sąd administracyjny dokonując kontroli rozstrzygnięć organów administracyjnych, kieruje się wyłącznie kryterium legalności, czyli zgodności z przepisami prawa materialnego i procesowego. Oznacza to, że w ramach takiej kontroli sąd nie może kierować się względami słuszności czy zasadami współżycia społecznego. Kontrola legalności zaskarżonej decyzji przeprowadzona w tak określonych granicach wykazała, że odpowiada ona wymogom prawa, a zatem skarga zasługiwała na oddalenie. W ocenie Sądu, Samorządowe Kolegium Odwoławcze prawidłowo dokonało ponownego rozpoznania sprawy administracyjnej oraz rozpoznania zarzutów podniesionych w odwołaniu. Kolegium zasadnie zwróciło uwagę na wadliwą wykładnię art. 17 ust. 1 b u.ś.r. zawartą w decyzji organu I instancji oraz przyjęło, że naruszenie to nie miało wpływu na treść rozstrzygnięcia. Podkreślić należy, że w świetle wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13 niedopuszczalna jest odmowa przyznania świadczenia pielęgnacyjnego wyłącznie z powołaniem się na wiek, w którym powstała niepełnosprawność osoby wymagającej opieki. W niniejszej sprawie okolicznością bezsporną jest fakt zamieszkiwania skarżącej z córką oraz mężem. O. P., czyli matka skarżącej, mieszka w innym budynku, pod innym adresem. Bezspornym również jest, że znaczny stopień niepełnosprawności O. P. datuje się od dnia 28 listopada 2012 r. Bezsporny jest również, wynikający z treści wywiadu środowiskowego, stan zdrowia O. P., która jest leczona z powodu zaćmy oraz innych schorzeń wieku starczego. Bezsporne jest, że skarżąca opiekuje się matką. Okolicznością sporną - kwestionowaną przez skarżącą, jest ustalenie przez organ, że pomiędzy niepodejmowaniem zatrudnienia przez skarżącą a opieką nad matką brak jest związku przyczynowego. Zgodnie z treścią art. 17 ust. 1 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne w związku z rezygnacją z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje, jeżeli osoba uprawniona rezygnuje lub nie podejmuje zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Podstawowym wymogiem do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego jest sprawowanie stałej, ciągłej opieki, wykluczającej podjęcie zatrudnienia lub powodującej konieczność zrezygnowania z pracy. Świadczenie to bowiem ma być rekompensatą za rezygnację z pracy z uwagi na konieczność opieki nad osobą bliską, która jej wymaga. Świadczenie pielęgnacyjne nie jest przyznawane za samą opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, lecz za faktyczny brak możliwości podjęcia zatrudnienia z powodu konieczności sprawowania tej opieki lub za rezygnację z zatrudnienia w celu jej sprawowania. Przepis art. 17 ust. 1 u.ś.r. należy zatem stosować wyłącznie do takich stanów faktycznych, w których zakres opieki wyklucza możliwość podjęcia jakiejkolwiek pracy zarobkowej (por. wyrok NSA z 17 października 2020 r., I OSK 1148/20, CBOSA). Pojęcie opieki, o którym mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r., utożsamiać należy ze stałą i bezpośrednią troską o zapewnienie osobie niepełnosprawnej realizacji jej podstawowych potrzeb życiowych i społecznych, których sama nie jest ona w stanie zrealizować z uwagi na swoją niepełnosprawność. Opieka ta powinna być przy tym tak absorbująca, że podjęcie jakiejkolwiek aktywności zawodowej przez opiekuna musiałoby się odbyć ze szkodą dla niej (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 18 marca 2021 r., IV SA/Wr 51/21, CBOSA). Ustawodawca wymaga, aby brak podejmowania zatrudnienia lub rezygnacja z zatrudnienia przez osoby wymienione w art. 17 ust. 1 i ust. 1 a u.ś.r. pozostawały w bezpośrednim związku przyczynowo-skutkowym z koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną. Aby spełnione były przesłanki określone w art. 17 ust. 1 u.ś.r., opieka taka musi w sposób oczywisty stanowić przeszkodę do wykonywania pracy zawodowej. Zatem związek między rezygnacją z zatrudnienia (albo jego niepodejmowaniem), a sprawowaną opieką musi być bezpośredni i ścisły (por. wyrok NSA z 12 lutego 2020 r. I OSK 516/19, CBOSA). W każdej sprawie właściwy organ musi dokonać oceny, czy w okolicznościach konkretnej sprawy istotnie osoba sprawująca opiekę nie ma możliwości podjęcia zatrudnienia lub zmuszona jest zrezygnować z zatrudnienia (por. wyrok NSA z 13 maja 2015 r., I OSK 2820/13, CBOSA). W ocenie Sądu, skarżąca reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, nie wykazała, aby zakres opieki nad matką był tego rodzaju, żeby skarżąca nie mogła choćby w częściowym wymiarze czasu podjąć zatrudnienia. Wskazać należy, że z okoliczności niniejszej sprawy wynika, że skarżąca nie mieszka z matką, a ponadto opiekuje się swoją małoletnią córką. Co więcej, niepełnosprawność O. P. istnieje od 2012 r., a skarżąca wskazała, że kilka lat temu zrezygnowała z pracy, aby zająć się matką. Nie wskazała natomiast, aby po 2012 r. nastąpiło pogorszenie stanu zdrowia matka, w rezultacie w ocenie Sądu w sprawie nie zachodzi związek czasowy pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia przez skarżącą, a opieką nad matką. Podkreślić należy, że skarżąca jedynie ogólnikowo wskazała, że kilka lat temu podjęła decyzję o rezygnacji z zatrudnienia, nie wskazując żadnych okoliczności rezygnacji. Trzeba podkreślić, że skarżąca reprezentowana w toku całego postępowania przed organami administracji publicznej przez zawodowego pełnomocnika, nie wykazała ani poprzez treść oświadczeń, ani dokumentów (zaświadczenia lekarskie, świadectwa pracy itp.), że pomiędzy niepodejmowaniem zatrudnienia przez skarżącą a opieką nad matką istnieje związek czasowy. Skarżąca nie przedstawiła żadnych dokumentów, z których wynikałoby, że pomiędzy datą orzeczenia o niepełnosprawności, a wystąpieniem przez skarżącą z wnioskiem o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego doszło do takiego pogorszenia stanu zdrowia O. P., że zakres opieki skarżącej nad matką jest tego rodzaju, iż wyklucza on podjęcie pracy przez skarżącą choćby w niepełnym wymiarze czasu W ocenie Sądu prawidłowo również ustaliły organy, że zakres opieki skarżącej nad matką jest tego rodzaju, aby wykluczał podjęcie przez skarżącą zatrudnienia choćby w częściowym wymiarze czasu. Ustalenia te potwierdza treść wywiadu środowiskowego, a przede wszystkim okoliczność, że matka skarżącej mieszka oddzielnie, co więcej wskazane w wywiadzie środowiskowym schorzenia nie dają podstaw do przyjęcia, że O. P. wymaga stałej opieki i obecności skarżącej. W rezultacie, w ocenie Sądu organy prawidłowo ustaliły, że w sprawie nie zostały spełnione przesłanki przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Sąd nie dopatrzył się zarzuconych w skardze naruszeń przepisów postępowania. Podkreślić należy, że o naruszeniu art. 77 § 1 k.p.a. można byłoby mówić wyłącznie w przypadku uzyskania wniosków niewynikających w sposób logiczny ze zgromadzonego materiału dowodowego lub pominięciu określonych dokumentów lub dowodów jako niezdatnych do poparcia przyjętej z góry tezy (tak wyrok NSA 16 lipca 2020 r., II OSK 837/20). Tymczasem, przyjęte w zaskarżonej decyzji wnioski w pełni korespondują z materiałem dowodowym zgromadzonym w sprawie. Sąd dostrzega pewne braki w postępowaniu dowodowym przeprowadzonym w niniejszej sprawie, polegające na braku ustalenia przez organ I i II instancji kręgu osób zobowiązanych do alimentacji względem O. P., jednakże braki te miały wpływu na treść wydanych decyzji. Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym zgodnie z wnioskiem skarżącej na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a. Mając na względzie powyższe, na podstawie art. 151 p.p.s.a. Sąd skargę oddalił.