III SA/Kr 1668/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Zawadzka Sędziowie WSA Halina Jakubiec (spr.) WSA Janusz Kasprzycki Protokolant Monika Wójcik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 maja 2013 r. sprawy ze skargi J. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 23 sierpnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie cofnięcia licencji na wykonywanie transportu drogowego skargę oddala. Zaskarżoną przez J. Z. decyzją z dnia 23 sierpnia 2012 r. znak [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...] 2011 r. znak [...] o cofnięciu J. Z. licencji Nr [...] na wykonywanie transportu drogowego taksówką, udzieloną mu w dniu 20.04.2004r. wobec rażącego naruszenia warunków wykonywania działalności objętej licencją. Jako podstawa decyzji wskazany został przepis art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U.2013.267),art. 7 ust. 1 i ust. 2 pkt 2 lit. a oraz art. 15 ust. 1 pkt 2 lit. b ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. 2012.1265). Decyzja zapadła w następujących okolicznościach stanu faktycznego: Prezydent Miasta decyzją z [...] 2004 r. udzielił J. Z. licencji nr [...] na wykonanie transportu drogowego taksówką. W dniu 22.05.2007 r. pracownicy Urzędu Miasta i Urzędu Kontroli Skarbowej przeprowadzili czynności służbowe, których zadaniem było sprawdzenie wywiązania się przez przewoźników z obowiązku wydania pasażerowi paragonu fiskalnego za wykonaną usługę przewozową oraz prawidłowości naliczenia opłat za przejazd. W trakcie tych czynności stwierdzono, że skarżący podczas przewozu taksówką popełnił następujące nieprawidłowości: 1. zawyżył należność za przejazd na trasie ul. W – al. K, poprzez wykonanie części przewozu według taryfy 3, zamiast taryfy 1- co stanowiło naruszenie przepisów uchwały Nr [...] Rady Miasta z dnia [...] 2001 r. w sprawie ustalenia cen urzędowych za przewozy taksówkami osobowymi oraz w sprawie stref taryfowych dla taksówek na terenie Gminy (Dz. U. Województwa Nr 68, poz. 1043) oraz wyczerpywało znamiona wykroczenia przeciwko interesom konsumentów z art. 134 § 1 i art. 138 Kodeksu wykroczeń, 2. wystawił z kasy rejestrującej paragon fiskalny, zawierający nierzetelne informacje w zakresie zamieszkania podatnika - co stanowiło naruszenie § 4 ust. 5 pkt 1 rozporządzenia Ministra Finansów dnia 4 lipca 2002 r. w sprawie kryteriów i warunków technicznych, które muszą odpowiadać kasy rejestrujące, oraz warunków stosowania tych kas przez podatników (Dz. U. 108. 948). Skarżący otrzymał ostrzeżenie pismem z dnia 21.06.2007r., w którym wymienione zostały powyższe naruszenia i zostało także wskazane, że w przypadku ponownego naruszenia warunków wykonywania działalności objętej licencją zostanie wszczęte postępowanie w sprawie cofnięcia licencji. Za popełnienie ww wykroczenia z art. 134 § 1 Kodeksu wykroczeń skarżący został skazany na karę grzywny wyrokiem nakazowym w dniu 06.07.2007r. przez Sąd Rejonowy Wydział Grodzki (sygn. akt [...]). W dniu 22.04.2011 r. do Prezydenta Miasta wpłynął wniosek Głównego Specjalisty ds. Transportu Licencjonowanego Urzędu Miasta o cofnięcie skarżącemu licencji na wykonanie transportu drogowego taksówką z uwagi na ponowne rażące naruszenie warunków wykonywania działalności objętej licencją określonych przepisami prawa. Wskazane zostało, że mimo udzielenia skarżącemu pisemnego ostrzeżenia w dniu 04.09.2009 r. ten próbował oszukać nabywcę usługi co do ceny, gdyż wykonał przewóz bez włączonego taksometru i określił w trakcie jazdy należność w wysokości 30 zł, zamiast ustalenia jej na podstawie wskazań taksometru, która winna wynieść 9 zł. Jak wskazał wnioskujący o cofnięcie licencji skarżący naruszył § 5 ust. 1 i § 6 ust. 1 "Przepisów porządkowych" będących załącznikiem do uchwały Nr [...] Rady Miasta z [...] 2004r. w sprawie przepisów porządkowych związanych z przewozem osób i bagażu taksówkami osobowymi na terenie Gminy (Dz.U. Woj. 2004.463.5198) a także naruszył zapisy uchwały Nr [...] Rady Miasta z [...] 2009r. w sprawie stref taryfowych dla taksówek oraz ustalenia cen urzędowych o charakterze maksymalnym za przewozy taksówkami osobowymi na terenie Gminy (Dz.Urz.Woj.2009.407.2951). Konsekwencją ww naruszeń był wyrok Sądu Rejonowego, Wydział II Karny z dnia 3 listopada 2010 r. uznający obwinionego J. Z. winnego popełnienia wykroczenia z art. 134 § kw i wymierzający mu karę grzywny. Po apelacji, którą wniósł obwiniony, wyrok ten został dnia 15 kwietnia 2011 r. utrzymany w mocy przez Sąd Okręgowy, Wydział IV Karny Odwoławczy, Sekcja ds. postępowań szczególnych i wykroczeń (Sygn. akt [...]). W dniu 10.08.2011 r. zostało wszczęte postępowanie administracyjne w sprawie cofnięcia skarżącemu licencji Nr [...] na wykonanie transportu drogowego taksówką. W dniu [...] 2011r. Prezydent Miasta wydał decyzję znak [...] na podstawie przepisów art. 7 ust. 1 i 2 pkt 2 lit. a i art. 15 ust. 1 pkt 2 lit. b ustawy o transporcie drogowym o cofnięciu skarżącemu licencji Nr [...] na wykonywanie transportu drogowego taksówką, udzielonej mu w dniu 20.04.2004r. wobec rażącego naruszenia warunków wykonywania działalności objętej licencją określonych przepisami prawa. Uzasadniając decyzję Prezydent Miasta zacytował najpierw podstawę prawną stanowiącą o cofnięciu licencji przepis art. 15 ust. 1 pkt 2 lit b. ustawy o transporcie drogowym, który stanowi, że licencję cofa się, jeżeli jej posiadacz rażąco naruszył warunki określone w licencji lub inne warunki wykonywania działalności objętej licencją określone przepisami prawa. Dokonując oceny stwierdzonych naruszeń przepisów prawa, organ wskazał, że zawyżenia należności za przejazd 22.05.2007 r. oraz żądanie za usługę świadczoną w dniu 04.09.2011 r. zawyżonej opłaty były działaniami podejmowanymi przez skarżącego świadomie i w sposób powtarzalny, za szkodą dla klienta i skutkowały narażeniem klienta na stratę finansową. Organ zakwalifikował te działania jako rażące naruszenie warunków działalności objętej licencją. Znaczenie dla organu miało także zakwalifikowane tych działań jako wykroczeń przeciwko interesom konsumenta z art. 134 kw i skazanie za ich popełnienie prawomocnymi orzeczeniami sądów karnych. Dokonując w podsumowaniu decyzji ponownej oceny działania skarżącego prowadzącego do cofnięcia licencji, organ wskazał, że skarżący działał świadomie na szkodę klienta, nie zważając na pisemne ostrzeżenia. Dalsze zatem według organu świadczenie usług w zakresie transportu drogowego taksówką będzie miało niekorzystny wpływ na wizerunek całego środowiska taksówkarzy. Organ zaznaczył też, że istotą rozstrzygnięcia było ustalenie czy skarżący dwukrotnie naruszył przepisy obowiązujące w transporcie drogowym, inaczej rzecz ujmując, czy pomimo ostrzeżenia ponownie doszło do naruszenia przez skarżącego tych samych przepisów. Według organu okoliczność ta jest bezsporna. Odwołując się od ww decyzji J. Z. podniósł zarzuty naruszenia prawa materialnego to jest przepisu art. 15 ust. 1 pkt 2 ustawy o transporcie drogowym polegające na niewłaściwym jego zastosowani tj cofnięciu skarżącemu licencji na wykonywanie transportu drogowego taksówką, mimo, iż czynność ta nie została poprzedzona skierowaniem pisemnego ostrzeżenia w rozumieniu przepisu art. 15 ust. 2 ustawy, bowiem w ocenie skarżącego pismo z dnia 21.06.2007r. nie spełniało wymogów formalnych ostrzeżenia. W szczególności zarzucił brak konkretyzacji przepisów w ostrzeżeniu, które miałyby być naruszone, zauważając, że organ zacytował jedynie uchwałę Rady w sprawie ustalenia cen urzędowych za przewozy taksówkami osobowymi oraz w sprawie stref taryfowych dla taksówek na terenie Gminy bez wskazania jednostek redakcyjnych. Znaczenie tego naruszenia jest istotne, gdyż jak wskazał skarżący, jedynie stwierdzenie ponownego naruszenia tych samych przepisów, które zostały wskazane w ostrzeżeniu uprawnia do wszczęcia postępowania w przedmiocie cofnięcia licencji. Skarżący dokonał także porównania wskazanych naruszeń z wnioskiem o wszczęcie postępowania i z zawiadomieniem o wszczęciu postępowania, zarzucając rozbieżności i brak precyzji, w szczególności to, iż sygnatury postępowań karnych nie stanowią "nowo popełnionych naruszeń". Skarżący podważył także ustalenia faktyczne, iż dokonał zawyżenia należności za przejazd rzędu kilkunastu złotych, gdy tymczasem było to 1 i 2 złote, a w ogóle zawyżenie stanowiło wynik wadliwego działania taksometru. Wskazał także, że organ nie powinien powoływać się na okoliczności wynikające z wyroku nakazowego z 2007 r., gdyż skazanie uległo zatarciu. Skarżący zarzucił ponadto naruszenie przepisów postępowania, z uwagi na nierozważenie wszystkich okoliczności sprawy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wydało po rozpoznaniu odwołania opisaną na wstępie decyzję. Organ ten uznał za bezsporne okoliczności wynikające ze zgromadzonych w sprawie dokumentów świadczące o rażącym naruszeniu przez skarżącego warunków wykonywania działalności licencją. Również uznał za spełniony warunek formalny w postaci przekazania skarżącemu ostrzeżenia. Organ szczegółowo i obszernie wyjaśnił od strony prawnej bezprawność działania skarżącego, w szczególności zauważając, że naruszenie tych samych przepisów dotyczy sytuacji , kiedy skarżący w roku 2007 naruszył przepisy uchwały Rady Miasta z [...] 2001r. nr [...] , a następnie analogiczne przepisy i uchwały z roku 2009 Nr [...], gdyż obie te uchwały regulowały kwestię ustalenia cen urzędowych na terenie Gminy. W skardze na ww decyzje J. Z. ponowił zarzuty z odwołania, zarzucając w szczególności organom, że winny samodzielnie dokonywać ustaleń w sprawie , a nie ustalać stanu faktycznego na podstawie wyroków karnych. Podniósł tu zarzut naruszenia przepisów art. 7, 77, 80, 107 3 Kpa. Zauważył, że nie można konstruować pojęcia o oczywistości naruszenia przez niego przepisów, skoro organy nie powołały biegłego na okoliczność wadliwego działania taksometru. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2012.270) zwanej dalej p.p.s.a., sąd administracyjny bada legalność zaskarżonej decyzji, to jest jej zgodność z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Sąd nie posiada natomiast kompetencji do oceny celowości oraz słuszności skarżonego rozstrzygnięcia. Zgodnie z przepisem 134 § 1 p.p.s.a. wojewódzki sąd administracyjny orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że sąd ma obowiązek dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji nawet wówczas, gdy dany zarzut nie zostanie podniesiony w skardze. Rozpoznając skargę w tak zakreślonej kognicji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie nie dopatrzył się, aby w zaskarżonej decyzji zostało naruszone prawo materialne oraz przepisy postępowania administracyjnego w stopniu uzasadniającym uchylenie bądź stwierdzenie nieważności. O obligatoryjnym cofnięciu licencji na wykonywanie transportu drogowego taksówką stanowi przepis art. 15 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym. Zgodnie z tym przepisem licencję cofa się: 1) w przypadku gdy: a) wydano prawomocne orzeczenie zakazujące przedsiębiorcy wykonywania działalności gospodarczej objętej licencją, b) przedsiębiorca nie podjął działalności objętej licencją w ciągu 6 miesięcy od dnia jej wydania, pomimo wezwania organu licencyjnego do jej podjęcia; 2) jeżeli jej posiadacz: a) nie spełnia wymagań uprawniających do wykonywania działalności w zakresie transportu drogowego, b) rażąco naruszył warunki określone w licencji lub inne warunki wykonywania działalności objętej licencją określone przepisami prawa, c) odstąpił licencję lub wypis z licencji osobie trzeciej, d) zaprzestał wykonywania działalności gospodarczej objętej licencją, a w szczególności nie wykonuje, na skutek okoliczności zależnych od niego, transportu drogowego co najmniej przez 6 miesięcy, e) rażąco narusza przepisy dotyczące czasu pracy kierowców lub kwalifikacji kierowców. 3) jeżeli posiadacz licencji na wykonywanie transportu drogowego taksówką samowolnie zmienia wskazania urządzeń pomiarowo-kontrolnych, zainstalowanych w pojeździe. Zgodnie z ust. 2 art. 15 cofnięcie licencji w przypadkach określonych w ust. 1 pkt 2 lit. a, b, d oraz lit. e poprzedza się pisemnym ostrzeżeniem przedsiębiorcy, że w przypadku ponownego stwierdzenia naruszenia tych przepisów wszczyna się postępowanie w sprawie cofnięcia licencji. Przepisu nie stosuje się, gdy posiadacz licencji przestał spełniać wymagania, o których mowa w art. 5 ust. 3 pkt 1 lit. a. W ocenie Sądu orzekające w sprawie organy prawidłowo zakwalifikowały działania, których dopuścił się skarżący podczas kontrolowanego przejazdu taksówką w dniu 22.05.2007r. a także w dniu 04.09.2009r. jako rażące naruszenie "innych warunków wykonywania działalności objętej licencją określoną przepisami prawa" stanowiące podstawę do wydania decyzji o cofnięciu licencji a decyzja została poprzedzona wnikliwym i wystarczającym postępowaniem wyjaśniającym. Decyzja wydana na podstawie przepisu art. 15 ust. 1 pkt 2 lit. b nie jest decyzją wydawaną w warunkach uznania administracyjnego. Ma ona charakter decyzji związanej, która rodzi po stronie organu obowiązek orzeczenia w sposób przepisem określony po ustaleniu faktu naruszenia przepisów o wykonywaniu działalności objętej licencją. Przepis posługuje się co prawda pojęciem niedookreślonym : "rażące naruszenie warunków wykonywania działalności" niemniej nie podlega wątpliwości, że o rażącym naruszeniu warunków można mówić w sytuacji powtarzającego się działania sprzecznego z prawem. Orzecznictwo sądowe stoi na stanowisku, że pojedyncze naruszenie nie może być zakwalifikowane jako rażące naruszenie warunków określonych w licencji, lecz suma i powtarzalność tych naruszeń wypełnia przesłanki normy art. 15 ust. 1 pkt 2 b ustawy o transporcie drogowym (por. wyrok WSA w Warszawie z 05 maja 2011r. sygn. akt VI SA/Wa 2604/10, Lex nr 996368). Wykonywanie transportu taksówką podlega regulacjom zarówno na poziomie ustawowym (ustawy o transporcie drogowym oraz ustawa z dnia 5 lipca 2001r. o cenach, Dz.U.2001.97.1050 ) jak i poziomie aktów prawa miejscowego. Dla sprawy istotne znaczenie mają uchwały Rady Miasta z dnia [...] 2001r. nr [...] w sprawie ustalenia cen urzędowych za przewozy taksówkami osobowymi oraz w sprawie stref taryfowych dla taksówek na terenie Gminy Miasta (Dz.Urz.Woj. Nr 68, poz. 1043) obowiązująca do dnia 02.01. 2008 r., a także obowiązująca aktualnie uchwała Rady Miasta z [...] 2009r. w sprawie stref taryfowych dla taksówek oraz ustalenia cen urzędowych o charakterze maksymalnym za przewozy taksówkami osobowymi na terenie Gminy (Dz. Urz. Woj. Nr 407, poz. 29851). Uchwały te określały i określają strefy taryfowe a także maksymalną wysokość cen urzędowych za przewozy taksówkami osobowymi w granicach administracyjnych Gminy, które obowiązani są uwzględniać wykonujący przewozy taksówkami. Rażące naruszenie przepisów prawa, które zarzuciły orzekające w sprawie organy skarżącemu polegało faktycznie na zawyżaniu cen przewozu taksówką ,a okoliczności faktyczne związane z tym naruszeniem nie budzą wątpliwości, gdyż były przedmiotem kontroli sądowej w sprawach, w których zapadły wobec skarżącego wyroki nakazowe. Bez istotnego znaczenia pozostaje kwestia zatarcia skazania , gdyż konsekwencje określone w art.15 ust 1 lit. b ustawy o transporcie drogowym nie wiążą się z prawomocnym wyrokiem skazującym, lecz z faktem powtarzalności naruszeń przepisów. Dwukrotne zawyżenie cen kursu jest, co ustalone zostało wyrokiem Sądu Rejonowego z dnia 17 listopada 2009r.sygn akt [...] oraz z dnia 3 lutego 2010r sygn. akt [...], gdzie podstawą skazania było uznanie J. Z. za winnego popełnienia czynu z art.134 § 3 kw, a wcześniej w wyroku Sądu Rejonowego z dnia 6 lipca 2007r. sygn. akt. [...] obligowało organ do uznania powtarzalności naruszeń. Wypada zauważyć, że cena przewozu taksówką stanowi istotny element wykonywania tego rodzaju przewozu a odgórna regulacja maksymalnych stawek przewozu na poziomie gminy ma na celu ujednolicenie stawek celem również uwzględnienia interesu odbiorców usług. Z tego powodu Sąd podziela wyrażony w uzasadnieniach decyzji pogląd, że naruszenie przez skarżącego cen urzędowych ma charakter oczywisty albowiem polega na zawyżeniu należnej stawki. Organy dokonały mianowicie ustaleń, że skarżący w zdarzeniu z dnia 22.05.2007r. zawyżył należność za usługę gdyż wykonał kurs według taryfy 3 zamiast 1, naliczając cenę za usługę 8 zł za 1 km i 60 zł za postój zamiast 2,30 zł za 1 km i 28 zł za postój, natomiast w zdarzeniu z dnia 04.09.2009r. skarżący wykonał przewóz bez włączonego taksometru i określił w trakcie jazdy należność za przejazd w kwocie 30 zł, podczas gdy powinna wynieść 9 zł. Zawyżenie przez skarżącego cen usług w dniu 04.09.2009r. stanowiło równocześnie wykroczenie z art. 134 § 3 ustawy z dnia 20 maja 1971 r. Kodeks wykroczeń (Dz.U.2013.482), za które to wykroczenie , jak przytoczono powyżej skarżący został na mocy wyroku Sądu Rejonowego z dnia 03.11.2010r. sygn. akt [...] skazany na karę grzywny. Wyrok został utrzymany w mocy wyrokiem Sądu Okręgowego z dnia 15.04.2011 r. sygn. akt [...]. Również pierwsze z opisanych zdarzeń znalazło odzwierciedlenie w postępowaniu karnym, gdyż Sąd Rejonowy skazał skarżącego za popełnienie wykroczenia z art. 134 § 1 i 138 Kodeksu wykroczeń na karę grzywny. Ustalenia zawarte w prawomocnym wyroku skazującym nie mogą być kwestionowane przez organy. Powyższe ustalenia stanowią wystarczającą podstawę do zastosowania przepisu art. 15 ust. 1 pkt 2 lit. b ustawy o transporcie drogowym. Przyjąwszy nawet, iż nastąpiło zatarcie skazania z jednego z ww wyroków, okoliczności istotne dla cofnięcia licencji zostały ustalone w postępowaniu administracyjnym, które wykazało, że skarżący dwukrotnie naruszył przepisy o cenach urzędowych obowiązujących przy przejazdach taksówkami. Co też istotne, organ pierwszej instancji wysłał skarżącemu ostrzeżenie o wszczęciu postępowania administracyjnego w sytuacji ponownego naruszenia przepisów prawa w zakresie objętym licencją, czym spełnił warunek z przepisu art. 15 ust. 2 ustawy o transporcie drogowym. Wobec powyższego, Sąd, nie znajdując podstaw do uwzględnienia skargi, oddalił ją na podstawie przepisu art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.