III SA/Kr 1667/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie: Przewodniczący: Sędzia WSA Wojciech Jakimowicz Sędziowie: WSA Bożenna Blitek (spr.) WSA Janusz Bociąga po rozpoznaniu w dniu 24 maja 2016 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi J. K. i L. K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 19 października 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania oddala skargę Pismem z dnia 31 marca 2014 r. J. K. i L. K. wnieśli o pozbawienie dotychczasowej kategorii drogi wojewódzkiej części działki 530/1 położonej w miejscowości M., w części dotyczącej tej działki aktualnie oznaczonej nr 530/3 o pow. 0,0150 ha i zaliczenia tej działki do kategorii działek budowlanych. Pismem z dnia 7 lipca 2015 r. nr [....] Przewodniczący Rady Gminy S. poinformował J. K. i L. K., że Zarząd Powiatu zaopiniował pozytywnie kwestię pozbawienia kategorii drogi gminnej części działki nr 530.3. Uchwała ta została podjęta w dniu [....] 2014 r. pod numerem [.....]. Przewodniczący Rady stwierdził również, że były i są prowadzone rozmowy w celu zmiany lokalizacji drogi gminnej w następstwie ewentualnego podjęcia przez Gminę uchwały o pozbawieniu w/w działki kategorii drogi gminnej, jednak właściciele spornej działki nie mają do zaoferowania Gminie żadnego gruntu zastępczego, przez który mogłaby przechodzić. Akceptacja przyjętej przez Radę Gminy koncepcji zmiany przeznaczenia działki może prowadzić do przerwania ciągu drogi gminnej i wyłączenia tej drogi z użytkowania przez ogół mieszkańców. Przewodniczący Rady dodał, że treść tego pisma została zaopiniowana przez Radę Gminy w trakcie sesji w dniu 1 lipca 2015 r. Pismem z dnia 13 lipca 2015 r., zatytułowanym "Odwołanie wnioskodawców J. i L. K. od uchwały Rady Gminy S. z 1 lipca 2015 r. wydanej w sprawie [.....] o odmowie pozbawienia dotychczasowej kategorii drogi wojewódzkiej części działki 530/1 położonej w [....], w części dotyczącej tej działki aktualnie oznaczonej nr 530/3 o pow. 0,0150 ha i zaliczenia tej działki do kategorii działek budowlanych", J. K. i L. K. wnieśli do Samorządowego Kolegium Odwoławczego o uchylenie w całości zaskarżonej uchwały i przekazania sprawy Radzie Gminy S. do ponownego rozpoznania. Postanowieniem z dnia [....] 2015 r. nr [....] Samorządowe Kolegium Odwoławcze odmówiło wszczęcia postępowania. Kolegium uznało, że nie jest organem właściwym do uchylenia uchwały Rady Gminy S., gdyż kontrolą aktów generalnych wydawanych przez organ stanowiący gminy, stosownie do treści art. 101 i następ. ustawy o samorządzie gminnym, zajmuje się sąd administracyjny. Kontrola ta jest sprawowana na podstawie przepisów ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Natomiast z pisma wnioskodawców nie wynika, aby stanowiło ono skargę do sądu administracyjnego. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy J. K. i L. K. opisali swoje starania o pozbawienie dotychczasowej kategorii drogi wojewódzkiej części działki 530/1 położonej w miejscowości M., w części dotyczącej tej działki aktualnie oznaczonej nr 530/3 i zaliczenia tej działki do kategorii działek budowlanych. Opisali również stan prawny i faktyczny przedmiotowej działki. Wskazali, że przedmiotowa sprawa ma charakter indywidualny, w której pełnią rolę stron postępowania zgodnie z art. 28 kpa. J. K. i L. K. podnieśli również, że na działce 530/3, będącej ich własnością, nie znajduje się droga, lecz teren ten stanowi część siedliska i zabudowany jest budynkiem gospodarczym. Postanowieniem z dnia 19 października 2015 r. nr [.....], wydanym na podstawie art. 61a w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy swoje postanowienie z dnia [.....] 2015 r. Kolegium wskazało, że kognicja samorządowego kolegium odwoławczego została ustalona w ustawie z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych. Poza zakresem badania przez kolegia pozostają akty prawa miejscowego, do których należą m.in. uchwały rady gminy. Zgodnie z art. 101 i następne ustawy o samorządzie gminnym, uprawnionym do badania uchwał rady gminy jest sąd administracyjny na podstawie przepisów ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Kolegium uznało zatem, że nie jest właściwe do badania uchwały Rady Gminy S. z dnia 1 lipca 2015 r. wydanej w sprawie [....] o odmowie pozbawienia dotychczasowej kategorii drogi wojewódzkiej części działki 530/1 położonej w miejscowości M. w części dotyczącej tej działki aktualnie oznaczonej nr 530/3 o pow. 0,0150 ha i zaliczenia tej działki do kategorii działek budowlanych. Kolegium stwierdziło, że jak wynika z art. 10 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 2 i art. 6a ust. 2 oraz art. 7 ust. 2 ustawy o drogach publicznych, ustalanie kategorii drogi publicznej następuje w drodze uchwały właściwego organu stanowiącego. Kolegium dodało, że z oświadczenia Przewodniczącego Rady Gminy S. wynika, że w/w uchwała w istocie nie została podjęta, ponieważ na sesji w dniu 1 lipca 2015 r. Rada Gminy S. przegłosowała projekt pisma (a nie projekt uchwały) stanowiącego odpowiedź Rady Gminy na prośbę Kancelarii Adwokackiej o informację na temat aktualnego biegu postępowania. Ustosunkowując się do stanowiska wnioskodawców, Kolegium stwierdza, że art. 28 kpa za strony postępowania uznaje podmioty, którym przysługuje interes prawny. Zdaniem Kolegium, chociaż zmiana charakteru kategorii drogi na terenie konkretnej działki pozostaje w interesie wnioskodawców, jednakże jest to interes wyłącznie faktyczny, a nie interes prawny, ponieważ zmiana charakteru kategorii drogi dokonywana w uchwale właściwego organu stanowiącego nie wywiera bezpośredniego wpływu na uprawnienia konkretnej jednostki. W skardze na powyższe postanowienie SKO J. K. i L. K. wnieśli o uchylenie zaskarżonego postanowienia przy stwierdzeniu jego nieważności oraz poprzedzającego go postanowienia z dnia [....] 2015 r. Zaskarżonemu postanowieniu skarżący zarzucili naruszenie art. 61a § 1 kpa, przez jego błędne zastosowanie w sprawie, jako podstawy prawnej przyznania im przymiotu strony, mimo bezspornego posiadania przez nich interesu prawnego w sprawie, o którym mowa w art. 28 kpa. Zdaniem skarżących, naruszenie art. 61a § 1 kpa polegało na błędnym usankcjonowaniu prawnym stanowiska Rady Gminy w S., która według zaskarżonego postanowienia nie jest organem stanowiącym gminy i tym samym nie jest upoważniona do rozstrzygania indywidualnych spraw z zakresu administracji publicznej. Skarżący podnieśli, że sam przedmiot powołanej we wniosku uchwały również nie pozostawia wątpliwości, że dotyczy pozbawienia określonej kategorii drogi publicznej, co zgodnie z treścią art. 10 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 2 i art. 6a ust. 2 oraz art. 7 ust. 2 ustawy o drogach publicznych (Dz. U. z 2015 r. poz. 460), następuje w drodze uchwały właściwego organu stanowiącego i nie wywiera bezpośredniego wpływu na uprawienia konkretnej jednostki. Skarżący stwierdzili, że zaskarżone postanowienie błędnie przyjmuje, że powyższe stanowisko prawne stanowi przyczynę zastosowania w niniejszej sprawie przepisu art. 61a § 2 kpa dla przyjęcia usprawiedliwionej przyczyny odmowy wszczęcia przedmiotowego postępowania (przy przyjęciu ze strony J. i L. K. przymiotu strony w sprawie - stosowanie do art. 28 kpa). Ponadto skarżący zarzucili naruszenie art. 61 § 1 kpa, przez niesłuszne zastosowanie w tego przepisu w świetle okoliczności faktycznych w sprawie. Skarżący wskazali również, że na działce 530/3 położonej w M. nigdy nie przebiegała droga gminna. Działka ta znajduje się w obrębie ich siedliska i znajduje się na niej murowany budynek gospodarczy o wartości przekraczającej znacznie wartość zabudowanej działki. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze podtrzymało swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie i wniosło o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Wojewódzki Sąd Administracyjny zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. (Dz. U. z 2016 r. poz. 718) – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (p.p.s.a.) sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej i bada legalność zaskarżonego aktu administracyjnego stosownie do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647) nie będąc w sprawowaniu tej kontroli związany granicami skargi – zarzutami, wnioskami oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). W ramach tej kognicji Sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu administracyjnego nie naruszono przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania. Zdaniem Sądu, skarga jest nieuzasadniona. Zgodnie z treścią art. 61 § 1 i art. 61a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. (Dz. U. z 2016 r. poz. 23) Kodeks postępowania administracyjnego (k.p.a.): "Art. 61. § 1. Postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu." "Art. 61a. § 1. Gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania." W ocenie Sądu, Samorządowe Kolegium Odwoławcze prawidłowo zastosowało art. 61a § 1 k.p.a. i odmówiło wszczęcia postępowania. Zakres właściwości samorządowych kolegiów odwoławczych został określony w art. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2015 r. poz. 1659): "Art. 1 1. Samorządowe kolegia odwoławcze, zwane dalej "kolegiami", są organami wyższego stopnia, w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego i ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2015 r. poz. 613, z późn. zm.), w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej należących do właściwości jednostek samorządu terytorialnego, jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej. 2. Na zasadach określonych w odrębnych ustawach kolegia orzekają w innych sprawach niż wymienione w ust. 1." Z kolei w myśl art. 17 pkt 1 k.p.a. "Art. 17. Organami wyższego stopnia w rozumieniu kodeksu są: 1) w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego - samorządowe kolegia odwoławcze, chyba że ustawy szczególne stanowią inaczej;" Organami jednostek samorządu terytorialnego w rozumieniu art. 17 pkt 1 k.p.a. są organy jednoosobowe tych jednostek, gdy przepisy prawa powierzają im expressis verbis kompetencje do wydawania decyzji administracyjnych, a także wtedy, gdy przepis prawa upoważnia gminę (jako osobę prawną) do załatwiania spraw indywidualnych. Pojęcie sprawy indywidualne nie ma samodzielnego znaczenia prawnego. Pojęcie to oznacza sprawę dotyczącą indywidualnie oznaczonego podmiotu w konkretnie określonej sprawie. Tak rozumiana sprawa może być przedmiotem zarówno postępowania przed organami administracji, jak i przedmiotem postępowania sądowego (A. Wróbel, w: M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz aktualizowany, SIP/el. 2013, komentarz do art. 1). Tymczasem skarżący domagali się uchylenia uchwały Rady Gminy S. z dnia 1 lipca 2015 r. wydanej w sprawie [....] o odmowie pozbawienia dotychczasowej kategorii drogi wojewódzkiej części działki 530/1 położonej w [....], w części dotyczącej tej działki aktualnie oznaczonej nr 530/3 o pow. 0,0150 ha i zaliczenia tej działki do kategorii działek budowlanych. Pozbawienie drogi dotychczasowej kategorii regulują przepisy ustawy z dnia 21 marca 2985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2015 r. poz. 460 z późn. zm.). Zgodnie z art. 10 ust. 1 tej ustawy organem właściwym do pozbawienia drogi dotychczasowej kategorii jest organ właściwy do zaliczenia jej do odpowiedniej kategorii, tj. sejmik województwa w przypadku dróg wojewódzkich (art. 6 ust. 2 ustawy o drogach publicznych), rady powiatu w przypadku dróg powiatowych (art. 6a ust. 2 ustawy o drogach publicznych), a w przypadku dróg gminnych – rada gminy (art. 7 ust. 2 w/w ustawy). Zaliczenie drogi do odpowiedniej kategorii i pozbawienie jej dotychczasowej kategorii następuje w formie uchwały podjętej przez sejmik województwa, radę powiatu lub radę gminy. Pozbawienie drogi dotychczasowej kategorii nie jest sprawą indywidualną w rozumieniu art. 17 pkt 1 k.p.a., gdyż zmiana charakteru kategorii drogi nie wywiera bezpośredniego wpływu tylko na uprawnienia konkretnej jednostki lecz na uprawnienia wszystkich jej użytkowników. Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie było zatem właściwe do uchylenia uchwały Rady Gminy S. z dnia 1 lipca 2015 r. Za brakiem właściwości Kolegium do uchylenia uchwały rady gminy przemawia również treść przepisów ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r. poz. 446, zwanej dalej u.s.g.). Zgodnie z art. 85 i art. 86 tej ustawy nadzór nad działalnością gminną sprawowany jest na podstawie kryterium zgodności z prawem przez Prezesa Rady Ministrów i wojewodę, a w zakresie spraw finansowych – przez regionalną izbę obrachunkową. Zgodnie natomiast z art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru. W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa (art. 91 ust. 4 u.s.g.). Z kolei w myśl art. 93 ust. 1 u.s.g., po upływie terminu wskazanego w art. 91 ust. 1 u.s.g. organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. W tym przypadku organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Natomiast osoba, która uważa, że uchwała lub zarządzenie podjęte przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej naruszają jej interes prawny lub uprawnienie, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego (art. 101 ust. 1 u.s.g.). Organami właściwymi do stwierdzenia nieważności są więc organy nadzoru wymienione w art. 86 u.s.g., ewentualnie sąd administracyjny. Wśród organów nadzoru ustawodawca nie wymienił natomiast samorządowych kolegiów odwoławczych. Skoro więc skarżący domagali się uchylenia uchwały Rady Gminy S. z dnia 1 lipca 2015 r. to powinni byli – w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. – wnieść na nią skargę do sądu administracyjnego, a nie wnosić o jej uchylenie przez SKO, które – jeszcze raz należy to podkreślić – nie było do tego uprawnione. Należy jednak zwrócić uwagę, że w dniu 1 lipca 2015 r. Rada Gminy S. nie podjęła uchwały o odmowie pozbawienia dotychczasowej kategorii drogi wojewódzkiej części działki 530/1 położonej w [....], w części dotyczącej tej działki aktualnie oznaczonej nr 530/3 o pow. 0,0150 ha i zaliczenia tej działki do kategorii działek budowlanych. Jak wynika bowiem z pisma Przewodniczącego Rady Gminy S. z dnia 7 lipca 2015 r. nr [.....] w dniu 1 lipca 2015 r. Rada Gminy S. jedynie zaopiniowała treść tego pisma Przewodniczącego Rady a nie podjęła uchwałę mogącą stanowić przedmiot zaskarżenia. Powyższa okoliczność również przemawia za zasadnością odmowy wszczęcia przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze postępowania. Mając powyższe na względzie Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.