III SA/Kr 1702/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Pasternak (spr.) Sędziowie WSA Janusz Kasprzycki SO del. Janusz Bociąga Protokolant Renata Nowak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 lipca 2013 r. sprawy ze skargi S. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 21 września 2012r. nr [...] w przedmiocie zasiłku okresowego I. skargę oddala, II. przyznaje od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na rzecz adwokata R. P. - Kancelaria Adwokacka, ul. [ ] tytułem zwrotu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu kwotę 240 zł (słownie: dwieście czterdzieści złotych) podwyższoną o podatek od towarów i usług przewidziany dla tego rodzaju czynności. Wnioskiem z dnia 4 maja 2012 r. S. G. zwrócił się o przyznanie zasiłku okresowego w pełnej wysokości, tj. 477 zł, na okres sześciu miesięcy, uzasadniając wniosek trudną sytuacją materialną spowodowaną brakiem środków finansowych oraz bezrobociem. Burmistrz decyzją z dnia [...] 2012 r. znak: [...] przyznał S. G. zasiłek okresowy od 1 maja 2012 r. do 31 sierpnia 2012 r. w wysokości 174 zł. Po rozpatrzeniu odwołania S. G. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] 2012 r. znak: [...] uchyliło w całości decyzję organu I instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. Kolegium uznało, że przyznanie zasiłku okresowego było zasadne, lecz organ I instancji nie uzasadnił swojego rozstrzygnięcia w zakresie wysokości przyznanego zasiłku. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Burmistrz decyzją z dnia [...] 2012 r. znak: [...], wydaną na podstawie art. 104 kpa oraz art. 106 ust. 1 i art. 8 ust. 1, art. 38 ust. 1-5, art. 14, w związku z art. 3 ust. 4, art. 4, art. 110 ust. 7, art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2009 r. nr 175, poz. 1362 ze zm.), przyznał S. G. zasiłek okresowy na okres od 1 maja 2012 r. do 31 sierpnia 2012 r. w wysokości 174 zł. W uzasadnieniu Burmistrz podał, że na podstawie wywiadu rodzinnego oraz zebranej dokumentacji ustalono, że S. G. jest osobą samotnie zamieszkałą (kawaler) w wieku produkcyjnym i posiada wyższe wykształcenie (magister prawa). Od dnia 11 stycznia 2011 r. jest zarejestrowany w Powiatowym Urzędzie Pracy jako osoba bezrobotna bez prawa do zasiłku, nie posiada stałego źródła dochodu, a jak wynika z treści oświadczenia majątkowego, jest posiadaczem budynku drewnianego o pow. ok. 40 m2 na działce o pow. ok. 210 m2. Burmistrz uznał, że w maju 2012 r. S. G. spełniał warunki do przyznania wnioskowanego zasiłku, ponieważ jego miesięczny dochód wynosił 130 zł (dodatek mieszkaniowy) i nie przekraczał kryterium dochodowego określonego na podstawie art. 8 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej (477 zł). Ponadto, w ocenie Burmistrza, wystąpiły okoliczności wymienione w art. 7 pkt 4 ustawy o pomocy społecznej (bezrobocie), zaś różnica pomiędzy dochodem a wysokością kryterium wynosiła 347 zł, z czego 50% dało kwotę 173,50 zł. Burmistrz przedstawił świadczenia z pomocy społecznej przyznane S. G. w 2011 r. i podkreślił, że po raz pierwszy pomoc została mu przyznana w styczniu 2008 r. Zdaniem Burmistrza S. G. posiada środki, możliwości i uprawnienia, które właściwie wykorzystane pozwoliłyby na poprawę jego sytuacji życiowej, ponieważ jest w wieku pozwalającym na podjęcie pracy zarobkowej, posiada wyższe wykształcenie (magister prawa) oraz nieruchomość – budynek drewniany zlokalizowany w centrum D przy jednej z głównych ulic. Dlatego, w ocenie Burmistrza, strona mogłaby we własnym zakresie zadbać o poprawę swojej sytuacji przy wsparciu z jednego z licznych programów dofinansowywanych ze środków POKL (adresowanych w szczególności do osób pozostających bez pracy w wieku powyżej 50 lat), np. uruchomienie oficjalnej działalności w formie biura porad prawnych. Burmistrz podkreślił, że S. G. dysponuje odpowiednią wiedzą, zdolnościami organizacyjnymi oraz umiejętnością korzystania ze zdobytego wykształcenia (pomaga zgłaszającym się do niego mieszkańcom D poprzez udzielanie porad, w 2010 r. kandydował na stanowisko burmistrza, a w październiku 2011 r. kandydował w wyborach do sejmu RP). Zatem nie jest osobą niezaradną życiowo i nie wymaga ciągłego wspierania ze strony pomocy społecznej. Burmistrz podkreślił, że S. G. od ponad czterech lat w dalszym ciągu wykorzystuje swoją wiedzę i zdolności jedynie w celu zdobywania środków z pomocy społecznej. Organ I instancji wskazał też, że w 2010 r. Burmistrz D proponował wnioskodawcy zatrudnienie na okres 12 miesięcy, jednak S. G. skorzystał z zatrudnienia tylko na 6 miesięcy. Burmistrz podkreślił, że wysokość przyznanego zasiłku określił, kierując się ograniczoną wysokością środków, jakimi dysponował w ramach budżetu, liczbą osób uprawnionych do zasiłku okresowego oraz wysokością przyznanych do tej pory S. G. świadczeń z pomocy społecznej. Odwołanie od powyższej decyzji złożył S. G., który podkreślił swoją bardzo trudną sytuację materialną i zarzucił naruszenie art. 2 ust 1 i art. 3 ust 1 ustawy o pomocy społecznej, art. 38 ust. 3 tej ustawy w związku z art. 7 kpa, naruszenie art. 67 Konstytucji RP oraz zastosowanie nieaktualnego rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 lipca 2006 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 21 września 2012 r. znak: [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa i art. 2 ust. 1, art. 38 ust. 1 pkt 1, ust. 2 pkt 1 i ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu Kolegium powołało się na ustalenia faktyczne organu I instancji i podkreśliło, że jedynym źródłem dochodu S. G. jest dodatek mieszkaniowy w wysokości 130 zł. przyznany na okres sześciu miesięcy, począwszy od 1 maja 2012 r. Zatem miesięczny dochód odwołującego się nie przekracza kryterium dochodowego dla osoby samotnie gospodarującej wynoszącego 477 zł. Ponadto ustalono, że stałe miesięczne wydatki S. G. wynoszą 255,34 zł. W ocenie Kolegium organ l instancji w sposób szczegółowy i zupełny ustalił wszystkie okoliczności faktyczne sprawy w szczególności te, które dotyczą sytuacji materialno - bytowej oraz zdrowotnej wnioskodawcy. Organ zebrał informacje na temat sytuacji finansowej strony, jego możliwości płatniczych, sytuacji zdrowotnej oraz bytowej S. G. Dlatego, zdaniem Kolegium, zasadnym było przyznanie pomocy w wysokości 50% maksymalnej kwoty pomocy, to jest w wysokości 174 zł, gdyż uwzględniało to nie tylko sytuację materialną, bytową i zdrowotną wnioskodawcy, ale również możliwości pomocy społecznej, które, z uwagi na sytuację materialną innych potrzebujących, są ograniczone. Kolegium stwierdziło, że sytuacja bytowa wnioskodawcy jest dobra, gdyż posiada on spółdzielcze lokatorskie prawo do lokalu mieszkalnego (dwa pokoje i kuchnia) oraz jest posiadaczem budynku drewnianego o pow. 40 m2 posadowionego na działce o pow. 210 m2 usytuowanej w centrum D. Ponadto wnioskodawca jest osobą w wieku produkcyjnym, posiada wyższe wykształcenie i nie jest osobą niezdolną do pracy w związku ze stanem zdrowia. Dlatego mógłby wykorzystać posiadane wykształcenie do znalezienia zatrudnienia, lecz nie wykorzystał w pełni oferty zatrudnienia na okres 12 miesięcy złożonej przez Burmistrza D. Kolegium uznało, że organ pomocy społecznej I instancji prawidłowo ustalił wysokość przyznanego zasiłku przy uwzględnieniu posiadanych zasobów, sytuacji odwołującego się oraz dotychczas przyznawanej odwołującemu się pomocy. Skargę na decyzję SKO wniósł S. G., zarzucając naruszenie Konstytucji RP, a także art. 3 ust. 3 i 4, art. 38 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej, a także art. 138 § 3 i art. 107 § 1 i 3 kpa. Skarżący zakwestionował wysokość przyznanego mu zasiłku, który w jego ocenie nie zaspokaja nawet podstawowych potrzeb życiowych skarżącego. Ponadto skarżący zarzucił, że ustalenia organów dotyczące jego sytuacji majątkowej i zdrowotnej były nieaktualne i nieprecyzyjne. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie, podtrzymując w całości stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Referendarz sądowy WSA w Krakowie postanowieniem z dnia 20 grudnia 2012 r. ustanowił dla skarżącego adwokata z urzędu. Na rozprawie w dniu 11 lipca 2013 r. pełnomocnik skarżącego podtrzymał skargę oraz zarzucił brak kompletnego uzasadnienia zaskarżonej decyzji w kwestii dotyczącej możliwości finansowych organów pomocy społecznej. Ponadto pełnomocnik wniósł o przyznanie kosztów pomocy prawnej udzielonej z urzędu, oświadczając, że koszty te nie zostały opłacone w całości ani w części. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art.1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz.1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że przedmiotem kontroli sądu jest zgodność z prawem zaskarżonej decyzji. Usunięcie z obrotu prawnego decyzji może nastąpić tylko wtedy, gdy postępowanie sądowe dostarczy podstaw do uznania, że przy wydawaniu zaskarżonej decyzji organy administracji publicznej naruszyły prawo w zakresie wskazanym w art.145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), zwanej dalej "ppsa". Zatem sąd administracyjny bada, czy organ ustalił stan faktyczny zgodnie z obowiązującymi przepisami, a następnie, czy do tak ustalonego stanu faktycznego zastosował właściwe przepisy oraz, czy przepisy te prawidłowo zinterpretował. W świetle powyższych zasad skarga S. G. nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż kwestionowana decyzja oraz utrzymana nią w mocy decyzja organu I instancji nie naruszają prawa. W kontrolowanym postępowaniu podstawę rozstrzygnięcia stanowił przepis art. 38 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej , zgodnie z którym zasiłek okresowy przysługuje w szczególności ze względu na długotrwałą chorobę, niepełnosprawność, bezrobocie, możliwość utrzymania lub nabycia uprawnień do świadczeń z innych systemów zabezpieczenia społecznego osobie samotnie gospodarującej, której dochód jest niższy od kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej. Kryterium dochodowe osoby samotnie gospodarującej zostało ustalone w art. 8 ust. 1 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej i na dzień rozpoznawania wniosku skarżącego wynosiło 477,00 zł , zgodnie z § 1 pkt 1 lit. "a" rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 29 lipca 2009 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz. U. nr 127, poz. 1055). Stosownie do art. 38 ust. 2 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej zasiłek okresowy ustala się, w przypadku osoby samotnie gospodarującej, do wysokości różnicy między kryterium dochodowym osoby samotnie gospodarującej a dochodem tej osoby, z tym że kwota zasiłku nie może być wyższa niż 418 zł miesięcznie. Kwota zasiłku okresowego ustalona zgodnie z ust. 2 nie może być niższa niż 50% różnicy między kryterium dochodowym osoby samotnie gospodarującej a dochodem tej osoby, co wynika z art. 38 ust. 3 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej, z zastrzeżeniem wynikającym z ust. 4 art. 38 , a mianowicie kwota zasiłku okresowego nie może być niższa niż 20 zł miesięcznie. Podsumowując, zasiłek okresowy jest świadczeniem pieniężnym z pomocy społecznej, którego otrzymanie uzależnione jest od spełnienia kryterium dochodowego i przysługuje ze względu na szczególne okoliczności, jak np. długotrwała choroba, bezrobocie, niepełnosprawność. Rozstrzyganie w przedmiocie prawa do zasiłku okresowego nie zostało przez ustawodawcę pozostawione uznaniu administracyjnemu organów, lecz przykładowo zdefiniowane przesłanki przyznawania zasiłku okresowego dają organowi stosunkowo dużą swobodę decyzyjną oraz powodują, że przyznanie tej formy wsparcia zależy od spełnienia ogólnych warunków udzielenia pomocy społecznej. W kontrolowanym postępowaniu bezspornym było, że skarżący spełnia kryterium dochodowe do otrzymania zasiłku okresowego, a ponadto jest osobą bezrobotną, co stanowi dodatkową przesłankę uzasadniającą udzielenie tej formy pomocy społecznej. Natomiast sporna była wysokość przyznanego zasiłku okresowego. Wyjaśnić trzeba, że kwestia ta pozostawiona została tzw. względnemu uznaniu administracyjnemu - w granicach między najwyższą i najniższą kwotą zasiłku, wynikającą z art. 38 ust. 2 i 3 ustawy o pomocy społecznej. Oznacza to, że organ po stwierdzeniu, że wnioskodawca spełnia warunki do przyznania zasiłku okresowego, określa jego wysokość na podstawie możliwości finansowych ośrodka pomocy społecznej, ilości osób i rodzin ubiegających się o tę pomoc i przy uwzględnieniu hierarchii potrzeb, na które środki te mają być przeznaczone. Zatem uznanie administracyjne w tym zakresie nie pozwala organowi na dowolność w rozstrzygnięciu sprawy co do wysokości przyznanego świadczenia, ale też nie nakazuje przyznania zasiłku okresowego w maksymalnej wysokości. Podkreślić trzeba, że organ pomocy społecznej nie może swojej pomocy skoncentrować na finansowaniu potrzeb tylko jednej osoby, choćby jej sytuacja materialna była najtrudniejsza, ponieważ środki finansowe przeznaczone na pomoc społeczną są ograniczone i nie pozwalają na zaspokojenie wszystkich potrzeb. W związku z tym, organ musi uwzględniać wysokość już przyznanych świadczeń i dokonywać stosownego rozdziału posiadanych środków tak, aby z pomocy społecznej skorzystała jak największa liczba podopiecznych, gdyż tylko takie postępowanie jest zgodne z zasadami sprawiedliwości społecznej oraz zasadami wynikającymi z art. 3 ust. 3 i 4 ustawy o pomocy społecznej. Oczywistym jest, że rozstrzyganie w ramach uznania wymaga od organu nie tylko poczynienia ustaleń dokonanych w całokształcie materiału dowodowego (art. 80 kpa), zgromadzonego i zbadanego w sposób wyczerpujący (art. 77 § 1 kpa), a więc przy podjęciu wszelkich kroków niezbędnych dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jako warunku wydania decyzji o przekonującej treści (art. 11 k.p.a.), ale także załatwienia sprawy z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli (art. 7 kpa). Przez właściwe motywowanie decyzji organ realizuje również zasadę przekonywania, wyrażoną w art. 11 kpa. Zatem obowiązkiem organu administracji jest wyjaśnienie stronie zasadności przesłanek rozstrzygnięcia, czyli wytłumaczenie stronie, dlaczego organ dany przepis zastosował do konkretnych ustaleń faktycznych lub uznał go za niewłaściwy. Ustalenia i wnioski organu muszą więc znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu wydanej w sprawie decyzji, zgodnie z wymaganiami określonymi w art. 107 § 3 kpa. W ocenie Sądu w kontrolowanym postępowaniu organy pomocy społecznej sprawę w pełni zastosowały się do wskazanych wyżej wymogów i dokonały prawidłowych ustaleń co do stanu faktycznego oraz przeprowadziły jego prawidłową ocenę, która uzasadniła przyznanie skarżącemu zasiłku okresowego w wysokości określonej w decyzji organu I instancji. Zdaniem Sądu w toku postępowania dokładnie przeanalizowano sytuację finansową, rodzinną i majątkową skarżącego oraz jego możliwości do przezwyciężenia trudnej sytuacji życiowej. Sąd podziela stanowisko organów, że wyższe wykształcenie prawnicze skarżącego i jego zdolności w zakresie aktywności społecznej dają mu możliwości i uprawnienia do przezwyciężenia, a co najmniej do polepszenia swoich warunków życiowych. Skarżący nie może też oczekiwać, że organ pomocy społecznej zaspokoi wszystkie jego potrzeby w pełnym zakresie. Pomoc społeczna nie może być traktowana jako stałe źródło służące do zaspokajania choćby najbardziej uzasadnionych potrzeb, co jest zgodne z art. 2 ust. 1 i art. 3 ust. 1 i 2 ustawy o pomocy społecznej. Podkreślić trzeba, że skarżący jest objęty pomocą społeczną od 2008 r. i z przedstawionych przez organ I instancji danych za 2011 r. wynika, że skarżący nie pozostaje bez wsparcia pomocy społecznej. Niezasadne są więc zarzuty skarżącego dotyczące naruszenia zasad przyznawania świadczeń z pomocy społecznej. Natomiast odnośnie wysokości przyznanego zasiłku okresowego Sąd uznał, że zasiłek został przyznany skarżącemu w granicach uznania administracyjnego w wysokości odpowiadającej ustalonemu w ustawie zakresowi. Niezasadny jest zarzut, że organy pomocy społecznej w sposób niewystarczający przedstawiły posiadane możliwości finansowe, a tym samym nie uzasadniły, dlaczego przyznały skarżącemu zasiłek okresowy w takiej właśnie wysokości. Zgodnie z art. 3 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej. Zdaniem Sądu organy w wystarczający sposób wykazały dopuszczalność przyznania skarżącemu zasiłku okresowego poniżej kwoty wnioskowanej. Organy powołały się na ograniczone możliwości finansowe pomocy społecznej. Podzielić należy stanowisko wyrażone przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 29 lipca 2011 r. sygn. akt I OSK 118/07 (dostępny w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń i Informacji o Sprawach pod adresem www.orzeczenia.nsa.gov.pl), że "wykazanie możliwości pomocy społecznej w przyznawaniu zasiłku okresowego poniżej maksymalnej kwoty nie wymaga prowadzenia jakichkolwiek analiz finansowych, skoro za okoliczność powszechnie uznaną należy przyjąć brak możliwości finansowych w sferze pomocy społecznej na zaspokajanie potrzeb osób uprawnionych w wysokości maksymalnych kwot". W związku z powyższym Sąd uznał, że organy obu instancji prawidłowo ustaliły wszystkie istotne okoliczności faktyczne i z należytą starannością, w sposób dokładny i wyczerpujący rozważyły oraz uzasadniły przesłanki przyznania skarżącemu zasiłku okresowego w ustalonej wysokości. Skoro zaś nie stwierdzono w kontrolowanym postępowaniu naruszenia przepisów postępowania ani prawa materialnego, należało orzec jak w punkcie I sentencji na podstawie art. 151 ppsa. Koszty nieopłaconej pomocy prawne udzielonej skarżącemu z urzędu ustalono stosownie do § 18 ust. 1 pkt 1 lit. "c" oraz § 2 ust. rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. nr 163, poz. 1348 ze zm.).