III SA/Kr 168/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie: Przewodniczący: Sędzia WSA Halina Jakubiec (spr.) Sędziowie: WSA Maria Zawadzka WSA Renata Czeluśniak po rozpoznaniu w dniu 29 kwietnia 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi M. O.z na postanowienie Wojewódzkiego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności z dnia 20 grudnia 2018 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania uchyla zaskarżone postanowienie. Wojewódzki Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności postanowieniem z dnia 20 grudnia 2018 r, znak [...] stwierdził niedopuszczalność wniesionego przez M. O. (zwaną dalej w skrócie skarżącą) odwołania od orzeczenia Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności z dnia [...] 2018 r. znak [...] zaliczającą skarżącą do lekkiego stopnia niepełnosprawności. Jako podstawa prawna postanowienia wskazany został przepis art. 6 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (t.j., Dz.U z 2018 r., poz. 511 ze zm.) oraz art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, w skrócie Kpa (Dz.U. z 2018 r., poz. 2096). Z uzasadnienia powyższego postanowienia wynika następujący stan faktyczny: Powiatowy Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności wydał w dniu [...] 2018 r. orzeczenie znak [...], w którym zaliczył skarżącą do lekkiego stopnia niepełnosprawności z powodu schorzeń oznaczonych za pomocą symbolu 07-S, 06- na okres do dnia 31 maja 2021r. Powyższe orzeczenie zostało skutecznie doręczone skarżącej w dniu 13 października 2018 r. Skarżąca w piśmie z dnia 18 października 2018 r. powołując się na przepis art. 127a § 1 Kpa złożyła oświadczenie, że zrzeka się prawa do wniesienia odwołania od ww. orzeczenia. Oświadczenie zawierało również stwierdzenie, że dniem doręczenia tego oświadczenia organowi orzeczenie z dnia 27 września 2018 r. staje się ostateczne i prawomocne. Pomimo zrzeczenia się prawa do wniesienia odwołania, w dniu 23 października 2018 r. skarżąca odwołanie złożyła, osobiście w siedzibie organu I instancji, kwestionując ustalony stopień niepełnosprawności. Wojewódzki Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w uzasadnieniu opisanego na wstępie postanowienia z dnia 20 grudnia 2018 r, znak [...] wskazał, że po wniesieniu przez stronę odwołania organ II instancji podejmuje czynności mające na celu ustalenie, czy odwołanie jest dopuszczalne oraz czy zostało wniesione z zachowaniem terminu. Niedopuszczalność odwołania może wynikać z przyczyn o charakterze przedmiotowym oraz podmiotowym. W niniejszej sprawie organ ocenił, że wniesione przez skarżącą odwołanie jest niedopuszczalne z przyczyn przedmiotowych. Skarżąca złożyła oświadczenie o zrzeczeniu się prawa do wniesienia odwołania, co na podstawie przepisu art. 127a § 1 i 2 Kpa skutkuje ostatecznością i prawomocnością decyzji Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności z dniem złożenia tego oświadczenia tj. z dniem 18 października 2018 r. W zaistniałej sytuacji skarżącej nie przysługiwało odwołanie. W aktualnym stanie prawnym konsekwencją wniesienia odwołania od decyzji, która stała się ostateczna i prawomocna jest stwierdzenie jego niedopuszczalności. Powyższe postanowienie stało się przedmiotem skargi M. O. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, w której zarzuciła naruszenie przepisu art. 9 Kpa poprzez nienależyte i niewyczerpujące poinformowanie strony o okolicznościach faktycznych i prawnych. Podniosła, że organ I instancji nie poinformował jej należycie o skutkach zrzeczenia się prawa do odwołania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz. U. z 2017 r., poz. 2188) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Z brzmienia art. 145 § 1 p.p.s.a. wynika, że w przypadku, gdy sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Przy czym z mocy art. 134 § 1 p.p.s.a. kontroli legalności sąd dokonuje także z urzędu, nie będąc związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną. W niniejszej sprawie przedmiotem kontroli Sądu jest postanowienie stwierdzające niedopuszczalność odwołania skarżącego od orzeczenia o zaliczeniu go do lekkiego stopnia niepełnosprawności. Natomiast podstawę prawną podjęcia zaskarżonego postanowienia stanowił przepis art. 134 k.p.a. W myśl powołanego przepisu organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Przepis ten nakłada na organy administracji obowiązek przeprowadzenia kontroli wniesionego środka odwoławczego pod względem formalnym, tj. sprawdzenia, czy środek zaskarżenia jest dopuszczalny i czy został złożony w przepisanym prawem terminie. Wniesienie odwołania, w sytuacji, gdy stronie postępowania nie przysługuje żaden środek zaskarżenia skutkuje wydaniem postanowienia o niedopuszczalności odwołania. W niniejszej sprawie zasadniczą kwestią pozostaje skuteczność zrzeczenia się przez skarżącą prawa do wniesienia odwołania od orzeczenia o niepełnosprawności wydanego przez organ i instancji. Następstwem zrzeczenia się przez skarżącą odwołania, jest ostateczność decyzji ( art. 127a Kpa ) wykluczająca merytoryczną kognicję organu odwoławczego. Rozważając tę kwestię należy na wstępie przypomnieć, że zrzeczenie się prawa podmiotowego jakim jest prawo do złożenia środka zaskarżenia w postaci odwołania jest stosunkowo nową instytucją procesową. W dniu 1 czerwca 2017 r. weszła w życie ustawa z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r., poz. 935). Stosownie do art. 1 pkt 31 tej ustawy dodano art. 127a § 1 i § 2 k.p.a. w brzmieniu następującym: "§ 1. W trakcie biegu terminu do wniesienia odwołania strona może zrzec się prawa do wniesienia odwołania wobec organu administracji publicznej, który wydał decyzję. § 2. Z dniem doręczenia organowi administracji publicznej oświadczenia o zrzeczeniu się prawa do wniesienia odwołania przez ostatnią ze stron postępowania, decyzja staje się ostateczna i prawomocna". Komentowany przepis nie określa przesłanek wykonania prawa do zrzeczenia się wniesienia odwołania ("strona może zrzec się prawa do wniesienia odwołania"), a zatem podjęcie decyzji o skorzystaniu z tego prawa jest uzależnione od niczym nieskrępowanej, autonomicznej woli strony postępowania. Organ administracji publicznej, wobec którego złożono oświadczenie o zrzeczeniu się prawa do wniesienia odwołania, nie ma przy tym kompetencji do kontroli zasadności zrzeczenia się tego prawa, w szczególności czy jest ono zgodne z interesem strony zrzekającej się; niedopuszczalne jest również nakłanianie strony do zrzeczenia się prawa do odwołania. Organ powinien jednak pouczyć stronę o skutkach zrzeczenia się prawa do wniesienia odwołania, zwłaszcza o tym, że zrzeczenie się tego prawa ostatecznie pozbawia stronę prawa do sądu. Strona, która zrzekła się skutecznie prawa do wniesienia odwołania, może cofnąć zrzeczenie się poprzez złożenie stosownego oświadczenia o cofnięciu zrzeczenia się i wniesienie odwołania od decyzji. W ocenie Sądu możliwe, dopuszczalne i skuteczne jest cofnięcie przez stronę oświadczenia o zrzeczeniu się prawa do wniesienia odwołania, jeżeli doręczenie pisma cofającego zrzeczenie nastąpiło przed upływem terminu do wniesienia odwołania (uzasadnienie wyroku WSA w Bydgoszczy II SA/Bd 1173/18 ). Sytuacja taka zaistniała w rozpoznawanej sprawie. Odwołanie od orzeczenia organu I instancji wniesione zostało przed upływem 14 dni od daty doręczenia skarżącej orzeczenia o lekkim stopniu niepełnosprawności. W treści odwołania co prawda brak jest wyraźnego cofnięcia oświadczenia o zrzeczeniu się prawa do wniesienia odwołania, jednakże skarżąca wskazała na brak dostatecznego pouczenia o skutkach prawnych zrzeczenia się środka odwoławczego , co powinno skłonić organ do potraktowania odwołania jako pisma zawierającego również oświadczenie o uchyleniu się od skutków prawnych zrzeczenia się prawa do zaskarżenia orzeczenia o niepełnosprawności, a co najmniej do uznania, że skarżąca powołuje się na wady oświadczenia woli złożonego 18 października 2018 r. Kwestie wad oświadczenia woli, które mają wpływ na skuteczność dokonanej czynności prawnej regulują przepisy art. 84 i następne kodeksu cywilnego. W myśl art. 88 k.c. dla złożenia oświadczenia o uchyleniu się od skutków czynności prawnych wystarczająca jest jedynie zachowanie formy pisemnej. Zatem wniesienie odwołania jest prawidłowym sposobem uchylenia się od skutków złożenia wcześniejszego oświadczenia woli; oświadczenie o cofnięciu zrzeczenia się prawa do odwołania może być bowiem zawarte w treści środka zaskarżenia. Oceniając skuteczność uchylenia się od skutków prawnych złożonego przez skarżącą w dniu 18 października 2018 r. oświadczenia, przyjąć należy zdaniem Sądu, że błąd, co do czynności prawnej w rozumieniu przepisów kodeksu cywilnego należy rozumieć szeroko, jako niezgodne z rzeczywistością wyobrażenie o czynności, a co więcej niezgodność ta może dotyczyć nie tylko faktów, lecz również prawa (stanowisko to jest utrwalone zarówno w piśmiennictwie, jak i w judykaturze – np.: postanowienie SN z 21 lutego 1973 r., III CRN 415/72, Lex nr 296231, wyrok SN z 24 stycznia 1974 r., II CR 761/73, Lex nr 318787, OSPiKA 1975, nr 11, poz. 238 - z glosą A. Kleina, wyrok SN z 29 października 2010 r., I CSK 595/2009, Lex nr 2573751, z glosą T. Czecha). Przyjmując, że skarżąca działała w błędzie organ powinien również rozważyć poprawność i skuteczność pouczenia skarżącego o skutkach zrzeczenia się prawa do wniesienia odwołania. Pouczenie zawarte w decyzji sprowadza się do wskazania skutku w postaci "prawomocności i ostateczności" orzeczenia o niepełnosprawności. "Prawomocność i ostateczność decyzji" są pojęciami ustawowymi, które dla osoby nieposiadającej wiedzy prawniczej nie są z pewnością zrozumiałe. Tymczasem istota pouczenia polega na przekazaniu adresatowi czytelnej, zrozumiałej informacji i to w taki sposób, by mógł on się z nią zapoznać. W ocenie Sądu zastosowanie wobec skarżącej standardowego pouczenia o skutkach zrzeczenia się prawa do wniesienia odwołania nie było wystarczające i nie odpowiadało zasadzie wynikającej z art. 9 k.p.a. W myśl tego przepisu organy administracji są obowiązane nie tylko do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego, lecz również czuwać nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa. Nienależyte zrealizowanie przez organy administracyjne obowiązków informacyjnych w konsekwencji doprowadziło do naruszenia art. 134 k.p.a. W ocenie Sądu organ odwoławczy, co najmniej przedwcześnie przyjął niedopuszczalność wniesionego odwołania bez uprzedniego rozważenia skuteczności uchylenia się przez skarżącą od skutków oświadczenia złożonego 18 października 2018 r. W tych okolicznościach stanu faktycznego oraz prawnego skargę należało uwzględnić, bowiem zaskarżone postanowienie narusza przepisy postępowania administracyjnego w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co w myśl art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 135 p.p.s.a. stanowi podstawę do ich uchylenia. Wskazania do dalszego postępowania wynikają wprost z przedstawionych rozważań Sądu i ponowne rozpoznanie sprawy winno nastąpić z uwzględnieniem powyższych uwag.