III SA/Kr 168/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tadeusz Wołek ( spr.) Sędziowie NSA Grażyna Danielec WSA Dorota Dąbek Protokolant Renata Nowak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 czerwca 2010 r. sprawy ze skargi K. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 18 grudnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku rodzinnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji Burmistrz Miasta decyzją z dnia [...] 2009r, nr [...] odmówił przyznania K. M. zasiłku rodzinnego oraz dodatków do tego zasiłku na dziecko: W. M., ur. [...] 1988r. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że K. M. złożyła wniosek o ustalenie prawa do zasiłku rodzinnego i dodatków do zasiłku rodzinnego z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego na syna W. M. Na podstawie wniosku oraz załączonych dokumentów ustalono, że syn W. M. w dniu 28 sierpnia 2009 r. ukończył 21 rok życia, nie legitymuje się orzeczeniem o stopniu niepełnosprawności i nigdy nie stawał przed komisją orzekającą o niepełnosprawności. Wnioskodawczyni nie spełnia, więc warunku określonego w art. 6 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych. Zatem prawo do zasiłku rodzinnego oraz dodatków do zasiłku rodzinnego na syna nie przysługuje. K. M. odwołała się od powyższej decyzji podnosząc, że syn ukończył już 21 rok życia i nie legitymuje się orzeczeniem o stopniu niepełnosprawności, jednak jest osobą przewlekle chorą i nadal się uczy. Organ zastosował przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych w sposób nieprawidłowy i wybiórczy, bowiem art. 6 ust. 1a (którego organ nie uwzględnił) przewiduje, iż zasiłek rodzinny przysługuje także osobie uczącej się do ukończenia przez nią 24 roku życia. Zasiłek rodzinny przysługuje, zatem synowi, który nie ukończył jeszcze 24 roku życia i jest osobą uczącą się. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 18 grudnia 2009r., nr [...], utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję na podstawie art. 3 pkt 13 w zw. z art. 6 ust. 1 i ust. 1 a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych oraz art. art. 138 § 1 pkt 1 kpa. Zdaniem Kolegium zaskarżona decyzja jest prawidłowa. Zgodnie z art. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych - prawo do zasiłku rodzinnego przysługuje rodzicom, jednemu z rodziców albo opiekunowi prawnemu dziecka, opiekunowi faktycznemu dziecka, osobie uczącej się, jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę albo dochód osoby uczącej się nie przekracza kwoty 504,00zł. W przypadku, gdy członkiem rodziny jest dziecko legitymujące się orzeczeniem o niepełnosprawności lub orzeczeniem o umiarkowanym albo znacznym stopniu niepełnosprawności, zasiłek rodzinny przysługuje, jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę albo dochód osoby uczącej się nie przekracza kwoty 583,00 zł. Zasiłek rodzinny przysługuje wymienionym osobom, zgodnie z art. 6 ust. 1 ustawy, do ukończenia przez dziecko 18 roku życia lub nauki w szkole, jednak nie dłużej niż do ukończenia 21 roku życia, albo 24 roku życia, jeżeli kontynuuje naukę w szkole lub szkole wyższej i legitymuje się orzeczeniem o umiarkowanym albo znacznym stopniu niepełnosprawności. W. M. urodził się dnia [...] 1988r. Nie legitymuje się orzeczeniem o stopniu niepełnosprawności. Z zaświadczenia nr [...] wynika, iż jest słuchaczem semestru pierwszego nauki w Niepublicznej Szkole dla Dorosłych, kształcącej w zawodzie technik leśnik. W świetle art. 6 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych W. M. nie spełnia, zatem przewidzianych tam przesłanek uprawniających go do otrzymania zasiłku rodzinnego. Ukończył już, bowiem 21 rok życia i nie legitymuje się orzeczeniem o stopniu niepełnosprawności. Przepis art. 6 ust. 1a ustawy o świadczeniach rodzinnych stanowi: zasiłek rodzinny przysługuje osobie uczącej się w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie dłużej niż do ukończenia 24 roku życia. Zdaniem K. M., jej synowi, jako osobie, która nie ukończyła 24 roku życia i nadal się uczy, przedmiotowe świadczenie przysługuje na podstawie w/w przepisu. Kolegium wskazało, że ustawa o świadczeniach rodzinnych w art. 3 pkt 13 wyjaśnia, co rozumie przez "osobę uczącą się"- ilekroć w ustawie jest mowa o osobie uczącej się - oznacza to osobę pełnoletnią uczącą się, niepozostającą na utrzymaniu rodziców w związku z ich śmiercią lub w związku z ustaleniem wyrokiem sądowym lub ugodą sądową prawa do alimentów z ich strony. W. M. w świetle ustawy o świadczeniach rodzinnych nie może zostać uznany za osobę uczącą się, a zatem nie przysługuje mu prawo do zasiłku rodzinnego, także na podstawie art. 6 ust. 1. Dlatego też organ I instancji wydał prawidłowe orzeczenie. K. M. wniosła skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. W skardze powtórzyła argumenty zawarte w odwołaniu, przytoczyła też opis trudnych warunków bytowania swojej rodziny. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując dotychczasową argumentację. Z przedłożonych wraz z odpowiedzią na skargę akt postępowania administracyjnego wynika, że przed Sądem Rejonowym w dniu 7 marca 1989 r. w sprawie do sygn. [...] zawarta została ugoda, w której M. D. zobowiązał się do płacenia alimentów na rzecz syna W. M. poczynając od dnia 1 marca 1989 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2002 r., nr 153, poz.1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że przedmiotem kontroli Sądu jest zgodność z prawem zaskarżonej decyzji, przy czym w sprawowaniu tej kontroli nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną rozstrzygając w granicach danej sprawy (art. 134 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2002 r., nr 153, poz.1270 ze zm.). Usunięcie z obrotu prawnego decyzji może nastąpić tylko wtedy, gdy postępowanie sądowe dostarczy podstaw do uznania, że przy wydawaniu zaskarżonej decyzji organy administracji publicznej naruszyły prawo w zakresie wskazanym w art.145 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie – zgodnie z ustawowymi kompetencjami – badał, czy treść zaskarżonej decyzji jest zgodna z prawem i czy postępowanie prowadzące do jej wydania było niewadliwe i rzetelne. Skarga zasługuje na uwzględnienie jednakże nie w pełnym uwzględnieniu zarzutów w niej podniesionych. Ustawa z dnia 14 czerwca 1960r.- Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz.U. z 2000 r., nr.98, poz. 1071 ze zm.) zwana dalej k.p.a., normuje postępowanie przed organami administracji publicznej, przed innymi organami państwowymi oraz przed innymi podmiotami, w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych. W toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.). Organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 §1 k.p.a.). Organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 k.p.a.). Uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa (art.107 §3 k.p.a.). Zgodnie z treścią art. 138 § 1 k.p.a., organ odwoławczy wydaje decyzję, w której: utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję albo uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka, co do istoty sprawy bądź uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji, albo umarza postępowanie odwoławcze. Organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Przekazując sprawę organ ten może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy (§ 2). Charakter rozstrzygnięć organu odwoławczego zdeterminowany jest zasadą dwuinstancyjności postępowania odwoławczego. Jej istota polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu tej samej sprawy wyznaczonej treścią zaskarżonej decyzji. Wypływa stąd obowiązek traktowania postępowania odwoławczego, jako powtórzenia rozstrzygania tej samej sprawy. Zgodnie z treścią art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.: w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli: strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Naruszenie prawa będące podstawą do wznowienia postępowania administracyjnego powoduje uwzględnienie skargi, niezależnie od tego, czy uchybienie to miało wpływ na wynik sprawy. Dla uchylenia decyzji na podstawie wskazanego przepisu nie ma także znaczenia, że zgodnie z art. 147 k.p.a. wznowienie postępowania administracyjnego z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. następuje tylko na żądanie strony. Zgodnie z treścią art. 28 k.p.a. Stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo, kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W przypadku, gdy przepisy ustaw szczególnych wymieniają osoby lub inne podmioty, które są stronami postępowania administracyjnego określonego w ustawie, wówczas organ administracji publicznej jest związany tymi przepisami. Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2006 r., nr 139, poz. 992 z późn. zm.) określa warunki nabywania prawa do świadczeń rodzinnych oraz zasady ustalania, przyznawania i wypłacania tych świadczeń. W myśl art. 2 tej ustawy świadczeniami rodzinnymi są m.in. zasiłek rodzinny oraz dodatki do zasiłku rodzinnego. Konstrukcja art. 8 ustawy o świadczeniach rodzinnych oznacza, że objęte nim dodatki nie są świadczeniami samodzielnymi, ale są wypłacane łącznie z zasiłkiem rodzinnym przede wszystkim dla rodzin z dziećmi uczącymi się. Innymi słowy - dodatki do zasiłku rodzinnego uwarunkowane są istnieniem prawa do zasiłku rodzinnego. Zatem w razie braku prawa do zasiłku rodzinnego nie istnieje również prawo do dodatków do tego zasiłku. Ustalenie prawa do świadczeń rodzinnych oraz ich wypłata następują odpowiednio na wniosek małżonków, jednego z małżonków, rodziców, jednego z rodziców, opiekuna faktycznego dziecka, opiekuna prawnego dziecka, osoby uczącej się, pełnoletniej osoby niepełnosprawnej lub innej osoby upoważnionej do reprezentowania dziecka lub pełnoletniej osoby niepełnosprawnej (art. 23 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych). Zgodnie z treścią art. 4 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych - prawo do zasiłku rodzinnego przysługuje rodzicom, jednemu z rodziców albo opiekunowi prawnemu dziecka, opiekunowi faktycznemu dziecka, osobie uczącej się. Zasiłek rodzinny przysługuje wymienionym osobom, zgodnie z art. 6 ust. 1 ustawy, do ukończenia przez dziecko 18 roku życia lub nauki w szkole, jednak nie dłużej niż do ukończenia 21 roku życia, albo 24 roku życia, jeżeli kontynuuje naukę w szkole lub szkole wyższej i legitymuje się orzeczeniem o umiarkowanym albo znacznym stopniu niepełnosprawności. Z kolei przepis art. 6 ust. 1a ustawy o świadczeniach rodzinnych stanowi: Zasiłek rodzinny przysługuje osobie uczącej się w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie dłużej niż do ukończenia 24 roku życia. K. M., utrzymywała, że jej synowi, jako osobie, która nie ukończyła 24 roku życia i nadal się uczy, przedmiotowe świadczenie przysługuje na podstawie w/w przepisu. Należy zauważyć, że ustawa o świadczeniach rodzinnych w art. 3 pkt 13 wyjaśnia, co rozumie przez "osobę uczącą się". W świetle w/w przepisu, ilekroć w ustawie jest mowa o osobie uczącej się - oznacza to osobę pełnoletnią uczącą się, niepozostającą na utrzymaniu rodziców w związku z ich śmiercią lub w związku z ustaleniem wyrokiem sądowym lub ugodą sądową prawa do alimentów z ich strony. Zgodnie z art. 29 k.p.a. Stronami mogą być osoby fizyczne i osoby prawne, a gdy chodzi o państwowe i samorządowe jednostki organizacyjne i organizacje społeczne - również jednostki nie posiadające osobowości prawnej. Zdolność prawną i zdolność do czynności prawnych stron ocenia się według przepisów prawa cywilnego, o ile przepisy szczególne nie stanowią inaczej (art. 30 § 1k.p.a.). Zgodnie z kolei z treścią art. 10 § 1 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz.U. z 1964r., nr 16, poz. 93 ze zm.), pełnoletnim jest, kto ukończył lat osiemnaście. Pełną zdolność do czynności prawnych nabywa się z chwilą uzyskania pełnoletniości (art. 11 kc). Każdy człowiek od chwili urodzenia ma zdolność prawną (art. 8 § 1 kc). Powyższe regulacje wskazują, że stroną w sprawie o zasiłek rodzinny przewidziany w art. 6 ust. 1a ustawy o świadczeniach rodzinnych jest osoba pełnoletnia, a nie rodzice tej osoby. W konsekwencji organ odwoławczy powinien po przyjęciu, że stroną postępowania jest pełnoletni W. M., zbadać czy spełnia przesłanki ustawowe określone w art. 6 ust. 1a ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz w innych przepisach ustawy dla przyznania wnioskowanego świadczenia. Nie badał tych przesłanek także organ I instancji, na co wskazuje to, że w treści uzasadnienia decyzji do tych przesłanek się nie odniósł, co trafnie skarżąca podnosiła w odwołaniu. Należy zauważyć, że w aktach postępowania administracyjnego zalega kopia ugody sądowej ustalającej prawo do alimentów na rzecz W. M. Wadliwość decyzji organu I instancji nie uprawniała, więc organu II instancji do utrzymania zaskarżonej odwołaniem decyzji. Nie było też wystarczającym dla spełnienia wymogów uzasadnienia wynikających z art. 107 § 3 k.p.a. i obowiązku wszechstronnego wyjaśnienia okoliczności sprawy przytoczenie przez organ odwoławczy definicji ustawowej osoby uczącej się zawartej w art. 3 pkt 13 ustawy i wskazanie, że W. M. w świetle ustawy o świadczeniach rodzinnych nie może zostać uznany za osobę uczącą się, a zatem nie przysługuje mu prawo do zasiłku rodzinnego, także na podstawie przepisu art. 6 ust. 1 a, na który powołuje się strona. Z tak sformułowanego stanowiska organu odwoławczego nie wynika, bowiem której z przesłanek określonych w powyższych przepisach czy też innych przepisach ustawy oświadczeniach rodzinnych - jak chociażby w zakresie kryterium dochodowego, W. M. nie spełnia. Podstawowym obowiązkiem organów prowadzących postępowanie administracyjne jest ustalenie, kto ma przymiot strony tego postępowania. Organy obu instancji uchybiły temu obowiązkowi skoro decyzje były kierowane do K. M. a nie do W. M. - osoby pełnoletniej i posiadającej pełną zdolność do czynności prawnych w sprawie zainicjowanej wnioskiem o przyznanie zasiłku rodzinnego - świadczenia przewidzianego w art. 6 ustawy o świadczeniach rodzinnych. W odniesieniu do tej podstawy prawnej skarżąca na etapie odwołania sprecyzowała swoje żądanie przyznania zasiłku rodzinnego i dodatków do tego zasiłku w oparciu o przepis art. 6 ust. 1a ustawy. O ile organ, rozpoznając sprawę o świadczenia mające charakter pomocowy, dochodzi do wniosku, że rozpoznanie jej zgodnie z prawdą materialną wymaga aktywności strony polegającej na złożeniu dodatkowych dokumentów albo wystąpienia ze stosownym, dodatkowym wnioskiem, to powinien o takiej konieczności poinformować stronę, tak by zapewnić jej maksymalną ochronę interesów. Na marginesie należy zauważyć, że nałożony na rodziców obowiązek alimentacyjny w stosunku do własnego dziecka podlega regulacji specjalnej i uprzywilejowanej. Ta forma uprzywilejowania wyraża się między innymi w tym, że obowiązek rodziców dostarczania środków utrzymania i wychowania trwa dopóty, dopóki dziecko nie zdobędzie kwalifikacji zawodowych niezależnie od osiągnięcia wieku. Wynika to z treści art. 133 § 1 ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. z 1964 r., nr 9, poz. 59 ze zm.), który określa, że: rodzice obowiązani są do świadczeń alimentacyjnych względem dziecka, które nie jest jeszcze w stanie utrzymać się samodzielnie, chyba, że dochody z majątku dziecka wystarczają na pokrycie kosztów jego utrzymania i wychowania. Uznając, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzające ją rozstrzygnięcie organu I instancji zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania w zakresie wyżej opisanym, które mogło mieć i miało istotny wpływ na wynik sprawy, Sąd działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 c ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – orzekł jak w sentencji. Przy ponownym prowadzeniu postępowania organy uwzględnią oceny prawne i wskazania powyżej wyrażone zgodnie z dyspozycją art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Należy zaznaczyć, że wyrok niniejszy nie przesądza kwestii spełnienia przez W. M. ustawowych przesłanek przewidzianych przez przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych dla przyznania wnioskowanego świadczenia.