III SA/Kr 1676/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: SWSA Tadeusz Kiełkowski (spr.) Sędziowie : SWSA Janusz Kasprzycki ASR WSA Marta Kisielowska po rozpoznaniu w dniu 16 marca 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym przy udziale Prokuratora Prokuratury Rejonowej Kraków Krowodrza Marty Suchodolskiej sprawy ze skargi A. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 12 września 2022 r. znak SKO.ŚR/4111/1010/2022 w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie decyzją z dnia 12 września 2022 r., znak SKO.ŚR/4111/1010/2022, działając na podstawie art. 17 ust. 1, ust. 1b, ust. 4 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 615) oraz art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, po rozpatrzeniu odwołania A. M. od decyzji wydanej z upoważnienia Wójta Gminy R. nr [...] z dnia 5 lipca 2022 r., orzekającej o odmowie przyznania A. M. prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością opieki nad niepełnosprawną matką E. M. – utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji. Powyższa decyzja, która jest przedmiotem skargi, zapadła w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych. Decyzją z dnia 5 lipca 2022 r., nr [...], po ponownym rozpoznaniu prawy na skutek kasacyjnego orzeczenia organu odwoławczego, Wójt Gminy R. orzekł o odmowie przyznania A. M. prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością opieki nad niepełnosprawną matką E. M. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ pierwszej instancji wskazał, że E. M. jest osobą niepełnosprawną, legitymuje się orzeczeniem o niepełnosprawności kwalifikującym ją do znacznego stopnia niepełnosprawności wydanym na stałe, przy czym z orzeczenia tego wynika, iż niepełnosprawność powstała w wieku dorosłym, a stopień niepełnosprawności datuje się na 27 maja 2019 r. W związku z powyższym organ pierwszej instancji uznał, że biorąc pod uwagę aktualne przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych, w szczególności art. 17 ust. 1b, świadczenie pielęgnacyjne A. M. nie przysługuje. Jednocześnie organ pierwszej instancji wskazał, że wnioskodawczyni ma aktualnie przyznany decyzją z dnia 4 listopada 2021 r. specjalny zasiłek opiekuńczy w związku ze sprawowaniem opieki nad matką. W ocenie organu pierwszej instancji A. M. zrezygnowała z wykonywania pracy w związku z koniecznością sprawowania opieki. Praca wymaga przebywania poza domem nawet kilkanaście godzin dziennie, jest całoroczna, wymaga wyjazdów na targi i do sprzedaży owoców. Od momentu rezygnacji A. M. z pracy w gospodarstwie zatrudniony jest na stałe pracownik. Działając na skutek odwołania A. M., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie wydało opisaną na wstępie decyzję z dnia 12 września 2022 r., którą utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ odwoławczy zreferował przebieg postępowania, przytoczył art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych – i wskazał, że w obecnej sytuacji prawnej nie jest dopuszczalne oparcie decyzji odmawiającej przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na podstawie tej części przepisu art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych, której niekonstytucyjność stwierdził Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13. Okoliczność, iż niepełnosprawność osoby wymagającej opieki, tj. E. M., powstała później niż do 25 roku życia, jak to ma miejsce w przedmiotowej sprawie, nie może stanowić samoistnej przesłanki do uznania, iż osobie sprawującej opiekę nie przysługuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Organ odwoławczy ocenił dalej, że zarówno materiał dowodowy zebrany w toku postępowania wyjaśniającego prowadzonego po raz pierwszy, jak i po raz drugi, wystarcza na dokonanie oceny stanu faktycznego w sprawie i wydanie rozstrzygnięcia. Z art. 17 ustawy wynika, że podstawową przesłanką, jaką musi spełnić osoba ubiegająca się o świadczenie pielęgnacyjne należąca do kręgu osób zobowiązanych do alimentacji, jest rezygnacja z pracy zarobkowej spowodowana koniecznością sprawowania permanentnej opieki nad osobą bliską o określonym stopniu niepełnosprawności, przy czym na równi z rezygnacją z zatrudnienia należy traktować niepodejmowanie pracy. Z akt sprawy nie wynika, iżby wnioskodawczyni rzeczywiście, faktycznie zrezygnowała z pracy w celu sprawowania opieki nad matką, tzn. że rzeczywiście utraciła swoje wcześniejsze źródło utrzymania z powodu konieczności przejęcia opieki nad matką. W aktach sprawy znajduje się oświadczenie wnioskodawczyni z dnia 28 grudnia 2021 r., złożone pod rygorem odpowiedzialności karnej za złożenie fałszywego oświadczenia, że z dniem 1 czerwca 2019 r. zaprzestała ona prowadzenia gospodarstwa rolnego. Oświadczenie to w świetle innych dowodów zgormadzonych w aktach musi budzić wątpliwości, których nie rozwiano w toku ponownie prowadzonego postępowania. W szczególności z oświadczenia składanego na potrzeby przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego (z dnia 4 listopada 2021 r., karta 56) wynika, że gospodarstwo, o którym mowa, prowadzi mąż wnioskodawczyni, S. M., z którym prowadzi ona wspólne gospodarstwo domowe. Z kolei umowa dzierżawy gospodarstwa z dnia 1 czerwca 2019 r. (karta 32 - 33) w świetle przepisów ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników nie stanowi dowodu na okoliczność zaprzestania prowadzenia działalności rolniczej. Wydzierżawienie gospodarstwa (jak należy rozumieć – swojego w nim udziału) mężowi, który jest drugim współwłaścicielem nieodpłatnie, nie jest równoznaczne z rezygnacją z zatrudnienia stanowiącą przesłankę przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. W opisanym stanie faktycznym nie można powiedzieć, że odwołująca rzeczywiście zrezygnowała z prowadzenia gospodarstwa w tym sensie, że utraciła dochód uzyskiwany z jego prowadzenia. Fakt zatrudnienia pracownika w gospodarstwie również o tym nie świadczy. Jak wynika z dokumentacji gospodarstwo, o którym mowa, jest specjalistyczne – nastawione na sadownictwo. Jak sama strona wskazuje w oświadczeniu z dnia 22 czerwca 2022 r., jest duże – 6,4950 ha przeliczeniowego. W sadownictwie oznacza to konieczność zatrudnienia pracowników z uwagi na charakter wykonywanych prac. Organ odwoławczy podkreślił, że celem instytucji świadczenia pielęgnacyjnego jest zrekompensowanie osobie sprawującej opiekę dochodu z zatrudnienia, z którego musiała ona zrezygnować. Ponieważ gospodarstwo prowadzone było wspólnie i stanowi współwłasność małżonków, a obecnie zgodnie z oświadczeniem A. M. prowadzi je tylko mąż wnioskodawczyni wspólnie z nią zamieszkujący, nie można zasadnie twierdzić, że doszło do rezygnacji z zatrudnienia w rozumieniu przepisu art. 17 ust. 1 u.ś.r. Świadczenie pielęgnacyjne, o którym mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r., nie jest przyznawane z tytułu samego faktu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, gdyż ta wynika z prawnego i moralnego obowiązku, lecz z tytułu faktycznego i rzeczywistego braku możliwości podjęcia zatrudnienia z powodu konieczności sprawowania tej opieki. Nie może być ono traktowane jako zastępcze źródło dochodu. Świadczenie to bowiem ma być rekompensatą za rezygnację z pracy z uwagi na konieczność opieki nad osobą bliską, która jej wymaga. Oznacza to konieczność wykazania, że okoliczności w sprawie są tego rodzaju, że naprawdę uniemożliwiają podjęcie jakiegokolwiek zatrudnienia, nawet w ograniczonym wymiarze czasu pracy. Organ odwoławczy zauważył też, że E. M. jest osobą z ograniczoną zdolnością poruszania się (porusza się z pomocą i przy balkoniku), jednak czynności ponownie wymienione w wywiadzie w większości nie stanowią czynności opiekuńczych, które uzasadniają całkowitą rezygnację z zatrudnienia – a tym bardziej z prowadzenia gospodarstwa, w którym praca nie jest reglamentowana czasem. Sprzątanie, zakupy, gotowanie posiłków czy też wykupowanie lekarstw są czynnościami dnia codziennego, które w określonych ramach czasowych podejmują wszyscy ludzie, także pracujący zawodowo. To samo dotyczy czynności opiekuńczych – pomaganie matce w czynnościach higienicznych, zmienianie pampersów, mierzenie ciśnienie, podawanie leków, pomaganie w ubieraniu i rozbieraniu. Pismem z dnia 18 października 2022 r. A. M. złożyła skargę na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie. Skarżąca zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez przyjęcie, że niepodejmowanie pracy zarobkowej przez skarżącą w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną, nie wypełnia przesłanki niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymizującą się orzeczeniem o niepełnosprawności ze wskazaniami: konieczność stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osobie w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Skarżąca wniosła o uchylenie decyzji obu instancji i orzeczenie co do istoty sprawy poprzez przyznanie A. M. prawa do świadczenia pielęgnacyjnego ewentualnie przekazanie sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Skarżąca wniosła także o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując swoje stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje. Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 2492) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 259, dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do rażącego naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia jego nieważności, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd nie rozstrzyga sprawy administracyjnej merytorycznie, lecz ocenia zgodność aktu z prawem. Kontrolując zaskarżoną decyzję zgodnie ze wskazanymi wyżej kryteriami, należało uznać, że odpowiada ona prawu i nie ma podstaw do pozbawienia jej mocy wiążącej. Skarga okazała się niezasadna. Zgodnie z art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. oświadczeniach rodzinnych (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 390 ze zm., dalej "ustawa") świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. – Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności – jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Wedle art. 17 ust. 1a ustawy osobom, o których mowa w ust. 1 pkt 4, innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku gdy spełnione są łącznie następujące warunki: 1) rodzice osoby wymagającej opieki nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; 2) nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, są małoletnie lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; 3) nie ma osób, o których mowa w ust. 1 pkt 2 i 3, lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. W myśl art. 17 ust. 1b świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała: 1) nie później niż do ukończenia 18. roku życia lub 2) w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia. Z kolei art. 17 ust. 5 ustawy stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli: 1) osoba sprawująca opiekę: a) ma ustalone prawo do emerytury, renty, renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka przyznanej w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno-rentowego, renty socjalnej, zasiłku stałego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego, świadczenia przedemerytalnego lub rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego, o którym mowa w ustawie z dnia 31 stycznia 2019 r. o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym, b) ma ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, świadczenia pielęgnacyjnego lub zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów; 2) osoba wymagająca opieki: a) pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, b) została umieszczona w rodzinie zastępczej, z wyjątkiem rodziny zastępczej spokrewnionej, rodzinnym domu dziecka albo, w związku z koniecznością kształcenia, rewalidacji lub rehabilitacji, w placówce zapewniającej całodobową opiekę, w tym w specjalnym ośrodku szkolno-wychowawczym, z wyjątkiem podmiotu wykonującego działalność leczniczą, i korzysta w niej z całodobowej opieki przez więcej niż 5 dni w tygodniu; 3) na osobę wymagającą opieki inna osoba ma ustalone prawo do wcześniejszej emerytury; (...) 5) na osobę wymagającą opieki jest ustalone prawo do dodatku do zasiłku rodzinnego, o którym mowa w art. 10, prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, prawo do świadczenia pielęgnacyjnego lub prawo do zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów; 6) na osobę wymagającą opieki inna osoba jest uprawniona za granicą do świadczenia na pokrycie wydatków związanych z opieką, chyba że przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego lub dwustronne umowy o zabezpieczeniu społecznym stanowią inaczej. W niniejszej sprawie organ pierwszej instancji wskazał, jako zasadniczą przeszkodę do przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego, powstanie niepełnosprawności u osoby, nad którą jest sprawowana opieka, po 25 roku życia (art. 17 ust. 1b ustawy). Tę przeszkodę trafnie zweryfikował organ odwoławczy, wskazując na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. (K 38/13, Dz. U. z 2014 r. poz. 1443). Organ odwoławczy prawidłowo wywiódł, że kryterium momentu powstania niepełnosprawności, jako uniemożliwiające uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego, utraciło przymiot konstytucyjności. Nie jest zatem dopuszczalne oparcie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na tej części przepisu art. 17 ust. 1b, która została uznana za niezgodną z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Sąd podziela jednak stanowisko organu odwoławczego także co do tego, że nie została spełniona przesłanka niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki, jak również co do tego, że zakres czynności podejmowanych przez skarżącą nie ma znamion opieki w rozumieniu art. 17 ust. 1 ustawy, uniemożliwiającej zatrudnienie. Spełnienie przesłanki niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki powinno być oceniane przy uwzględnieniu ogółu okoliczności sprawy. "Związek między rezygnacją z zatrudnienia (albo jego niepodejmowaniem) a sprawowaną opieką musi być bezpośredni i ścisły. Ocena spełnienia przesłanek z art. 17 ust. 1 u.ś.r. powinna być aktualna, to jest odnosząca się do czasu, w którym wnioskodawca wystąpił o przyznanie świadczenia" (wyrok WSA w Szczecinie z dnia 28 października 2021 r., II SA/Sz 560/21, CBOSA). W ocenie Sądu, organ odwoławczy trafnie wyeksponował okoliczności, w świetle których nie można uznać, że skarżąca zrezygnowała z prowadzenia gospodarstwa rolnego tudzież z pracy w gospodarstwie rolnym w celu sprawowania opieki nad matką. Skarżąca wraz mężem S. M. są współwłaścicielami dużego gospodarstwa rolnego o powierzchni 6,4950 ha przeliczeniowego; jest to gospodarstwo specjalistyczne – nastawione na sadownictwo. Skarżąca umową z dnia 1 czerwca 2019 r. nieodpłatnie wydzierżawiła swój udział w gospodarstwie rolnym swojemu mężowi S. M., z którym pozostaje we wspólnym gospodarstwie domowym – i ta okoliczność, wedle twierdzeń wniosku, ma świadczyć o rezygnacji z prowadzenia gospodarstwa rolnego i z pracy w gospodarstwie rolnym. Zdaniem Sądu, organ odwoławczy zasadnie wskazał, że odnośna umowa dzierżawy w świetle przepisów ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników nie stanowi dowodu na okoliczność zaprzestania działalności rolniczej; zatrudnienie pracownika również o tym nie świadczy. Poza tym skarżąca w istocie nie utraciła dochodu z gospodarstwa rolnego, którego pozostaje współwłaścicielem i z którego dochody wciąż przypadają jej rodzinie. Sąd w pełni podzielił również stanowisko organu odwoławczego co do tego, że czynności wykonywane przez skarżącą w większości nie stanowią czynności opiekuńczych w ścisłym tego słowa znaczeniu; z uwagi na ich charakter i zakres, nie implikują one konieczności całkowitej rezygnacji z zatrudnienia czy też pracy w gospodarstwie rolnym. Zdaniem Sądu, rację ma organ odwoławczy, gdy twierdzi, że sprzątanie, zakupy, gotowanie posiłków czy też wykupowanie lekarstw to czynności dnia codziennego, które w określonych ramach czasowych podejmują wszyscy ludzie, także pracujący zawodowo. Deklarowane przez skarżącą czynności opiekuńcze – takie jak pomoc w utrzymaniu higieny, zmienianie pampersów, mierzenie ciśnienia, podawanie leków, pomoc w ubieraniu i rozbieraniu – również można łączyć z pracą, tym bardziej, że istnieje możliwość uzyskania wsparcia w postaci usług opiekuńczych. Ponieważ skarżąca ma możliwość pracy w gospodarstwie rolnym, warto też zwrócić uwagę na specyfikę tej pracy, która różni się od innego rodzaju zatrudnienia. "Przy właściwej organizacji pracy, rolnik może prowadzić gospodarstwo rolne – zarządzać nim i jednocześnie sprawować opiekę nad osobą niepełnosprawną. Jest bowiem organizatorem własnej pracy. Ma możliwość jej zaplanowania, dostosowania rozkładu zajęć do potrzeb rodziny, w tym swobodnego wyznaczenia czasu niezbędnego na czynności opiekuńcze nad osobą niepełnosprawną" (uzasadnienie uchwały NSA z dnia 11 grudnia 2012 r., I OPS 5/12, CBOSA). W ocenie Sądu, organ prawidłowo ustalił stan faktyczny (nie doszło do naruszenia przepisów statuujących zasadę prawdy obiektywnej), prawidłowo zinterpretował odnośne przepisy (w tym art. 17 ust. 1 ustawy) i dokonał prawidłowej subsumcji stanu faktycznego po hipotezę normy prawnej, konstatując konieczność wydania decyzji o odmowie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Zaskarżona decyzja odpowiada prawu, a w szczególności nie narusza przepisów prawa materialnego powołanych w skardze. Art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych został przez organ prawidłowo zinterpretowany i prawidłowo zastosowany. Mając powyższe na względzie, na podstawie art. 151 p.p.s.a., Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.